如何構建教育數據治理體系：美國肯塔基州的成功經驗

王正青 但金鳳

摘要：大數據時代的來臨，使得教育數據資源成為教育領域系統變革的重要支撐，而構建完善的教育數據治理體系則是發揮教育數據價值的基礎。作為美國教育數據治理典范，肯塔基州的成功經驗對我國健全教育數據治理體系具有參考價值。教育數據治理體系由治理主體、治理客體以及運行機制構成。在治理主體方面，肯塔基州對教育數據治理人員分層分配相應權責，形成了決策層統領全局、管理層統籌資源、執行層落實流程、協同層聚集合力的“四級聯動”機制。在治理客體方面，肯塔基州通過制定數據標準、確立收集原則、設定質量基準、加強隱私安全、完善共享機制、強化人員培訓等措施，實現了對教育數據資源的高效、安全利用。在運行機制方面，形成了政策引領、多方協同、技術支持、資金保障、反饋強化的“五位一體”教育數據治理機制。借鑒肯塔基州經驗，我國應通過出臺有關教育數據治理的政策、指南和法規以強化頂層設計，成立教育數據治理專門機構并明晰人員權責以推動治理進程，加強對教育數據治理各環節的規范管理以確保數據質量和安全，強化人員培訓并營造“數據至上”的文化氛圍以提升教育數據利用效果。

關鍵詞：教育數據治理;治理體系;運行機制;大數據;美國肯塔基州

中圖分類號：G434? ?文獻標識碼：A? ? 文章編號：1009-5195（2021）01-0077-10? doi10.3969/j.issn.1009-5195.2021.01.008

基金項目：2019年度教育部人文社會科學研究規劃基金項目“基于情境融合的泛在學習資源個性化推薦方法研究”（19XJA880011）。

作者簡介：王正青，博士，教授，博士生導師，西南大學西南民族教育與心理研究中心（重慶 400715）;但金鳳，博士研究生，西南大學教育學部（重慶 400715）。

一、引言

教育數據治理是指各利益相關者在教育數據收集、儲存、使用、安全維護等環節形成的正式制度，以及與數據問題解決與處理相關的規范化流程（徐峰等，2018）。當前國內關于教育數據治理的文獻較少，已有研究主要針對高等教育、成人教育和職業教育等教育領域，著眼于教育數據治理中隱私保護與開放共享間的矛盾與平衡（田賢鵬，2020），以及面向教育數據運用與數據質量提升的治理實踐（李青等，2018），尚未發現專門針對教育數據治理體系的系統性研究成果。教育數據治理體系是由教育數據治理主體、治理客體和反映主客體間關系的運行機制所組成的完整結構。隨著海量數據的產生和數據分析技術的發展，人類社會已邁入大數據時代，數據資源也成為教育領域系統變革的重要驅動力，而健全的教育數據治理體系則是發揮教育數據價值的基本保障（張培等，2020）。鑒于此，探討教育數據治理體系就顯得尤為迫切和重要。

2011年麥肯錫公司（Mckinsey & Company）提出大數據概念后，美國前任總統奧巴馬不斷推進大數據戰略，引領美國走在了世界大數據發展的最前沿。美國在保障教育數據庫規模化發展的同時，也倡導教育數據資源的內涵式建設，構建了相對完整的教育數據治理體系（Data Quality Campaign，2018）。尤其是肯塔基州在全美率先成立了州級教育數據治理機構“肯塔基州教育和勞動力統計中心”（Kentucky Center for Education and Workforce Statistics，KCEWS），出臺了《數據治理政策0001》（Data Governance Policy 0001）等系列政策，被知名教育數據研究機構“數據質量運動”（Data Quality Campaign，DQC）評為美國教育數據治理典范（Kentucky Department of Education，2014a）。肯塔基州以教育數據治理政策為引領，以跨機構教育數據治理協作為路徑，以教育數據全面應用和全程規范為目標，以落實各教育數據治理主體角色為保障，從而構建了多方聯動的教育數據治理體系，對我國健全教育數據治理體系具有參考價值。

二、肯塔基州教育數據治理主體構成

教育數據治理主體擔負著教育數據治理發起者和執行者的角色，是教育數據治理體系中不可或缺的重要組成部分。肯塔基州在推進教育數據治理體系建設進程中，將教育數據治理人員劃分為不同層級，構建了由決策層、管理層、執行層、協調層組成的“四級聯動”教育數據治理主體。

