行政復議法修改對實質性解決行政爭議的回應

●徐運凱

2020年2月，中央全面依法治國委員會第三次會議提出，要“落實行政復議體制改革方案，優化行政復議資源配置，推進相關法律法規修訂工作，發揮行政復議公正高效、便民為民的制度優勢和解決行政爭議的主渠道作用”。《行政復議法》修改的關鍵，就是通過完善相關制度設計，推動解決行政爭議的主渠道目標的實現。理論上，作為解決行政爭議的主渠道，確保行政復議能夠吸納大多數行政爭議是基本前提，而將吸納的行政爭議真正化解在行政復議程序中，即“實質性解決行政爭議”，則是關鍵依托。鑒于此，在修改《行政復議法》過程中，必須對行政復議如何體現并強化實質性解決行政爭議提出方案，做出回應。作為近年來多元糾紛化解爭議體系的基本目標導向，“實質性解決行政爭議”并非學理概念，其內涵界定、價值構造及實現路徑等問題亟需充分的理論供給。本文將結合行政復議實踐，通過對“實質性解決行政爭議”的概念溯源和解構，闡釋實質性解決行政爭議的現實及理論邏輯，進而分析研判實現行政復議實質性解決行政爭議的內在機理及核心要素，以期為《行政復議法》修訂更好地回應現實需求、彰顯制度優勢，切實提升行政復議實質性解決行政爭議的能力，進而為實現主渠道目標提供理論注解和邏輯指引。

一、實質性解決行政爭議的概念界定及類型化分析

基礎概念澄清構成學術研究的始點。《行政復議法》修訂要聚焦并凸顯實質性解決行政爭議的目標導向，有必要回顧實質性解決行政爭議概念的提出背景及發展演進，進而對其作出準確界定和類型化分析，這是通過修法實現實質性解決行政爭議目標的前提和基礎。

（一）實質性解決行政爭議的提出及其界定

“實質性解決行政爭議”這一概念，最早由最高人民法院針對行政審判中出現的“上訴率高、申訴率高，實體裁判率低、原告服判息訴率低”問題，作為防止程序空轉的工作要求而提出的。“實質性解決行政爭議是最高法院最近幾年特別強調的一個命題，圍繞這個命題進行了一系列的制度創新和工作機制的改革和完善。”〔1〕江必新：《論行政爭議的實質性解決》，載《人民司法》2012年第9期，第13頁。隨著經濟社會的快速發展，社會轉型期行政爭議高發頻發的態勢，推動行政復議、行政訴訟等相關制度由早期強調監督規范行政權力運行向解決行政爭議轉變。2014年《行政訴訟法》修改正式將解決行政爭議增加為立法目的，置于保護公民權利和監督依法行政之前，并以實現實質性解決行政爭議為主線，充分體現對行政審判這一新職能定位的強化。檢察機關亦積極對此予以探索推進。2019年10月，最高人民檢察院在全國部署開展為期一年的“加強行政檢察，監督促進行政爭議實質性化解”專項行動，將行政爭議實質性化解工作列為行政檢察的核心任務。〔2〕參見閆晶晶：《如何解決行政爭議實質性化解“老大難”問題？》，載《檢察日報》2020年3月8日，第2版。

理論上，法治語境中的行政爭議“實質性解決”應與“法律上解決”相對應。所謂“法律上解決”，是指行政爭議已走完法律程序，在形式上已經結案。但法律程序的終結并不必然意味著行政爭議的徹底終結。實踐中，仍然大量存在行政爭議當事人對法律程序的處理結果不滿意，繼續申訴上訪或者以其他方式表達訴求，即所謂的“案結事不了”“官了民不了”。這種現象既不利于當事人權益的維護和社會秩序的穩定，也損害了法治的權威，同時耗費了大量行政和司法資源。為回應實務界對于構建實質性解決行政爭議理論和制度體系的現實需求，近年來理論界圍繞行政爭議實質性解決問題逐漸展開討論。但對何謂實質性解決，目前尚未形成明確共識。有學者從糾紛解決的表現形式及社會效果出發，提出糾紛的實質性解決應包含三層意思：（1）案件已經裁決終結；（2）當事人之間的矛盾真正得以解決；（3）通過案件的審理，明確了此類案件的處理界限。〔3〕參見江必新：《論實質法治主義背景下的司法審查》，載《法律科學》2011年第6期，第54頁。也有學者從爭議解決效果的角度，認為行政爭議實質性解決應包含三層內容，即糾紛解決的妥善性、一次性和迅速性。〔4〕參見賈亞強：《論行政訴訟實質性解決行政爭議的實現——以爭訟行政法律關系的確定為研究進路》，載《法律適用》2012年第4期，第67頁。還有學者認為，行政爭議的實質性解決從表現形式上至少應有兩方面內容：（1）行政訴訟程序終結后未再啟動新的法律程序，程序獲得實質終結；（2）行政實體法律關系經由行政訴訟程序獲得實質處理，原告權益獲得實質救濟。〔5〕參見王萬華：《行政復議法的修改與完善研究——以實質性解決行政爭議為視角》，中國政法大學出版社2020年版，第23頁。盡管前述觀點在表達上有一定的差異性，但在實質性解決行政爭議的基本特征就應當是在法律程序終結的同時，同步實現行政爭議的實體層面終結的認識上是一致的。

筆者認為，作為解決行政爭議目標演進的升級版，實質性解決行政爭議，是指行政爭議在法定解決糾紛體系中實現了公正化解，當事人對裁判結果予以認同，爭議狀態就此終結，即實現了行政爭議的法律之維和事實之維終結的一致性，本質上反映了對“案結事了”和“定分止爭”兩種狀態充分融合的追求。其內涵至少應當包含三個方面：（1）裁判程序的及時和公正，既凸顯法律程序的規范優勢，又注重實現效率與“看得見正義”的有機統一，確保“正義不僅能實現，而且迅速便捷”，這構成行政爭議事實上得以終結的基本前提。（2）審查內容的全面和深入，強調審理構造和標準的有效覆蓋，可以穿透行政爭議充分涵攝當事人的法律訴求和實際利益訴求。既關注所涉行政行為的合法性和合理性，又注重對當事人維權動因的關切回應，從而在實現監督和倒逼依法行政的同時，完成對行政法律關系的整體修復。（3）裁判結果的徹底和有效，即追求裁判結果的安定性，以提升人民群眾對個案結果的滿意度為宗旨，裁判形式和內容要充分回應“以人民為中心”的價值要求，同時兼顧實現社會秩序的穩定，在監督依法行政過程中解決維穩的社會治理需求。

