家政服務業(yè)：提質擴容 擴大供給 穩(wěn)步推進

李發(fā)戈

提 要：促進家政服務業(yè)轉型升級，實現(xiàn)高質量發(fā)展的主要思路和措施：加強行業(yè)誠信和標準建設；增加家政服務的數(shù)量供給和質量供給；加強家政、家庭勞動教育，提高家政服務行業(yè)的社會認同度；完善多層次家政服務人才培養(yǎng)體系，提升家政服務質量；促進家政服務業(yè)與養(yǎng)老、托育、物業(yè)、快遞等服務業(yè)融合發(fā)展。

家政服務業(yè)作為新興的生活性服務業(yè)，在保障和改善民生、促進就業(yè)、擴大內需等方面發(fā)揮著特殊而重要的作用。近年來，我國高度重視家政服務業(yè)發(fā)展，相關部委先后出臺了《家政服務提質擴容行動方案（2017 年）》《關于促進家政服務業(yè)提質擴容的意見》（2019年）《深化促進家政服務業(yè)提質擴容“領跑者”行動三年實施方案（2021-2023 年）》等文件，要求各地通過教育培訓、信用建設、發(fā)展員工制家政企業(yè)等措施，促進家政服務業(yè)提質擴容，推動家政服務業(yè)規(guī)范化、標準化、專業(yè)化、職業(yè)化、規(guī)模化和品牌化發(fā)展。

家政服務業(yè)如何高質量發(fā)展？筆者認為，要以擴大有效供給為著力點，綜合權衡社會需求、市場供給水平、家庭承受能力等多種因素，處理好產業(yè)發(fā)展與保障和改善民生、促進就業(yè)的關系，切實維護家政服務機構、家政服務人員和家政服務消費者的合法權益。

國務院辦公廳印發(fā)的《關于促進家政服務業(yè)提質擴容的意見》指出，家政服務業(yè)是指以家庭為服務對象，由專業(yè)人員進入家庭成員住所提供或以固定場所集中提供對孕產婦、嬰幼兒、老人、病人、殘疾人等的照護以及保潔、烹飪等有償服務，滿足家庭生活照料需求的服務行業(yè)。

與其他生活性服務業(yè)不同，家政服務業(yè)帶有較濃的非正規(guī)經濟色彩，在產業(yè)發(fā)展模式、工作方式和勞動關系上都表現(xiàn)出了一些特殊性。與正規(guī)部門的正規(guī)就業(yè)相比，家政服務具有明顯的非正規(guī)就業(yè)與非標準勞動關系特點。

首先，絕大多數(shù)家政從業(yè)人員并不是在有組織的“單位”就業(yè)，而是分散在非組織化的家庭工作。家庭作為生活場所，而不是工作場所，家政從業(yè)人員在這里工作，其工作內容和勞動報酬也主要取決于與雇主的私人關系和個人情感。

第二，與全日制就業(yè)人員相比，家政從業(yè)人員的工作時間也不太固定。家政從業(yè)人員中有很大一部分人為小時工、零工或兼職，工作時間彈性大，并非標準的作息時間。

第三，家政從業(yè)人員與雇主的雇傭關系相對脆弱，很少或暫時無條件建立穩(wěn)定的勞動關系。家政從業(yè)人員的雇主（包括家庭雇主和從事家政服務的企業(yè)雇主），由于并不是在經營場所從事長期穩(wěn)定的全職工作，也很少享受到與正規(guī)就業(yè)人員相同的社會福利。

第四，由于上述特殊的就業(yè)模式，家政服務業(yè)一般很難進入政府正式的監(jiān)管和征稅體系。家政服務一般由家政服務人員直接向家庭雇主提供，即使通過家政服務企業(yè)的中介，其私人交易的色彩仍然比較濃厚，再加上服務的臨時性和不穩(wěn)定性，很難適用國家相關法律和政策，國家也很難對家政服務業(yè)建立起完整的稅收體系。

非正規(guī)就業(yè)作為正規(guī)就業(yè)的補充形式，是包括發(fā)達國家在內的全球勞動力市場的普遍現(xiàn)象，各個國家對正規(guī)就業(yè)和非正規(guī)就業(yè)也分別采取了不同的法律規(guī)制。家政服務業(yè)作為我國非正規(guī)就業(yè)的主要載體，其工作方式、雇傭方式和勞動關系都不同于正規(guī)就業(yè)，在條件還不成熟的情況下，不宜簡單地采取促進非正規(guī)就業(yè)市場正規(guī)化的手段來規(guī)范行業(yè)發(fā)展。

二、家政服務業(yè)的進入門檻要與擴大就業(yè)相適應

近年來，隨著人民群眾對家政服務需求的增加，家政服務業(yè)得到了快速發(fā)展，已經發(fā)展成為我國吸納勞動力就業(yè)的主要行業(yè)。

家政服務業(yè)之所以能夠吸納眾多的勞動力就業(yè)，除了產業(yè)規(guī)模大外，還與其就業(yè)門檻低，能夠容納大量低人力資本的特殊就業(yè)空間密切相關。據(jù)2020年對成都市家政從業(yè)人員的調查，家政從業(yè)人員中女性占87.9%，平均年齡47.3歲，平均從業(yè)年限3.8年，初中（含）及以下學歷占84.2%，農村戶籍從業(yè)人員占71.4%，城鎮(zhèn)戶籍從業(yè)人員中，81.2%為下崗失業(yè)人員。2020年，成都市家政服務人員（全職）平均月收入為5367元，比當年全國城鎮(zhèn)私營單位就業(yè)人員月平均工資高556元，比成都市私營單位就業(yè)人員月平均工資高532元。