1.決策層：規劃教育數據治理目標

決策層統領教育數據治理全局，確保治理工作正常運行。針對決策層，肯塔基州在州教育局內設置了首席數據官（Chief Data Officer，CDO）、首席信息官（Chief Information Officer，CIO）和首席安全官（Chief Security Officer，CSO）等專業職位。其中首席數據官擔任數據治理委員會（Data Governance Committee）主席，負責制定教育數據質量計劃和編制教育數據應用報告，協調數據提供方以及數據合作機構的教育數據計劃，監控州教育局有效維護與開發數據字典、收集數據、編制數據報告等事項。首席信息官是州教育局信息技術和數據信息系統的高級執行官，在數據相關事項上擁有決策權，監督教育數據開發和教育數據治理。首席安全官負責教育數據信息安全事務，承擔著數據安全維護責任（Kentucky Department of Education，2015）。

肯塔基州于2012年創建了教育和勞動力數據治理的專門機構，即肯塔基州教育和勞動力統計中心（KCEWS），其實行董事會制，承擔如下職責：一是制定教育數據使用和訪問相關政策，以回應肯塔基州各方的教育數據應用需求。二是定期召開教育數據治理會議，確定教育數據使用條件與規則，并對其落實情況進行監督。三是防止非KCEWS授權人員直接訪問肯塔基州縱向數據系統（Kentucky Longitudinal Data System，KLDS），禁止各教育機構發布聯邦和州隱私法案禁止披露的教育數據（Kentucky Center for Education and Workforce Statistics，2014）。除教育部門外，肯塔基州技術辦公室（Commonwealth Office of Technology，COT）也設立了首席數據官，負責州層面包括教育數據在內的數據領導事務。

2.管理層：統籌教育數據治理資源

管理層是教育數據治理的中樞，也是教育數據治理決策執行的管理者與監督者。肯塔基州教育局成立了信息與知識核心流程團隊（Information & Knowledge Core Process Team）負責教育數據政策審查，解決出現的教育數據相關問題，監督教育數據戰略規劃以及教育數據治理程序和項目進展。肯塔基州教育局還設立了數據治理委員會負責管理教育數據治理事務，包括制定教育數據政策和培訓計劃，監督教育數據項目和教育數據質量計劃執行情況，落實教育數據收集、共享、使用和報告等工作中的權責劃分及實施準則。

肯塔基州教育局各辦公室設有專門的教育數據管理員，負責對教育局涉及教育數據工作的職員進行關于教育數據治理政策和實施準則、數據安全和倫理道德，以及《家庭教育權利和隱私權法》（Family Education Rights and Privacy Act，FERPA）等方面的理論指導與實踐培訓。同時，教育數據管理員也負責統籌協調數據資源，確保將其管轄內的教育數據資產合理分配給教育數據管理專員。此外，肯塔基州還成立了教育數據管理團隊，以落實教育數據管理責任，這有益于統籌協調數據治理人力資源，也為教育數據治理的執行奠定了基礎。

3.執行層：落實教育數據治理流程

肯塔基州強調基于單個教育數據元素設定人員職責，并為此指派了專門的教育數據管理專員。教育數據管理專員是特定數據領域的責任人，承擔州教育局中與教育數據相關的實際工作，具體包括：及時維護教育數據和數據標準;明確教育數據收集時間和頻次;分析聯邦和州出臺的法律政策對教育數據治理的影響;審查教育數據的精準度;與州教育局以及地區教育機構人員進行溝通交流，確定教育數據共享范圍和訪問權限;審核教育數據質量、收集和驗證情況;回應關于教育數據資產方面的專業問題;鼓勵教育工作者及相關人員使用教育數據，促進教育數據驅動決策;切實遵守《家庭教育權利和隱私權法》等法案，執行關于教育數據隱私安全以及數據倫理方面的規章制度（Kentucky Department of Education，2015）。

肯塔基州細分教育數據元素并將其分配至專門的教育數據治理執行人員，這有益于不同數據治理執行人員明確責任細節，既能精準聚焦，又能各司其職，統籌推進教育數據治理各項工作。此外，一旦出現教育數據相關問題，這種“責任到人”的機制也便于追究執行人員責任，進而健全完善教育數據治理執行流程中的薄弱環節。

4.協同層：聚集教育數據治理合力

教育數據治理需融合不同領域人才智慧與專業優勢，培育多方參與的教育數據治理合作土壤。KCEWS作為教育與勞動力數據治理的專門機構，始終秉承跨機構合作理念，動員眾多教育組織參與教育數據治理體系建設，包括肯塔基州教育局（Kentucky Department of Education）、教育專業標準委員會（Education Professional Standards Board）、教育和勞動力發展顧問團（Education and Workforce Development Cabinet）、高等教育援助局（Higher Education Assistance Authority）、高等教育委員會（Council on Post-Secondary Education）等。另外，肯塔基州技術辦公室以及教育技術辦公室（Office of Education Technology）也積極參與全州教育數據治理事項，定期推薦關于教育數據安全和數據使用方面的實踐案例。