（二）需要“實質性解決”的爭議類型

當抽象一般概念及其邏輯體系不足以掌握某生活現象或意義脈絡的多樣表現形態時，首先會想到的補助思考方式就是“類型”。〔6〕參見［德］卡爾·拉倫茨：《法學方法論》，陳愛娥譯，商務印書館2003年版，第337頁。類型化研究范式，是全面、精準澄清實質性解決行政爭議的內涵和外延，探尋實質性解決行政爭議全貌的重要途徑。從“實質性解決行政爭議”的表達語境來看，其要解決的問題是除裁判結果不公導致當事人不滿外，更多的應當是指案件裁判在事實認定和法律適用等方面并不存在明顯的違法問題，但法律程序終結后未能達到“定分止爭”的辦案效果。只有充分研判實踐中未能實質性解決的行政爭議情形，才能找出“案結事不了”的癥結，提出“對癥下藥”的良策。

自1999年《行政復議法》施行至2020年底，“全國各級復議機關累計辦理復議案件247.8萬件，糾正違法或不當的行政行為29.7萬件，糾錯率達14.4%，辦結案件中約70%的申請人信服復議結論，不再提起行政訴訟”。〔7〕《出臺近21年 行政復議法修訂草案年底前提請審議》，載中國長安網，http://www.chinapeace.gov.cn/chinapeace/c100007/2020-07/10/content_12370359.shtml，2021年5月25日訪問。實踐中，有30%的案件未能通過行政復議實現“案結事了”。通過對這些未能在復議程序中結案的案件進行梳理，結合相關行政訴訟的結果，歷經復議和訴訟后無法得到定分止爭的行政爭議，主要可以被歸納為以下兩種類型：

1.未經過實體審理的行政爭議。為維護法的安定性，法定救濟機制設置了法定期限制度，如果當事人提出行政復議申請或起訴已經超過法定期限，將導致案件無法進入程序。正常情況下，公眾應當知悉其權利受損時需在一定期限內尋求救濟。若其在法定期限內怠于行使權利，則不能再繼續行使權利，即所謂“法律不保護權利上的睡眠者”。但現實情況是，由于我國的法治社會基礎總體薄弱，群眾依法維權的意識和能力尚需加強，爭議發生時，往往并未首選行政復議、行政訴訟等法定渠道解決，而是以信訪投訴等形式尋求救濟。這些行政爭議進入信訪程序后，信訪部門要按規定將其分流回行政復議或訴訟渠道。〔8〕2014年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》，要求建立涉法涉訴信訪事項導入司法程序機制，把解決涉法涉訴問題納入法治軌道，由政法機關依法按程序處理。但此時，可能已經超過了申請行政復議或起訴的期限，無法進入正式程序，即使行政復議機關和人民法院依法作出裁判，當事人也會因訴求未能解決而繼續申訴或回流到信訪。

2.經過實體審理后仍未能解決的行政爭議。主要表現為以下三種情形：

第一，當事人的法律訴求與真實的利益訴求顯著錯位。這在很大程度上是由行政爭議本身的特點導致的。表面上，當事人需要以行政行為的合法性或者合理性來啟動審查機制，但其真正關注的卻是背后的實際利益。與此同時，以行政行為為中心的行政爭議審理構造使裁判機關往往容易忽略或者無法深入對涉案行政法律關系進行全面審查。而如果僅就案論案，浮在表面進行“依法”處理，即使裁判機關依法糾正了行政行為，由于當事人的真實利益訴求沒有得到滿足，其也會對裁判結果表示不接受。特別是近年來，大量征地拆遷等領域的行政爭議在未能有效化解后，轉以政府信息公開、舉報投訴等形式出現。這種制度功能異化后的行政爭議，法律訴求與實際訴求的差異更為明顯，也給實質性解決爭議帶來了更多挑戰。

第二，爭訟法律關系復雜或者涉及敏感因素。實踐中，行政爭議與民事爭議交織的情形較為常見，“有相當一部分行政爭議涉及民事法律關系，或以民事法律關系為基礎，或因處理民事法律關系爭議而引發”。〔9〕同前注〔4〕，賈亞強文，第68頁。尤其是有的行政爭議需要以民事爭議的解決為依據，如在“一女二嫁”的農村土地承包經營合同主體中，一方申請裁判機關撤銷行政機關為另一方頒發的土地權屬證明等。如果不能同步解決民事爭議，行政爭議完全無法得到有效處理，還可能引發更多循環。此外，很多行政爭議涉及歷史遺留問題，作出行政行為時的政策依據或者現實情況已經發生重大變化。如有些行政復議案件中反映出的在企業職工養老保險制度、退役軍人安置制度等方面的政策變遷過程中產生的行政爭議。這類行政爭議原始事實年代久遠，又涉及重大政策調整等，且普遍具有群體性因素，客觀上很難通過是非曲直的簡單判斷實現定分止爭，實踐中也必須更加包容審慎地加以解決。

第三，當事人的訴求明顯超出法定限度。此類行政爭議中，當事人往往片面追求個體利益的最大化，“望多無窮”“望輕無已”，甚至要求滿足其超出法律規定外的利益訴求。無論裁判機關采取何種形式，只要其訴求得不到滿足，就會持續采取申訴、信訪等方式繼續主張權利。尤其是涉及一些基本民生托底型案件。這類案件大多因征地拆遷、城市舊改、工傷認定等行為引發，當事人往往身陷艱難處境需要給予托底式的特殊民生保障。〔10〕參見章志遠：《行政爭議實質性解決的法理解讀》，載《中國法學》2020年第6期，第126頁。盡管此類案件的當事人訴求可能超出了法定限度，無法通過對爭訟法律關系的裁判予以支持，但仍有必要從弱勢群體基本生存權益保護的角度予以充分關注。

