完善老年人權益保障立法的當務之急

李連寧

老年人權益保障法律制度基本形成

目前，我國已形成以憲法為統領，以老年人權益保障法為綜合性法律，以中國特色社會主義法律體系各法律部門中的相關法律為基干，以及相關的國務院行政法規、地方性法規、規章等多層次的老年人權益保障法律制度體系。憲法第四十五條規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。”這是保障老年人合法權益的憲法依據。2012年國家全面修訂了老年人權益保障法，確立了老年人權益保障的綜合性法律的定位。

老年人權益保障法律制度的一個最大特點就是將分散在國家法律體系各部門的與法律有關的規定合成了基本的老年人權益保障法律制度。國家民法典就有對老年人財產權、人身權、婚姻權等權益保護的法律規定。社會保險法規定：國家建立基本養老保險、基本醫療保險、工傷保險、失業保險、生育保險等社會保險制度，保障公民在年老、疾病、工傷、失業、生育等情況下依法從國家和社會獲得物質幫助的權利。其中的養老保險、醫療保險就與老年人權益保障直接相關。基本醫療衛生與健康促進法規定：國家發展老年人保健事業。國務院和省、自治區、直轄市人民政府應當將老年人健康管理和常見病預防等納入基本公共衛生服務項目。公共文化服務保障法規定：各級人民政府應當根據未成年人、老年人、殘疾人和流動人口等群體的特點與需求，提供相應的公共文化服務。勞動法、就業促進法有關勞動者勞動權利的平等保護也與老年人權益保障有著密切聯系。在國務院行政法規中，也有不少與老年人權益保障相關的行政法規。各省市自治區直轄市普遍制定了老年人權益保障的地方性法規，江蘇、廣東、北京、浙江、天津、河北、上海、陜西、重慶、安徽等省市還制定了專門的養老服務地方性法規。這些法律法規為老年人權益保障提供了基本的法律依據。

老年人權益保障法律制度亟待完善

但是，現行老年人權益保障的法律制度還不夠完善，不能適應老齡化社會老年人權益保障的需要。因此，需要從以下方面努力：

加強老年人權益保障立法的頂層設計。目前，除了老年人權益保障法以外，其他有關老年人權益保障的立法大多數是各立門戶，相互銜接不夠。完善老年人權益保障立法，首先要加強頂層設計，統籌規劃。但這并不是說，要推倒現有的老年人權益保障的法律制度，另起爐灶。有一種看法是要重新構建一個層次分明、覆蓋周全、自身完整的獨立的老年人權益保障法律體系。這種設想書生氣十足。在中國特色社會主義法律體系已經形成的今天，有關老年人權益保障的法律雖然還有待補充完善，但老年人權益保障的法律制度已基本形成，如果各個領域都要追求自身獨立完整的法律體系，必然會打亂國家已經形成的法律體系，得不償失。所以，要在現有老年人權益保障的法律制度的基礎上，對相關的法律制度作一次全面的梳理，對重復交叉的內容進行歸并，對沖突抵觸的內容進行協調化解，對立法空白進行補充，對不適應發展新情況的內容進行修改。

補充完善社會保障制度中養老保險、醫療保險制度。目前我國現行社會保險法針對老年人的社會保障體系，主要是養老保險和醫療保險。前者解決老年人基本日常生活支付問題，后者解決老年人醫療衛生支付問題，兩項保險制度在保障老年人養老、醫療方面發揮了巨大作用。但隨著我國經濟社會的發展、老齡化進程加快，養老服務的需求和水平不斷提高，老年人口比重及人均壽命不斷提高，長期照護類養老服務的需求大幅提升。現行養老、醫療保險制度亟需進一步補充完善。我國目前的養老保險已經逐步形成基本養老保險、企業年金和職業年金、個人儲蓄性養老保險和失業養老保險三大支柱。但企業年金和職業年金、個人儲蓄性養老保險和失業養老保險還缺乏完善的規定和運行機制。而醫療保險目前的基本定位還是以治病為核心，不能適應長期照護類養老服務需求大幅度提升的需要。越來越多的老人異地養老就醫結算困難。這些都需要健全完善醫療保險相應的法律制度。

健全社會救助法律制度中的老年人社會救助制度。2020年是全面建成小康社會的決勝之年，大規模脫貧計劃完成后，國家將實行常態化的社會救濟制度，堅持托底線、救急難、可持續，與其他社會保障制度相銜接，與經濟社會發展水平相適應，保障公民的基本生活，促進社會公平，維護社會和諧穩定。因此，應確保所有符合條件的老年人按規定納入最低生活保障、特困人員救助供養等社會救助制度保障范圍。完善醫療救助制度，全面開展重特大疾病醫療救助，逐步將低收入家庭老年人納入救助范圍。完善臨時救助制度，加強對老年人的“救急難”工作，按規定對流浪乞討、遭受遺棄等生活無著老年人給予救助。落實農村最低生活保障制度。這些都需要在社會救助立法中給予全面考慮，并形成法律制度。有關老年人的社會福利和社會優待與社會救助有不少重合，也應在完善老年人社會救助制度的同時進一步厘清并規范。