除教育組織及專門機構的合作參與外，肯塔基州教育局數據治理團隊也匯集了各辦事處人員，包括肯塔基州教育局的專員辦事處（Office of the Commissioner）、法律服務辦公室（Office of Legal Services）、財務運營辦事處（Office of Finance and Operations）、標準、評估和問責辦公室（Office of Standards，Assessment and Accountability）等部門人員。基于各領域通力合作，肯塔基州最終形成了一個多機構協同的教育數據治理團隊，拓寬了教育數據治理主體的數據治理視野，彌補了教育數據治理流程中的單視角偏差，增強了教育數據治理互信，并最終形成了聯邦引領、州級統籌、學區推進、社會協同的共治局面。

三、肯塔基州教育數據治理客體領域

數據治理是對數據的全面管理，目的是保障數據的安全性、準確性、有效性和可用性。教育數據治理客體即數據治理所涉及的對象，肯塔基州基于教育數據生命歷程，確立了包含數據標準、數據收集、數據質量、數據隱私、數據共享和數據使用的“六環串聯”客體領域。

1.統一數據標準代碼，實現數據共通共享

教育數據標準是教育數據元素名稱、定義、選項集和技術規范的集合，定義了跨系統的教育數據格式以及關于教育數據收集、管理、組織和交換的規則。教育數據標準的建立，使得同一種類的數據符合既定慣例，能確保不同來源的數據具有可比性和一致性，并建立起潛在的數據關聯，進而讓多個系統得以無縫地共享教育數據，最終實現教育數據的共通共用和共同理解。

肯塔基州要求各地區確定區域級別的學校課程統一編號，形成相同的命名方式，以方便課程數據的收集與理解。同時還設置了關于學生成績、注冊、行為、畢業、健康等多個領域的教育數據標準，并開發了相應的數據標準查詢表，旨在對包含元數據定義和權威來源等在內的所有數據元素進行標識和描述。此外，肯塔基州教育局還創建了學生信息系統（Kentucky Student Information System，KSIS）數據標準，以澄清教育數據內容，使教育機構人員熟悉教育數據元素，并指導地方教育機構工作人員完成教育數據收集和輸入工作，實現教育數據的統一規范收集。基于教育數據的收集與實際使用情況，州教育局的教育數據管理員還會根據實際需要及時更新學生信息系統數據標準，保障教育數據標準的時效性。

2.確立數據收集原則，提升數據規范程度

教育數據收集的規范性程度決定著教育數據的質量。為確保教育數據質量，肯塔基州強調教育數據收集必須基于以下原則：一是教育數據收集要有明確的制度依據。肯塔基州明文規定了教育數據收集的內容、緣由等具體要求，避免教育數據收集范圍含混不清。二是教育數據收集要具有選擇性和戰略性，避免重復收集造成人力浪費。例如，要求將首次收集的教育數據元素添加到數據收集系統，并及時刪除過時、失效的教育數據元素，保證教育數據收集的必要性和合理性。三是教育數據收集需注重及時性和準確性。肯塔基州規定了教育數據收集時間，要求在每年和每季度起始，以及重大活動等特定時間提交數據，使教育數據收集條理清晰，杜絕數據收集冗余、不足和缺失等問題（Kentucky Department of Education，2014a）。

為確保教育數據收集程序規范，肯塔基州提出了如下要求：一是要注重教育數據的合法收集。在收集教育數據前，采集人員必須填寫教育數據收集請求表，準確說明數據收集的主體、范圍、理由、日期以及法規要求等內容。同時，說明不實施或推遲收集將會產生的后果，以及對相關責任人員可能造成的影響。教育數據收集請求表最終將交由數據治理委員會進行審核評估，并客觀裁決此項數據收集申請是否合理。二是在教育數據收集的時效性方面，肯塔基州發布了數據收集日程表，列出了聯邦和州收集、驗證和提交教育數據的具體時間表，確保教育數據收集及時有效。

3.設定數據質量基準，保障數據自身價值

數據質量管理是教育數據治理的重中之重，也是凸顯教育數據價值的基礎與保障。高質量數據是在正確的地點、正確的時間獲取正確的數據信息，滿足決策、運營以及規劃方面的潛在預期用途（李新等，2019）。為提升教育數據質量，肯塔基州規定了教育數據質量基準并建立了數據質量審查機制。州教育局授權下設的評估和問責辦公室向學區發布教育數據報告，以便學區對數據質量進行審查和控制。為避免泄露學生數據，只有獲得授權的專業人員以及地區評估協調員在簽署保密協議之后，方可正式參與教育數據質量審查。數據質量審查圍繞教育數據的公平性與準確性展開，教育數據審查結果會及時反饋給數據提交者，以便處理出現的教育數據質量問題。