現階段我國行政爭議的前述特殊性決定了強化實質性解決行政爭議的必要性和正當性。基于上述行政爭議的產生機理，尋求實質性解決之道，必須以實踐中行政爭議化解難點的具體類型為切口，堅持系統思維和問題導向，研判分析每種類型的產生原因及規律特點，將“標本兼治”“辯證思治”的理念貫穿行政爭議解決的全過程。具體而言，實質性解決行政爭議的理想模式，就是在受理、審理及裁判行政爭議過程中，基于類型化的邏輯，在堅持法治框架的同時，盡力探尋裁判機關依法履責能動性的最大限度，將個案的法律效果、政治效果和社會效果有機統一作為裁判的根本遵循，通過實質性維權實現行政爭議的實質性解決，進而實現“定分止爭”。

二、實質性解決行政爭議應當處理好的關系

“糾紛是指社會主體間的一種利益對抗狀態。作為社會現象，糾紛對于社會的意義在與秩序相映襯中，得以呈現出來。”〔11〕何兵：《現代社會的糾紛解決》，法律出版社2003年版，第1頁。糾紛的解決過程，同時也是規則和秩序的逐漸生成過程。實質性解決行政爭議的重點和難點，就在于要實現解決爭議的規范性與實效性之間的平衡與協調。面對紛繁復雜的行政爭議，法治是解決問題的底線。依法化解爭議的價值不僅在于消弭分歧、化解矛盾，更在于確立規則，構建秩序。從表面上看，依法解決行政爭議的成本略高，但其中既包含有解決糾紛的成本，也有秩序構建成本，而這恰恰是全面推進法治社會建設的必然要求。與此同時，糾紛解決機制在保持法治底線的同時，也必須有足夠的制度彈性，才能適應社會轉型期矛盾糾紛化解的社會治理剛需。針對行政爭議的復雜性和多樣性，推動法定機制實質性解決爭議的“破解之道”，必然要求強化法治思維和法治方式，在法治軌道上推動行政爭議的妥善解決，并著重處理好以下五大關系。

1.監督依法行政與解決行政爭議的關系。從制度功能看，行政復議、行政訴訟等法定爭議解決機制均兼具監督權力、救濟權利和化解爭議的三重功能。在理想狀態下，三者之間應是相互支撐的，即通過對行政行為的有效監督，可以實現相對人權利的充分救濟，也應實現行政爭議的有效化解。而實際上三者在相互關聯的同時，亦存有張力。其中，爭議化解與權利救濟之間的一致性更多，而與監督權力之間往往存有緊張關系。監督權力并不意味著一定能夠化解爭議，“原告是自身利益的最佳判斷者，其對于維護行政法律秩序，推進依法行政等宏大敘事往往并不熱衷，真正關心的是合法權益能否得到切實保護，爭議涉及的實質問題能否得到高效徹底的解決”〔12〕同前注〔4〕，賈亞強文，第70頁。。

隨著中國特色社會主義事業進入新時代，社會治理面臨的形勢任務，以人民為中心的發展理念都決定著必須進一步協調糾紛化解機制的法治屬性與政治屬性，將化解爭議這一功能擺在更為重要的地位。“化解爭議是行政訴訟的最終目的。一個訴訟制度如果不能定分止爭，這個制度注定是不能走遠的。”〔13〕郭修江：《監督權力 保護權利 實質化解行政爭議——以行政訴訟立法目的為導向的行政案件審判思路》，載《法律適用》2017年第23期，第12頁。不論是行政復議還是行政訴訟，都要以化解爭議為目標，在實質性解決行政爭議的過程中，實現對行政相對人權利的充分救濟和對行政權力運行的有效監督。

2.形式法治與實質法治的關系。從解決行政爭議的邏輯看，這一關系主要表現為行政行為合法性審查和行政實體法律關系審查之間的關系。長期以來，理論界和實務界對于這一問題的熱烈討論，主要原因是在行政審判活動中反映出的以行政行為合法性為中心的局限性。“我國法律對行政行為合法性的要求存在某種形式主義的偏向。法院在審查行政行為時，也只能就法律要求進行合規則式的審理，而無法保證行政行為符合實質意義上的公正與合理。”〔14〕楊偉東：《權力結構中的行政訴訟》，北京大學出版社2008版，第29頁。“生動豐富的社會生活與機械嚴格的形式法治之間存在緊張關系，使得法官如嚴格適用法律對行政行為進行合法性審查，將只能在法律規范層面解決行政行為合法性問題，實現的是客觀公法秩序，無法觸碰到爭議的核心內容及原告實體權益。”〔15〕王萬華：《行政復議法的修改與完善——以實質性解決行政爭議為視角》，載《法學研究》2019年第5期，第103頁。這種情況下，即使當事人形式上獲得勝訴，但由于爭訟的行政法律關系并未變化，特別是基于首次裁判權原理，裁判機關在采取撤銷行政行為或確認其違法時，無法進一步明確行政機關應當作出何種行為，當事人實體權益的維護也往往需要通過新的程序才能啟動。這極大弱化了對行政權力的監督效果，還可能因當事人訴求未滿足而疊加爭議，造成新的社會不穩定因素。因此，必須進一步強化實質法治導向，“法治不僅是制定和遵循一些具有法律形式的規則，而是尋求和貫徹良好規則的治理，司法判決不能滿足于形式的合法性，而要追求實質的合法性”。〔16〕何海波：《實質法治——尋求行政判決的合法性》，法律出版社2020年版，第405頁。在裁決案件時，不應滿足于法律上的是非曲直判斷，而是要深入行政法律關系內部，識別并盡量解決當事人的真實利益訴求。