建立健全終身教育法律制度有關老年人終身學習權益的保障制度。終身教育關注人作為獨特個體的生命、生存、生活、發展，橫貫于人“從搖籃到墳墓”的整個歷程，終身教育立法則是從制度層面關注社會成員每個個體生命的成長。目前，法國、美國、日本等都制定了各自的終身教育法。我國1995年制定的教育法也作了規定：“國家適應社會主義市場經濟發展和社會進步的需要，推進教育改革，促進各級各類教育的協調發展，建立和完善終身教育體系。”這為制定終身教育法律制度提供了立法依據，但我國終身教育立法一直沒有取得實質性的進展。隨著從傳統工業文明進入基于互聯網的新文明形態，中國社會中人的全面發展、自主發展進入一個空前廣闊博大的領域。終身學習是人們與生俱來，并伴隨終身的一項基本權利，也是人們從生到死的過程中生存、生活的基本需求。構建終身教育體系是國家教育發展的一項重要國策，也是教育體系的一項具有根本性的變革。構建終身教育體系，要充分考慮老年人的需求，根據老年人的特點開展多種形式的教育活動，使老年人更新知識、充實精神生活、保持良好思想修養、有益健康長壽和繼續發揮作用。這是應對人口老齡化的一項基本途徑和有效對策。要通過終身教育立法建立健全老年人終身學習的法律制度。如：現有的學校教育體系如何向老年人敞開大門，讓老年人到學校修讀課程，獲取學位；如何通過網絡和其它方式向老年人提供豐富多彩的學習內容；等等。

加快養老服務立法步伐。完善老年人權益保障立法，最突出的是要加快養老服務立法。我國龐大的老齡人口和巨大的養老服務業迫切需要一部有關養老服務的專門立法。據預測，2034年我國60歲以上老年人口規模將達到4.7億。隨著我國老齡化人口的快速增長，養老服務市場迅速膨脹，養老服務的業態十分復雜，既有福利性的養老服務機構，也有大量營利性的養老服務機構；既有保底的基本養老服務，還有高端的養老服務；既有公辦養老機構，也有大量民辦養老機構，亟待依法規范，分類管理。政府對養老服務機構的監督、評估、管理以及養老服務領域的糾紛處理還缺乏必要的法律依據；政府部門之間的法定職責權限還不夠明晰，亟需健全政府養老服務綜合監管制度。這表明，僅僅依靠一部老年人權益保障法是遠遠不夠的，必須加快養老服務立法步伐。

養老服務法律制度體系在我國養老服務體系建設中具有標志性的意義。一個領域業態的發展，不僅是事業產業本身，最根本的是體制機制是否完善。沒有健全的法律制度，我國養老服務體系將面臨嚴重的缺陷；沒有健全的法律制度，我國養老服務的發展就缺乏有力的法治保障。我國養老服務的發展主要依靠政策措施的支撐，這不能不說是一個遺憾。因此，我國養老服務體系建設，不僅要加快居家為基礎、社區為依托、機構充分發展、醫養相結合的養老服務體系建設，加強社區養老服務設施建設，進一步完善以醫養結合為重點的健康支持體系和醫療保障制度體系建設，完善老年人關愛服務體系建設，積極推進智能養老服務網絡平臺建設，持續加強護理人才隊伍的專業化建設，建立健全養老服務標準、評估、監督體系建設，還要不斷建立健全養老服務法律制度建設。

養老服務立法的幾個相關問題

加快養老服務立法是推進我國養老服務體系建設，完善老年人權益保障立法的當務之急。具體來說，需要做好三個“關于”：

關于養老服務立法的對策。在目前的情況下，養老服務立法的對策可以從以下三個方案權衡選擇。方案一：修改現行老年人權益保障法，補充養老服務方面的內容。現行老年人權益保障法自1996年第八屆全國人民代表大會常務委員會通過以來，先后修改了四次。其中三次都是為了保持法制統一的文字性、技術性修改。只有2012年老年人權益保障法作了全面修訂，但基本還是定位在老年人權益保障的綜合性法律。如果大幅增加養老方面的內容，就會改變現有法律體例，也會改變老年人權益保障法作為綜合性法律的地位。方案二：維持現行老年人權益保障法，同時制定養老服務條例作為國務院行政法規。但行政法規的位階相對較低，法律效力也相對較低，如果與其他法律不一致，執行效力會受影響。方案三：以現行老年人權益保障法為依據，制定養老服務保障（促進）法作為老年人權益保障的單行法，實行老年人權益保障法與專門的養老服務法律制度相結合的模式。

關于養老服務法律的范圍和名稱。養老涉及各個方面的工作，如養老金的管理、養老保險、醫療保險、社會救助等相關內容，可以只做原則規定，具體規定由老年人權益保障法和其他法律去規定，不必把涉及養老的全部工作都納入養老服務立法。養老服務立法可集中在為老年人提供生活照料、醫療護理、精神慰藉、救援服務等養老服務及評估監督管理上。所以，養老服務立法的范圍以“養老服務”為主。目前養老服務事業方興未艾，社會養老服務體系的發展必須與經濟社會發展水平相適應，所以在法律名稱上體現為“養老服務促進法”為宜。

關于養老服務法律的內容和體例。養老是全社會的事情，養老服務包括為老年人提供生活照料、醫療護理、精神慰藉、救援服務等內容，養老服務保障是一個龐大復雜的體系，涉及政策、規劃、標準、建設、隊伍、資金、管理、評估、監督等各個環節，關系到政府、社區、機構、有關社會組織，還有家庭、親屬、志愿者等社會各個方面，是需要納入養老服務法加以規范的。近些年來，江蘇、廣東、北京等省市都制定了養老服務的地方性法規。社會養老服務的地方立法已經為全國性社會養老服務立法提供了寶貴經驗，建議有關方面在認真總結地方社會養老服務立法的經驗基礎上，構建養老服務促進法的有特色的立法體例。

（摘自《人民論壇》2020年11月下。作者為第十二屆全國人民代表大會法律委員會副主任委員）