肯塔基州還將數據成本納入教育數據質量基準，強調教育數據質量保障需考量實際的運營成本，即在確保教育數據質量相對優質的前提上，規避絕對的完美主義傾向。這樣做可避免為追求絕對的教育數據精準度，而造成巨大的工作量和成本浪費。因此，肯塔基州強調應設定教育數據精準度范圍標準，避免形成“追求絕對準確”的教育數據質量思維模式。

4.確保數據隱私安全，規避數據泄露風險

數據隱私保護是數據治理應遵循的底線，也是教育數據治理的重難點。肯塔基州列舉了教育數據安全維護中的薄弱環節，如點擊垃圾郵件中的惡意鏈接、使用弱安全強度的簡單密碼等，從而避免因用戶不當的網絡使用行為而增加教育數據隱私泄露的風險，并采取多項舉措確保教育數據隱私安全。一是制定數據隱私保護相關規定和文件。2015年和2018年，肯塔基州先后頒布了《通告數據安全違約的最佳實踐指南》（Data Security and Breach Notification Best Practice Guide）以及關于數據安全和隱私保護的《諒解備忘錄》（Memorandum of Understanding）等文件。上述文件要求采取預備性的數據安全維護策略，包括強化相關人員的安全培訓，做好教育數據安全維護基礎工作，以及基于敏感程度和風險級別實行教育數據安全分級保護等。二是構建網絡信息安全系統保障數據安全。肯塔基州積極建設針對教育數據的網絡信息安全系統，包括防火墻和數據系統入侵檢測設備，從而依托既定規則管理網絡傳輸數據，執行數據監控任務，偵測網絡黑客行為，杜絕教育數據系統遭受非法訪問。三是實行違規處罰。違反FERPA等教育數據隱私安全規定的人員，將被撤銷教育數據訪問資格，并繳納一定數額的罰金;而故意泄露學生機密學業數據的嚴重違法行為，甚至會被判處30天監禁（Kentucky Council on Postsecondary Education，2018）。

5.完善數據共享機制，實現數據合法訪問

教育數據治理的根本目的是滿足不同用戶使用教育數據的恰當需求，只有確保數據的充分共享和合法訪問才能使其效益最大化。教育數據共享機制是實現用戶合法訪問教育數據的基礎，包括為單個教育數據元素、數據集和數據庫建立對應的責任人，以及與教育數據共享策略、程序和角色等相關的一系列規則和制度。近年來，KCEWS收到的教育數據訪問請求數量急劇增加，從2014年的20多個增加到2018年的200多個。2016年之前，KCEWS大多基于電話、面對面交流等非正式途徑受理教育數據訪問請求，其效率低且缺乏規范化流程。此后，KCEWS制定了規范的教育數據訪問請求流程，以便對其進行系統化管理（SLDS Grant Program，2019）。

肯塔基州面向公眾發布的教育數據僅限于匯總統計后的數據報告，若出于教育研究或教學改革等目的需要其他教育數據，則需要填寫訪問申請并獲得批準。以KCEWS數據庫中個體數據用戶協議表為例，其包含以下內容：一是教育數據請求者的個人信息，如教育實體名稱以及個人姓名、職務等，以評估教育數據請求者的基本身份。二是數據訪問申請理由，包括說明為什么去身份標識的統計類教育數據無法完成該項目，并說明需要這些數據的時間限期，以及描述擬開展項目研究結果的影響等。三是申請訪問的數據信息，包括希望獲得的數據年份和數據類別（Kentucky Center for Education and Workforce Statistics，2019）。肯塔基州教育局還設立了教育數據的內部訪問與外部訪問辦法，內部訪問辦法是基于工作崗位職責給予相應教育數據訪問權利的規定，而外部訪問辦法則涉及對數據訪問申請與審核程序的規定。盡管近年來教育數據訪問申請有所增加，但不難發現肯塔基州對教育數據的訪問申請條件和審核程序是較為嚴格的，這也在一定程度上阻礙了教育數據的共享和使用。

6.強化數據素養培訓，助力數據使用實踐

數據素養是大數據時代教育工作者必須具備的核心素養，是有效利用教育數據資源制定科學決策的基礎，也是系統實施和全面推進教育數據治理的關鍵（王正青等，2018）。肯塔基州教育局認為，教育工作者應掌握教育數據基本概念，提升對教育數據的全局把控和微觀認識，包括了解可供使用的教育數據元素，以及教育數據收集、使用和分析等方面的實踐進展。