3.命令裁判與協商合意的關系。上世紀末以來，隨著西方國家爭議解決實踐的發展，傳統的單向命令式裁判越來越不能滿足國家治理的全部要求，以“協商合意”為基礎的替代性爭端解決機制（ADR）理論和實踐應運而生。事實上，命令裁判和協商合意體現出不同的價值取向，“用意識形態一點的話說，裁判（Judgment）和合意（Agreement）是兩種基礎性程序，卻有著相逆的價值選擇”。〔17〕［英］西蒙·羅伯茨、彭文浩：《糾紛解決過程——ADR與形成決定的主要形式》（第二版），劉哲瑋、李佳佳、于春露譯，北京大學出版社2011年版，第5頁。前者更強調構建秩序，而后者更強調穩定秩序。如果從實質性解決行政爭議的角度出發，則應當更加強調協商合意在爭議解決中的重要作用。因為“只有在沖突當事人認可并自愿接受沖突解決方案的時候，消滅既存的沖突才是可能的。而只有沖突解決方案被沖突當事人認為是合乎公道的、不偏頗的，對沖突解決方案的認可和接受才是可能的”。〔18〕李琦：《沖突解決的理想性狀和目標——對司法正義的一種理解》，載《法律科學》2005年第1期，第15頁。尤其在有著數千年“恥訟”“和合”文化傳承的中國，“縱然基層社會呈原子化轉變趨勢，但熟人社會行事邏輯仍在發揮作用”。〔19〕曾令健：《糾紛解決合作主義：法院調解社會化研究》，商務印書館2020年版，第152頁。調解作為中華民族獨特的法律文化意識和重要的社會治理模式，已經成為嵌入淳樸人心的處世原則和生存法則。以調解為主要代表的非訴糾紛化解機制，既契合中國古代“天下無訟”的思想，也體現了新時代的“楓橋經驗”，也應當成為實質性解決行政爭議的重要抓手。當然，這并不意味著提倡調解萬能論，“那種為了追求調解結案的百分比，違背當事人自愿，搞強迫調解，或者久調不決的做法，同樣是不對的”。〔20〕常怡：《民事訴訟法學研究》，法律出版社2010年版，第22頁。對于經協商仍不能達成合意的，裁判機關仍要及時依法做出裁斷。

4.完善單體制度與優化多元糾紛化解體系的關系。從實質性解決行政爭議的維度看，現行行政復議、行政訴訟等相關制度在功能定位、體制機制設計及具體程序設置等方面還需進一步完善，化解爭議的能力還需進一步提升。同時，也要深刻認識到，在任何一種社會形態下，都不可能靠單一制度來解決所有爭議，必須構建多元糾紛化解機制。實踐證明，制度耦合的質量決定糾紛化解的實際效果。

從目前看，現行多元糾紛化解機制還存在體系化程度不高、結構布局不合理、法治化水平不足等問題，必須進一步加強制度協同，形成制度合力。特別是要逐步強化行政司法功能，提升行政機關依法解決糾紛的能力。如探索將行政復議、行政裁決、行政調解等相關制度進行整合，一個口子對外，一攬子解決行政爭議、與行政管理密切相關的民事爭議，實現公平與效率、維權與維穩，及規范主義與功能主義的協調和平衡，同時注重發揮社會解決糾紛系統的基礎凈化作用和法院對少量重大、疑難、復雜案件的終極裁斷作用，“金字塔寬寬的底座代表存在大量爭議，而窄窄的塔尖象征著能夠進入法院系統進行訴訟，這樣的案件只占大量爭議中很小一部分”。〔21〕趙蕾：《“楓橋經驗”的理論提升》，載《法律適用》2018年第17期，第39頁。最終形成分工科學、銜接順暢、協同高效、優勢互補的法治化多元糾紛化解體系。

5.建設法治政府與培育法治社會的關系。從行政爭議化解的實踐看，大量的行政爭議未能得到實質性解決的深層次原因，一方面，是法治政府建設的精細化水平還要進一步提升，行政執法“重實體輕程序”、裁量權行使不夠規范、行政規范性文件管理和行政效能還需加強等問題還比較突出；另一方面，就是法治社會進程的總體滯后，一些群眾權利意識蓬勃覺醒的同時，責任意識和規則意識仍相對欠缺，無法準確把握權利邊界，也缺乏對法治的信仰和對法定糾紛解決機制權威性的尊重。實踐中表現為多數群眾不懂得依法表達利益訴求，維護自身合法權益，法定救濟機制利用率較低。與此同時，也有少數人濫用權利，反復通過政府信息公開、舉報投訴、行政復議、行政訴訟等機制非理性表達不滿或者試圖向行政機關施壓。而隨著全面依法治國方略的不斷深化，法治政府建設的推進方式已經由過去自上而下的高位推動向上下結合、法治政府與法治社會建設互動轉變，法治社會建設的進展對法治政府建設的深化形成明顯牽制。

在此背景下，推動行政爭議的實質性解決，既要深入推進依法行政，加快法治政府建設，提升行政執法水平，從源頭上預防和減少爭議，更要高度關注推進法治社會建設。要充分認識到，與域外部分國家在建構成熟的司法與訴訟機制后，又從實用主義角度研究替代爭端解決機制的發展路徑不同，以上兩者在我國是同步進行的。如果模糊法治底線過分追求爭議的彈性解決，也容易造成行政爭議解決的無序化，影響規則形成和秩序形塑。基于自上而下和自下而上同步推進法治的現實國情，平衡好確立司法權威和發育非訴糾紛解決機制的共生關系，發揮法定糾紛解決機制建構和維護公法秩序、教育引導社會成員行為等的作用，尤為重要。相應地，強化依法化解矛盾糾紛的社會治理理念，增強全社會遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的意識和能力，夯實實質性解決行政爭議的社會基礎，也是關鍵因素。

三、實質性解決行政爭議對行政復議制度的更新提出新要求

“無論什么樣的糾紛解決制度，在現實中其解決糾紛的形態和功能總是為社會的各種條件所規定的”，〔22〕［日］棚瀨孝雄：《糾紛的解決與審判制度》，王亞新譯，中國政法大學出版社1994年版，第21頁。行政復議也概莫能外。行政復議的功能定位，在不同的歷史時期均有熱烈的討論，也在不斷回應時代訴求的基礎上與時俱進。《行政復議法》的修改工作已經啟動，行政復議的功能定位問題，仍是理論界和實務界的關注焦點。實際上，自1990年《行政復議條例》出臺開啟我國行政復議統一立法之路以來，無論是1999年《行政復議法》、2007年《行政復議法實施條例》，還是此次《行政復議法》修訂，這一問題始終困擾著立法者。“極難發現有哪一領域的法律制度像行政復議立法這樣長期糾結于性質定位問題，而且因性質功能的不同理解而給制度設計和實務操作帶來如此巨大的影響。”〔23〕方軍：《論行政復議的性質界定與功能定位——兼議我國行政復議立法宗旨的變動》，載《河南財經政法大學學報》2020年第6期，第10頁。而縱觀近30年來行政復議制度的發展實踐，行政復議的功能定位對行政復議的具體制度設計和體系構建也確實具有支配性地位。不同時期對行政復議的功能定位，直接影響著不同時期行政復議制度具體條文規定所體現出的利益保護傾向與價值排序。早期的行政法學研究普遍將行政復議視為行政訴訟制度的配套制度，對其功能多定位為一種救濟手段。“行政復議制度是一種由行政相對人所提出的救濟請求引起的行政申訴制度。”〔24〕周衛平：《行政復議制度的屬性剖析》，載《法學雜志》1991年第5期，第6頁。統一的行政復議制度建立之初，對行政復議的定位主要是內部監督。國務院原法制辦公室主任楊景宇在第九屆全國人大常委會第五次會議上做《關于〈中華人民共和國行政復議法（草案）的說明〉》中強調：行政復議是行政機關內部自我糾正錯誤的一種監督制度。而隨著行政復議理論研究的深入和行政復議實踐的不斷深化，對行政復議的功能定位經歷了由單一功能到復合功能的認知變化過程。〔25〕參見甘藏春、柳澤華：《行政復議主導功能辨析》，載《行政法學研究》2017年第5期，第3頁。行政復議兼具化解爭議、監督權力和救濟權利三項功能的認識逐漸成為學界和實務界的共識。“經過10余年的理論研究和實踐探索，應該說，現在的認識已經逐漸趨于一致。行政復議的功能應該是多元的，它既是一種監督制度，又是一種救濟制度，還是一種解決行政爭議的制度。”〔26〕應松年：《把行政復議制度建設成為我國解決行政爭議的主渠道》，載《法學論壇》2011年第5期，第6頁。近年來，改革深化和社會轉型背景下，實現治理能力現代化的剛需使強化行政復議化解爭議的功能逐漸得到了更多的認知和支持，“事實上，如果行政爭議得不到有效解決，那么行政復議的‘監督’、‘保權’等立法目的也都是沒有法律價值的”。〔27〕章劍生：《行政復議立法目的之重述——基于行政復議立法史所作的考察》，載《法學論壇》2011年第5期，第25頁。

2007年國務院在出臺《行政復議法實施條例》時，已極大強化了解決爭議功能在行政復議制度中的重要地位。國務院原法制辦公室在《行政復議法實施條例》釋義中提到，“化解矛盾的功能與作用，從民主政治的角度來看，這是新形勢下行政復議的首要功能……充分體現了黨和政府更加重視通過行政復議這一法定渠道解決社會突出矛盾的決策和部署”。〔28〕曹康泰主編：《〈中華人民共和國行政復議法實施條例〉釋義》，中國法制出版社2007年版，第7頁。中央全面依法治國委員會第三次會議關于“發揮行政復議公正高效、便民為民的制度優勢和解決行政爭議的主渠道作用”的要求，在為新時代行政復議工作創新發展指明方向的同時，也對有關《行政復議法》修改的功能定位問題做了更為清晰的界定。作為解決行政爭議的主渠道，自然要以解決爭議為核心功能。“解決行政爭議”強調的是行政復議的制度功能，而“主渠道”則側重于制度的定位，即要求行政復議通過糾正違法和不當行政行為等方式，監督行政機關依法行政及維護相對人合法權益，最終實現行政爭議的實質性化解。其中，解決行政爭議是確立主渠道目標的邏輯起點，能否實質性解決爭議構成行政復議實現主渠道程度的決定性要素，亦充分彰顯了行政復議必須要回應老百姓維權需求的行政救濟功能，這也是行政復議發展的原動力，鑄造了行政復議便民為民、公正高效的應然優勢。〔29〕參見曹鎏：《作為化解行政爭議主渠道的行政復議：功能反思及路徑優化》，載《中國法學》2020年第4期，第176-177頁。

因此，從“實質性解決行政爭議”到“化解行政爭議的主渠道”實現，行政復議至少應具備并不斷優化以下三方面要素：（1）在行政爭議的入口環節，要能做到全覆蓋，既要在范圍上能涵蓋各類行政爭議，也要保證法律程序啟動的迅速、順暢；（2）在解決行政爭議過程中，應當具有穩定的，能夠全面、深入、直接地解決各類行政爭議實體問題的能力優勢，并能夠從權益保障視角通過解決爭議進行維權；（3）足夠的公信力，要讓老百姓愿意主動選擇復議，而不僅僅依靠制度的強制性規定進行分流。因此，《行政復議法》修改的核心任務，是在立法技術層面實現制度包容性的同時，解決制度供給如何確保行政復議實質性解決爭議優勢得以充分發揮的問題，并能夠實現行政爭議進入行政訴訟前的“過濾器”及流向信訪前的“分流閥”功能，進而助力主渠道目標之實現。簡言之，就是要以最大限度地實現行政復議實質性解決行政爭議為突破口，將制度優勢轉化為治理效能，進而完成制度重構。