肯塔基州重視對教育工作者進行數據素養培訓，相關措施如下：一是面向教育機構中從事教育數據工作的人員開發數據素養相關在線課程資源，包括“數據倫理課程”“FERPA下的數據共享”等。此外，肯塔基州還注重對學生數據素養的培養，以便為數據治理儲備充足人才。例如，路易斯維爾大學（University of Louisville）開發了數據科學認證在線課程，包括“數據庫建設”“數據挖掘”“數據分析”等6門課程，以強化學生的數據素養（University of Louisville，2018）。二是開展教育工作者數據素養培訓。肯塔基州要求新入職的教育工作者參加涉及學生數據記錄、財務數據信息、計算機和密碼使用等內容的培訓，規定在職教育工作人員也必須參加數據素養年度培訓，并將其作為能否繼續獲得教育數據訪問權限的必要條件。

四、肯塔基州教育數據治理運行機制

教育數據治理運行機制是數據治理主體能夠聚焦數據治理客體，實現全方位、全流程教育數據管理，最終為數據用戶提供高質量教育數據的保障。肯塔基州基于數據治理的目標與愿景，形成了涵蓋政策引領、多方協同、技術支持、資金保障、反饋強化的“五位一體”教育數據治理運行機制。

1.政策引領：規范教育數據治理全過程

肯塔基州頒布了一系列教育數據治理相關法案和政策，以明確各教育數據治理主體職責，規范教育數據治理相關行為，并指導全州及各地區完善教育數據治理體系。2013年6月，肯塔基州通過了151B和151B.132法案，前者規定了教育數據類型，后者明確了向肯塔基州縱向數據系統提供教育和勞動力數據的責任機構，以厘清教育數據的來源，為教育數據治理實踐奠定基礎。2014年11月，肯塔基州出臺《地區指南：學生信息安全和隱私》（District Guidance：Student Information Security & Privacy），旨在協助地區建立教育信息系統，編制與教育數據隱私、教育數據安全與保密相關的實踐策略，指導各地區構建區域教育數據治理體系（Kentucky Department of Education，2014b）。

2015年，肯塔基州相繼發布《數據治理政策0001》和《數據收集、訪問和使用政策0003》（Data Collection，Access and Use Policy 0003），進一步明確了各治理主體的角色，包括首席數據官、首席信息官、首席安全官、數據管理員、數據治理委員會的權責，界定了教育數據的使用與訪問權限。2017年8月，KCEWS頒布《數據訪問與使用政策》（Data Access and Use Policy），概述了KCEWS 的教育數據來源和類型，定義了數據獲取和使用的規則。肯塔基州頒布的一系列教育數據治理相關法案和政策從確定數據來源出發，解釋了教育數據的類型，明晰了教育數據治理相關人員職責，規范了教育數據的收集與使用、質量與安全等事項，對構建和完善教育數據治理體系起到了引領作用。

2.多方協同：鼓勵跨部門交流治理經驗

肯塔基州以構建高質量教育數據治理體系為目標，注重通過多方協同與合作交流推進教育數據治理。這一方面體現在KCEWS董事會的構成上，其成員包括當地專家學者以及來自就業機構、商會和學校的人員;另一方面也體現在KCEWS注重與其他組織機構的合作交流。KCEWS通過眾多機構的網站宣傳其數據治理理念，并通過社交媒體發布最新教育數據報告和相關資訊。此外，KCEWS還通過舉辦專題會議，吸引更多的人員和機構參與教育數據治理。在奇數年，KCEWS在路易斯維爾（Louisville）舉辦大型研討會，通報肯塔基州教育數據相關工作進程，以增進不同機構間的合作。在偶數年，KCEWS則在全州不同地點舉辦多場小型研討議。以2018年為例，當年KCEWS召開了6次教育和勞動力數據研討會，每次會議都有50～100名來自K-12、高等教育和人力資源領域的與會者參加，這為KCEWS工作人員獲取來自多方的教育數據治理建議提供了機會（Data Quality Campaign，2019）。同時，肯塔基州也鼓勵學校教師參與教育數據治理實踐，并對在教育數據治理中做出特別貢獻的教師給予褒獎，以調動一線教師參與教育數據收集和使用的積極性。