四、實質性解決行政爭議應充分發揮行政復議制度的行政性優勢

“我國的行政復議制度基本上是在借鑒西方類似制度的基礎上建立起來的，但同時又受到我國傳統上行政與司法合一制度下行政官員解決糾紛方式和以政策和‘領導意志’為依據的行政方式的影響。”〔30〕劉恒、陸艷：《我國行政復議管轄制度缺陷分析》，載周漢華主編：《行政復議司法化：理論、實踐與改革》，北京大學出版社2005年版，第230頁。關于行政復議的特點和優勢，以往很多學者從監督和維權的角度予以了充分闡釋，大體可歸結為專業、高效、便捷、低成本等。近年來，學界更多從解決行政爭議的角度對此進行了剖析。如有學者指出，“行政復議機關是上級機關，權限比較寬、審查比較全、裁量空間大、資源非常多、手段特別足，完全可以做全面的審查、及時的協調、給力的解決”。〔31〕莫于川：《行政復議機制和方法創新路徑分析》，載《行政法學研究》2019年第6期，第5頁。有學者提出，“行政復議解決行政爭議的優勢突出體現在范圍廣、審查深度強、對規范性文件的附帶審查監督更徹底、復議程序更加簡單且高效、不收取費用等”。〔32〕同前注〔29〕，曹鎏文，第173-174頁。

理論上，行政復議作為行政機關依法處理糾紛的行政司法行為，具有行政性和司法性雙重特征，居中裁決爭議的司法性面向，必然要遵循裁判的基本原理和構造。同時，從行政復議機關的性質，其與被申請人的關系和裁決結果的法律效力等方面，行政性是其更為顯著的特征。基于實質性解決行政爭議的理論邏輯，行政復議的優勢應當突出體現在以下四個方面：

1.廣泛的覆蓋面。行政復議的權力來源是行政系統內部的領導權和監督權，決定了其審查范圍可以涵蓋行政機關的絕大多數行為，涉及行政行為的全周期、各方面。附帶審查機制使行政復議不僅能及時解決具體執法引發的爭議，還可以將一些涉及“紅頭文件”的合法性爭議也納入審查范圍。

2.較強的專業性。行政爭議涉及行政管理的各個方面，多數是對行政管理專業領域的事實認定、政策適用爭議，以及因政策調整產生的歷史遺留問題。兼具行政、法律專業知識的復合型復議人員隊伍和充分引入外部專家、學者參與的專業咨詢輔助機制，〔33〕中央全面依法治國委員會印發的《行政復議體制改革方案》，要求各級行政復議機關要建立政府主導、部門和專家學者等參加的行政復議咨詢委員會，為重大、疑難、復雜的行政復議案件辦理提供咨詢意見。有助于更好地有效化解這些專業性很強的行政爭議。

3.良好的效率性。行政爭議涉及公共利益，必須快速得到解決以避免行政管理關系長期處于不穩定狀態。從社會心理學角度而言，糾紛兩造的對抗性往往隨著時間推移而加深。糾紛解決機制介入越早，化解效果越好。行政復議通過在行政執法末端建立便捷高效的快速審查機制，可以在弱化對抗強烈度、降低化解難度的同時，更具時效地實現爭議的有效解決。

4.獨特的實效性。行政復議權的性質決定了其運行機制的行政執行力特征。行政復議機關往往是上級機關，復議決定的實效性具備法定層級強制保障；對行政行為合理性的審查，使其能夠更具體地介入爭議核心。在行政主導體制下，政府也具有統籌調度的資源配置優勢，通過調解、和解等方式加大矛盾糾紛調處力度，一體化解決群眾隱藏在法律訴求后的真實利益訴求，從而真正實質性化解爭議，實現“訴源治理”。讓大量行政爭議通過行政復議在法治軌道上解決，“強化行政機關的初次判斷權，一定程度上起到緩解司法壓力、減輕群眾訴累的積極效果”，〔34〕趙大程：《打造新時代中國特色社會主義行政復議制度體系》，載《中國法律評論》2019年第5期，第32頁。又能更好地適應當前復雜社會治理“短平快”的發展需要，快速彌合矛盾，修復黨群干群關系，降低行政成本，恢復政府公信，從而助力于法治國家建設。

需要提及的是，“行政性”特質亦可能帶來公正性不足的先天性缺陷。（1）裁判機構的獨立性問題。“審查活動的獨立性，是行政復議對行政行為產生有效制約效果的基本條件，如果行政復議審查機構完全混同于一般的行政執法機關，或者附屬于被審查機關的指揮機關，審查就必然流于形式，制約也必然歸于烏有。”〔35〕方軍：《論中國行政復議的觀念更新和制度重構》，載《環球法律評論》2004年春季號，第42頁。雖然行政復議機關通常是作出原行政行為機關的上級機關，具有一定的獨立性，但“復議機關也是行政機關，與被申請人行使的同樣是行政權，且復議機關與被申請人往往有著上下級隸屬關系，所以復議機關的獨立性是相對而非絕對的”。〔36〕孔繁華：《從性質透視我國行政復議立法目的定位——兼與行政訴訟之比較》，載《社會科學輯刊》2017年第4期，第51頁。故應通過行政復議體制、機制改革，最大限度地強化行政復議機構的中立性，避免權力干預，實現行政系統內的超脫辦案，這應是解決形式上“自己當自己案件法官”的必然選擇。（2）裁判程序的正當性問題。程序的繁簡在某種意義上與公正性成正比。強調行政性，往往意味著裁判程序設計的相應簡化，也會對裁判的公正性造成一定影響。故平衡好公正和效率及靈活和僵化之間的關系，通過程序再造實現最低限度的程序公正，解決復議個案正義且是看得見的正義，尤為重要。因此，要讓行政復議實質性解決行政爭議，必須對行政復議體制、機制在實質性解決爭議方面的優缺點進行深入分析，在制度完善和工作推動中強化優勢，彌補劣勢，最終實現邏輯理性與制度理性的協調統一。

五、實質性解決行政爭議導向下行政復議法修訂需從多方位做出回應

“行政復議主渠道目標的實現與行政復議法良法善治實為一體兩面。主渠道是法治理想，是復議法應然發展方向，但應然不等于必然，必然亦無法替代實然。”〔37〕曹鎏：《中國特色行政復議制度的嬗變與演進》，法律出版社2020年版，第256頁。要真正實現行政復議解決行政爭議的主渠道目標，必然要圍繞“行政爭議解決機制”這一性質定位，循照實質性解決行政爭議的內在機理與核心要素，完成《行政復議法》修改的充分回應。

（一）包容性回應

行政復議要實質性解決行政爭議，必須進一步擴容，并增強申請的便利性，以吸納更多爭議。因此修法的首要任務就是要敞開入口，盡可能將行政爭議引入行政復議渠道。“作為帶有監督性質的制度，行政復議的受案范圍遠比行政訴訟寬泛。除法律另有規定外，凡行政機關影響公民權利的行為都應該納入復議的范圍。”〔38〕同前注〔26〕，應松年文，第9頁。為此，可以借鑒《行政訴訟法》修改的思路，將“具體行政行為”修改為“行政行為”，并將規章授權組織的行為明確納入復議審查范圍。在理想狀態下，立法技術應采用完全負面清單模式，即采用受案范圍的“肯定式概括+否定列舉式排除”之模式，一舉解決入口環節可能存在的“掛一漏萬”問題，但過于原則和概括的規定可能又會引發明示性差等問題，故穩妥起見，采用“正面列舉+兜底概括式條款”之模式，既能從立法規定上實現行政爭議的全覆蓋，又能同時增強條文本身的可操作性。理論上，行政復議受案范圍應當大于行政訴訟，即可納入行政訴訟受案范圍的行政行為，必然屬于行政復議范圍。實際上，行政復議的監督功能的面向，就決定了對行政復議范圍的把握不能過于機械和僵化，可以適當放松標準，將關聯性爭議也納入行政復議范圍，故對于與行政管理密切相關的民事爭議，比如與自然資源所有權相關的民事爭議等也可納入一并審查，探索建立行政爭議和民事爭議一體化審理機制。

有關行政復議和行政訴訟在受案范圍方面的銜接問題，即對于哪些行政爭議進入行政復議要采用強制性規定的方式，目前《征求意見稿》在原法基礎上增加了部分適用簡易程序的處罰案件和信息公開的案件納入法定復議前置范圍。理論上，行政復議實質性解決爭議優勢決定了復議前置實際上并非限制當事人訴權，而是從法律規定層面直接實現復議對訴訟的分流，實為引導當事人直接通過復議維權。故從充分發揮行政復議實質性解決爭議的優勢出發，也可以考慮將前文所論證的亟需實質性解決的爭議全部納入復議前置的范圍，做到“應收盡收”，從而助力于主渠道目標的實現。此外，對于實踐中浩如煙海的行政規范性文件，可以充分利用復議機關的監督優勢，進一步完善附帶審查規則，通過個案實現對行政規范性文件的抽象監督，確保行政規范性文件的合法性，維護法治體系的統一性。此外，在發揮便利性優勢方面，在保留口頭申請行政復議的方式的同時，應當允許群眾通過網絡等更加靈活的方式提交復議申請。同時，對于群眾因誤入其他程序等客觀原因而超出申請期限的，也可以考慮建立相應的銜接機制，盡量減少法定爭議解決機制的效能盲區。

（二）公正性回應

實質性化解爭議最重要的前提就是公正，既要保證案件的公正審理，還要讓群眾相信案件得到了公正審理。為此需要在制度設計上考慮從以下五個方面進一步提升行政復議的公正性和公信力。

1.落實行政復議體制改革方案，明確除中央垂直部門外，實行地方各級政府集中管轄的行政復議體制，由地方政府統一受理以本級政府部門和下級政府為被申請人的行政復議案件，〔39〕目前，除海關、金融、外匯管理等實行中央垂直領導的行政機關及稅務和國家安全機關外，還存在大量省以下垂直管理及部分業務實行垂直管理的部門，對此不建議將其作為垂直領導部門而實行“條條管轄”。并在行政復議機構設置的表述上盡量突出其相對的獨立性。確立相對集中的行政復議體制，可以有效整合過去分散化的行政復議資源，通過整體政府的理念，解決“同案不同判”“資源碎片化”等難題。

2.根據行政復議體制改革方案的要求，設置有專家學者等外部人員參與的行政復議咨詢委員會，以解決行政復議存在的天然結構性缺陷，改變原本在形式上存在的“官官相護”之嫌。即通過引入外部專家，盡量體現裁量主體的中立超脫，并確保其專業性。因此，包括委員會的專家構成、議決規則、委員會決議的法律效力等配套規則亟需跟上，以避免咨詢流于形式。

3.實現行政復議審理最低限度的程序公正。行政復議的行政性特點決定了復議案件審理的高效性，而從實質性解決爭議的要求出發，結果的正義性亦需要通過看得見的正義來補強，故行政復議程序要避免對司法程序的簡單復制，要充分發揮行政復議靈活化解爭議的優勢。行政復議程序應當以聽取意見為辦案的基本要求，但聽取意見的方式則由個案所決定，即在保證復議效率性的同時，允許行政復議機關采取線上、線下等靈活的方式聽取意見，但是對重大、疑難、復雜案件，應當舉行聽證會。聽證是聽取意見程序最正規的方式，并非每個案件都要適用，但如果當事人提出申請的，應當尊重當事人的選擇。這既是正當程序的基本要求，也可以通過保障相對人的知情權、參與權、表達權和監督權，緩解其“暗箱操作”“官官相護”的揣測和擔心，實現正義“看得見”“摸得著”。

4.應當強化行政復議決定的公開，明確行政復議決定書不涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私的，一律向社會公開，接受公眾監督，以公開求公正，推動行政復議機關及其工作人員不斷提升行政復議的裁判質量。

5.要進一步強化監督和法律責任，解決“刀刃向內”的自我監督的持續性和有效性的問題，確保行政復議決定的執行力。要進一步明確違反行政復議法定職責的法律責任及追責機制，并建立與監察機關的銜接機制，對于辦案時發現的違法違紀線索應及時向監察機關移送，以倒逼行政復議機關及其工作人員盡職履職，防止出現懶政、怠政和不作為等問題。