3.技術支撐：夯實軟硬件雙重技術保障

肯塔基州注重運用新興信息技術支撐教育數據治理，通過加強軟件和硬件建設為教育數據治理提供堅實的技術保障。一是云計算技術。肯塔基州教育局是全美首個運用云計算技術的州級教育部門，也是美國使用云計算服務規模最大的州級教育部門。使用云計算技術不僅可節約大量信息化建設成本，同時也提升了教育數據系統的穩定性。二是數據質量審查技術。例如，肯塔基州通過使用“學生數據審查和名冊”（Student Data Review and Roster，SDRR）軟件，為各地區數據工作人員在錄入學生數據時進行準確性校驗和錯誤定位提供了便利，并能實現自動提交數據更正請求和在線跟蹤更正進度的功能。三是入侵檢測技術。肯塔基州通過主機保護和訪問控制相結合的方式提升教育數據的安全性，例如在涉及敏感和機密教育數據的建筑物或房間入口設置身份驗證裝置。四是強化密碼設置。肯塔基州規定教育數據系統的用戶密碼必須是復雜的數字和字母組成，且同一密碼不能連續使用超過180天。用戶密碼超過使用期限后，系統將禁止登錄，并提示用戶重置密碼。此外，教育數據系統還設置有密碼鎖定程序，若使用錯誤密碼多次登錄失敗，相應用戶將被鎖定，需要后臺重新授權后方可再次登錄（Western Kentucky University，2019）。

4.資金保障：落實教育數據治理經費支撐

充足的資金投入是開展教育數據治理并對其體系進行完善的基礎保障，肯塔基州的教育數據治理經費主要來自聯邦政府撥款。肯塔基州是首批獲得美國聯邦政府“州縱向數據系統建設資助”的14個州之一。2005年，肯塔基州利用獲得的578萬美元州縱向數據系統建設資助經費，創建了肯塔基州教學數據系統（Kentucky Instructional Data System，KIDS）（Legislative Research Commission，2009）。2009年，聯邦教育部和教育科學研究所（Institute of Education Sciences，IES）撥款288萬美元，用于升級肯塔基州的P-12縱向數據系統，包括擴展教育數據來源、數據報告、數據分析以及構建跨機構的教育數據訪問協議等建設內容（National Centre for Education Statistics，2011）。2014年6月，美國勞工部（Department of Labor）撥款91萬美元，用于擴大肯塔基州縱向數據系統的數據收集范圍，將勞動力數據囊括其中。2017年7月，美國勞工部再度向肯塔基州撥款100萬美元，用于推進肯塔基州縱向數據系統建設，改善全州教育和勞動力數據的一致性等問題（Kentucky Center for Statistics，2019）。雖然獲得了大量來自美國聯邦政府的經費支持，但肯塔基州的教育數據治理資金仍面臨嚴峻考驗，而州政府的經費投入在其中只占到約20%的比例，未來肯塔基州政府仍需加大對教育數據治理的財政支出。

5.反饋導向：拓展教育數據使用范圍

教育數據的利用程度是驗證其質量的有效途徑，而通過建立教育數據使用過程中的反饋渠道也能夠提高其準確性（王正青等，2019）。為通過加強使用來提升教育數據的質量，肯塔基州一方面提供了教育數據門戶網站，以方便用戶使用教育數據。KCEWS主頁的“數據和報告”欄目提供了州縱向數據系統的入口，用戶可通過該入口直接訪問公共教育數據報告，并獲得相關使用指導。此外，肯塔基州還開發“一站式”教育數據查詢平臺，用戶可通過選擇學年、地區、教育層次、學校的方式，查詢對應范圍內學生在閱讀、數學、寫作、科學和社會研究等課程中的平均成績等匯總數據（Kentucky Center for Statistics，2018）。另一方面，肯塔基州也會發布教育數據反饋報告。例如，KCEWS以州縱向數據系統為數據來源，匯集州教育局、高等教育委員會以及高等教育援助局的教育數據，編制了《肯塔基州高中反饋報告》（Kentuckys High School Feedback Reports）。該報告包括學生的入學概況、平均成績和大學升學率等關鍵數據，用以幫助用戶比較分析不同地區的高中教育情況（Data Quality Campaign，2013）。肯塔基州還利用高等教育數據和畢業生入職收入數據制定了面向高等教育的反饋報告，以分析不同專業的就業和收入情況，以及不同行業的崗位需求及其地區差異。教育數據門戶網站和教育數據反饋報告很好地營造了教育數據使用文化，不僅促進了教育數據價值的發揮，也有助于通過使用過程中的反饋來提升教育數據質量。

五、經驗與啟示

肯塔基州以營造教育數據使用文化為導向，以教育數據的質量為命脈、安全為底線、共享為價值追求，推動教育數據在教學和教育管理中發揮積極作用，最終形成了較為完善的教育數據治理體系。肯塔基州的經驗對于我國構建教育數據治理體系具有如下啟示：

1.體系建設合法：建立完善的政策法規

肯塔基州作為全美教育數據治理的成功典范，早在2009年就構建了P-20數據協作組織，并于2012年成立了負責教育和勞動數據治理的專門機構KCEWS。2013-2014年相繼頒布的151B、151B.132和151B.133法案，明確了教育數據的范圍與來源，確立了州縱向數據系統的教育數據采集機構，并規定了KCEWS的數據治理職責。此外，肯塔基州還制定出臺一系列涉及教育數據隱私安全的法規，并針對教育數據的質量、收集、訪問、使用和安全等關鍵治理領域出臺了相應政策，以此確保教育數據治理的合法性和規范性。上述教育數據治理相關法案和政策的出臺，在肯塔基州教育數據治理體系的構建過程中發揮了重要作用：一是確立了教育數據治理的合法性，明確了數據治理對于教育數據系統建設的價值和意義;二是確定了教育數據治理的基本策略，并對妨礙教育數據質量保證和隱私安全的違規行為進行了約束;三是對教育數據治理的組織機構及其人力資源配置進行了規定，對州和地區教育數據治理構架的建立起到了引領作用。

我國雖已出臺《教育部機關及直屬事業單位教育數據管理辦法》《教育管理信息》等官方文件和標準。但已有政策文件大多針對教育數據治理中的單個問題，或僅是在教育信息化相關文件中附帶提及，這導致對于教育數據治理范圍的界定模糊，更談不上針對教育數據治理體系的整體設計，難以形成系統化的教育數據治理機制。借鑒肯塔基州的教育數據治理經驗，我國應強化教育數據治理頂層設計，出臺有關教育數據治理的政策、指南和法規，通過明確教育數據治理主體、客體及其關系賦予教育數據治理合法地位，并進一步完善教育數據治理的體制機制、實施戰略和人員保障。

2.治理主體清晰：明確各方權限與職責

肯塔基州根據教育數據治理的領域和重點指派專業人員承擔不同的治理角色，并對其權限和責任進行明確劃分。肯塔基州參與教育數據治理的人員層級可劃分為決策層、管理層、執行層和協同層。決策層統籌部署、科學規劃全州教育數據治理業務，管理層切實推進教育數據治理政策和程序，執行層則將教育數據治理各項舉措付諸實踐。此外，教育機構、相關部門的協同及社會公眾的參與也促進了肯塔基州教育數據治理的順利開展。多層級責權明確的治理主體分工協作，形成了肯塔基州教育數據治理的共商共建格局。

反觀國內教育數據治理實踐可以發現，我國尚未建立起專門的教育數據治理機構或組織，對于教育數據治理主體的角色和權責劃分更是含混不清。參與人員各司其職是教育數據治理成功的關鍵，因此我國有必要成立類似于KCEWS的教育數據治理專門機構，并明晰不同層級教育數據治理人員的權限和職責，通過明確主體責任來推動教育數據治理進程。

3.治理客體全面：涵蓋教育數據全生命周期

肯塔基州的教育數據治理是著眼于教育數據全生命周期的系統性治理，關注教育數據的標準、收集、維護、安全和使用等客體領域，其經驗可歸納如下：在數據標準制定環節，對教育數據格式的規范化定義不僅為確保教育數據質量奠定了基礎，也使得跨系統的數據共享成為可能。在數據收集環節，肯塔基州不但注重教育數據的規模，也關注其質量，通過詳細說明教育數據收集的內容、緣由以及用途，確保了教育數據的規范性和權威性。在數據維護環節，通過定期的質量審查提高教育數據的準確性，避免不必要的重復收集，改善了教育數據的易用性。在數據安全環節，一方面，基于教育數據的敏感程度進行分級保護，降低了教育數據泄露風險;另一方面，通過頒布教育數據隱私安全相關法案、簽署教育數據使用協議、加強網絡信息安全建設等途徑，保障了教育數據隱私安全。在數據使用環節，重視對教育工作者與學生的數據素養培訓，夯實了教育數據治理人才基礎。

當前，我國教育數據的收集與使用規程尚不明確，也缺乏針對教育數據質量的審查機制，對教育數據隱私安全的重視程度也不夠，造成教育數據收集困難、質量不高，學生個人隱私數據泄露事件時有發生。借鑒肯塔基州教育數據治理經驗，我國教育行政部門應加強對教育數據治理各環節的規范管理，充分重視面向教育數據的標準制定、規范收集、質量控制、共享使用、安全維護、隱私保護的全流程治理，切實解決教育數據安全與共享間的矛盾，規避教育數據藩籬，把控好教育數據的質量關和隱私安全關。