此外，要提升行政復議的辦案質量和公信力，還應當積極推動行政復議隊伍的專業化、職業化發展。這是行政復議準司法特性和辦案工作專業化的要求決定的。作為居中裁決行政爭議的行政司法行為，行政復議與普通行政執法不同，既要有一整套解決行政爭議所必需的公正的程序機制，也要有一支具備和法官同樣的專業知識、能力素養和道德品行的行政復議人員隊伍，能夠客觀公正地查明事實、裁斷是非、解決爭議。這就需要對照法官的任職要求，對行政復議人員的任職條件、能力素質、遴選晉升等作出規定，讓“專業的人做專業的事”，同時增強行政復議人員的崗位榮譽感，解決實踐中“招不來、留不住”的現實問題。

（三）效率性回應

回溯行政復議制度在世界范圍內的發展沿革，不難看出，行政復議作為非訴糾紛解決機制，是在行政權與司法權的有限交叉與融合的基礎上產生的，是傳統司法審查機制無力應對數量龐大、時效性要求較高的行政爭議而自然演進的結果。從這個角度看，便捷高效是行政復議制度在實質性解決行政爭議方面的重要優勢。因此，修訂《行政復議法》，必須要防止過度“司法化”的傾向，平衡好公平與效率的關系，保持并進一步凸顯其效率上的優勢。具體而言，包括以下三點：

1.在審理期限上維持現行做法，仍規定原則上60日內審結，最長不超過90日，體現快捷特點。

2.在審理程序上，要在保證最低限度的程序公正的前提下盡量簡化程序，同時，應當探索建立“繁簡分流”的審理機制，以實現簡案快審、繁案精審。其中，對于案情簡單、爭議不大的案件，通過簡易程序快速處理，但同時也要建立轉化機制，對于審理過程中發現應當適用普通程序或者當事人申請適用普通程序的，可以轉為普通程序審理。簡易程序可以采用書面審理方式，審限可以進一步壓縮到30天。

3.加快推進行政復議數字化進程。可以考慮在立法中對行政復議信息化作出專門規定，通過新技術手段實現數字賦能，進一步提升群眾尋求救濟的便利度和獲得感，使群眾足不出戶即可參加復議活動。辦案人員可以充分利用人工智能等信息化手段增強辦案效果，并通過對法治政府建設總體情況的實時大數據分析，拓展制度功能，更好地發揮行政復議作為依法行政的“晴雨表”功能，及時查找依法行政的“痛點”“堵點”和“難點”，有針對性地推動行政執法水平改善，從源頭上預防和減少爭議產生。

（四）實效性回應

要實質性解決行政爭議，關鍵還是要增強實質性解決行政爭議的效果。要真正落實復議為民的宗旨，解決群眾最為關切的實際問題。這既要求公正高效、便民為民地辦理行政復議案件，有效糾正違法和不當行為，切實維護群眾合法權益，也要從頂層設計上提升行政復議的制度彈性，使行政復議機關有足夠的制度工具，來關注并解決群眾法律訴求背后的真實利益訴求，能夠運用行政機關統籌調度資源的優勢，切實解決群眾關注的合法、合理訴求，避免程序空轉，力爭實質性化解爭議，真正將行政爭議解決在行政復議程序中。具體而言，包括三個方面：

1.考慮將調解作為行政復議的基本原則和基礎程序，在立案前和復議決定作出前均可以按照合法、自愿的原則進行調解。這里的調解關注規范性和釋理性，側重于在查明事實、分清責任的基礎上對案件結果做預判，以及形成對相關成本和風險的分析，以引導當事人達成合意，案結事了，也降低了后續的執行成本。

2.考慮以變更決定為中心的行政復議決定體系，強化變更和責令履行等實質性改變決定形式，規定對事實清楚、證據確鑿但裁量不當的或者適用依據錯誤，以及事實不清、證據不足，但經行政復議審理已經查明事實、證據確鑿的，應當決定變更原行政行為，這里的“應當”強調強制性，即復議人員沒有裁量空間，是法定義務。

3.完善行政復議賠償補償機制。充分發揮行政復議的行政性優勢，在復議審理程序中主動積極解決賠償補償爭議，以實現違法行為的“應賠盡賠”，合法行為的“應補盡補”。在作出確認違法的行政復議決定的同時，應考慮進一步強化確認違法的后果責任，在確認違法的同時，責令被申請人采取補救措施和承擔賠償責任，避免相對人需要繼續啟動程序才能獲得進一步救濟；對于合法的行政決定被撤回或者變更，但已經造成當事人實際損失的，應當依法判令補償。此外，還應當在統籌考慮行政復議和行政訴訟制度分工側重的基礎上，研究二者之間科學、合理、順暢的銜接機制，減少制度內耗，形成實質性解決行政爭議的合力。

六、結語

2021年2月19日，中央全面深化改革委員會第十八次會審議通過的《關于加強訴源治理推動矛盾糾紛源頭化解的意見》強調：“法治建設既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。要堅持和發展新時代‘楓橋經驗’，把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，加強矛盾糾紛源頭預防、前端化解、關口把控，完善預防性法律制度，從源頭上減少訴訟增量。”作為重要的非訴行政爭議解決機制，行政復議在未來的多元糾紛化解體系中的地位將越來越重要。結合對當前實質性解決行政爭議的類型化分析可以看出，行政復議的主渠道之路，關鍵在于其制度優勢的充分發揮。要通過《行政復議法》的修訂，使行政復議在強化規則導向，發揮規范權力運行、倒逼依法行政的作用的同時，保持制度彈性。立足實質性化解爭議，進一步強化非訴糾紛化解機制的矛盾調處功能，全面回應解決群眾真實的利益訴求，特別是凸顯作為法定爭議化解機制更規范、穩定、可預期的特點，充分利用行政主導體制下更便捷、高效、有效的優勢，努力打造比信訪更規范、比訴訟更簡便、比二者均更務實管用的行政爭議化解機制，以真正實現“定分止爭”“訴源治理”，將行政爭議主要解決在基層，解決在初發階段，解決在行政程序中，使行政復議切實發展成為解決行政爭議的主渠道。