4.治理行為高效：強化從業人員能力培訓

肯塔基州開展了一系列教育數據素養培訓項目，并推出了涉及教育數據共享、教育數據倫理等領域的在線課程，提升了教育數據工作人員的數據素養，使其能更加高效地開展教育數據治理工作。肯塔基州高校還開設了數據科學認證項目，以強化學生在數據挖掘、數據分析以及數據庫建設方面的能力基礎，為數據治理儲備人才。此外，肯塔基州還將培訓考核結果與教育數據訪問申請掛鉤，有效避免了相關培訓流于形式。

當前，我國從事教育數據工作的相關人員對數據治理的認識不清，其數據治理能力更是有待提升。借鑒肯塔基州相關經驗，我國應當從以下幾個方面著手提升教育數據工作人員的數據治理能力：一是建立教育數據工作人員的培訓機制，形成職前培養、在職進修和職后發展全流程培訓體系。二是強化教育數據工作人員對教育數據治理重要意義和價值的認識，并使其理解教育數據治理的內涵和范疇。三是開發相關培訓資源并制定培訓方案，包括教育數據治理能力培訓計劃、課程項目、學習模式和評價策略等。

5.民眾參與積極：營造數據至上的文化氛圍

高質量的教育數據是大數據時代的重要教育資產。教育數據使用與教育數據質量休戚相關，即教育數據的廣泛使用會暴露數據本身存在的問題，有助于發現教育數據治理存在的不足（吳南中等，2018）。肯塔基州積極營造數據至上的文化，使得教育數據治理的理念深入人心。一是加強對教育數據用途的宣傳，使教育工作者及社會大眾充分認識到教育數據在教學、教育決策和教育研究中的重要性。二是通過開通教育數據門戶網站和發布教育數據報告，擴大了教育數據的使用范圍，并讓用戶意識到教育數據質量的重要性，從而更加關注教育數據治理。三是在教育數據治理過程中推行獎勵措施，調動大眾參與教育數據治理體系建設的積極性。

反觀我國，盡管在政策層面上，教育部發布的《教育信息化2.0行動計劃》提出要“建立‘覆蓋全國、統一標準、上下聯動、資源共享的教育政務信息資源大數據”，“促進政務數據分級分層有效共享”（中華人民共和國教育部，2018）。然而在實踐層面上，教育工作者使用教育數據的意識以及利用數據輔助決策的觀念仍較薄弱，加之我國教育數據使用的權責與模式尚不明確，導致教育數據共建共享的社會氛圍難以形成。鑒于此，我國應當在規范使用權責的前提下，下放教育數據使用權限，以營造數據至上的教育數據使用文化。這不但有助于實施多方協同的教育數據治理策略，也有利于在廣泛使用的過程中提升教育數據質量。

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收稿日期 2020-09-05責任編輯 譚明杰

How to Construct the Education Data Governance System

——Taking the Successful Experience of Kentucky as an Example

WANG Zhengqing， DAN Jinfeng

Abstract： With the advent of big data era， education data resources have become an important support for education reform， and the construction of a perfect education data governance system is the basis for giving play to the value of education data. As a model of education data governance framework in the United States， the experience of Kentucky has reference value to improve the education data governance system in China. Education data governance system is a complete structure composed of the subject， object and the operation mechanism between the subject and object of data governance. In terms of governance subject， Kentucky allocates the corresponding rights and responsibilities to the staff in different levels， and has built a four-level education data governance subject structure， including the executive leadership taking charge of the overall situation， the management leadership coordinating resources， the performance working-group implementing the process， and the collaborative stakeholders gathering forces. In the aspect of governance object， Kentucky use education data resources efficiently and safely by formulating data standards， establishing collection principles， setting quality benchmarks， strengthening privacy security， improving sharing mechanism， and strengthening personnel training and etc. Concerning the operating mechanism， Kentucky has constructed “Five-in-One” operation mechanism of policy leading， multiple coordination， fund guarantee and feedback reinforcement. Learning from the experience of Kentucky， China should strengthen the top-level design by introducing policies， guidelines and regulations on education data governance， set up a specialized institutions for education data governance， and clarify the rights and responsibilities of personnel to promote the governance process， strengthen the standardized management of all aspects of education data governance to ensure the quality and safety of data， and promote personnel training and create data cultural atmosphere to improve the effect of educational data utilization.

Keywords： Education Data Governance; Governance System; Operation Mechanism; Big Data; Kentucky of the USA