當前，我國面臨嚴峻的就業(yè)形勢。一方面，隨著城鎮(zhèn)化進程的加快和城鄉(xiāng)收入差距的拉大，大量農村剩余勞動力進入城市；另一方面，隨著經濟的發(fā)展和產業(yè)轉型升級，一大部分傳統(tǒng)產業(yè)遭受淘汰或縮減，形成了大量的下崗失業(yè)人員。再加上由于無法在正規(guī)部門實現(xiàn)充分就業(yè)，大量的城鄉(xiāng)剩余勞動力被迫進入非正規(guī)部門就業(yè)。非正規(guī)部門往往被人們視為次級勞動力市場，盡管存在工作不穩(wěn)定和收入較低的情況，但因為市場進入門檻不高，已經成為低技能勞動者和弱勢群體就業(yè)的主要市場。

就業(yè)崗位作為一種特殊的社會資源，對個人和社會的發(fā)展都具有重要意義。與其他群體相比，弱勢群體和特殊群體沒有或者只有很少的經營性收入和財產性收入，對就業(yè)的依賴程度更高。從目前情況來看，家政服務人員主要由農民工群體和城鎮(zhèn)下崗失業(yè)人群構成，其中又以女性群體為主。由于年齡偏大、文化水平較低和缺乏與工作相關的專業(yè)技能，這部分群體很難在就業(yè)門檻較高的正規(guī)部門就業(yè)。家政服務業(yè)對就業(yè)人員的年齡、受教育水平和技能要求都不是很高，更適合被正規(guī)就業(yè)部門排斥的社會弱勢群體和特殊群體就業(yè)。隨著產業(yè)發(fā)展，家政服務業(yè)的門檻有可能會提高，但至少在現(xiàn)階段，仍然以中低端需求為主。如果人為地按照正規(guī)部門或中高端產業(yè)的標準提高企業(yè)和從業(yè)人員的進入門檻，不僅不利于保障和擴大就業(yè)，而且也無法滿足社會日益增長的家政服務需求。

目前，家政服務機構的運營模式主要有員工制、中介制兩種模式。員工制由家政服務公司與家政服務人員簽訂勞動合同，為其支付固定工資和繳納社會保險，家政服務人員成為公司員工后，由公司統(tǒng)一安排為雇主提供服務，并按公司制度進行管理，服務責任也由公司承擔。中介制主要由家政服務公司居間為家政服務人員和家政服務消費者撮合服務，家政服務消費者與家政服務人員直接簽訂服務合同，并支付服務費用，家政服務公司中介成功后收取中介服務費，對家政服務人員和家政服務消費者均不承擔責任。

員工制權利義務關系明確，能夠較好地維護家政服務人員和家政服務消費者的權益，對家政服務業(yè)的規(guī)范發(fā)展起到了較好的作用，國家政策也鼓勵發(fā)展員工制家政服務企業(yè)。但在實踐中，無論是家政服務機構還是家政服務人員，對實行員工制的積極性都不是很高。據(jù)調查，成都市采用員工制的家政服務企業(yè)僅占13%，員工制家政服務人員僅占從業(yè)人員的5%；即使是采用員工制的家政服務企業(yè)，采取全員單一勞動合同型的只有7% 左右，其余的均采取員工制與中介制混合管理的運營模式。

員工制之所以會在實踐中遇冷，與家政服務業(yè)的非正規(guī)就業(yè)屬性有很大關系。從家政服務人員來看，獲得員工身份后雖然工作有保障，但工作靈活性降低，收入也不一定增加，按照目前最低15年的社保繳費和退休金領取制度，年齡較大的員工也不能享受公司為其繳納的社會保險。因此，他們更傾向于和雇主直接建立聯(lián)系，即使掛靠在家政服務機構，也主要是為了獲取服務信息而非工作保障。對家政服務機構來講，采用員工制不僅要支付員工的工資、獎金等薪酬，而且要為員工繳納社會保險，再加上培訓費、管理費等其他費用，很難在營業(yè)收入和運營成本之間實現(xiàn)平衡。對家政服務消費者來講，雖然員工制可以讓服務得到更好的保障，但服務價格卻可能超過零工和中介制，很多消費者也不愿意承擔這一部分漲價成本。

作為一種正規(guī)化政策機制，參照標準勞動關系設計的員工制非但沒有讓家政服務業(yè)進入多贏模式，相反，由于不顧行業(yè)屬性特征和參與主體意愿，還給實行員工制的家政服務機構帶來了巨大的運營壓力，并讓員工制外的家政服務人員的包括社會保障在內的一系列合法權益難以得到有效保護。在非正規(guī)就業(yè)市場，并不是只有通過員工制等正規(guī)化手段才能保障從業(yè)人員的合法權益，政府完全可以突破原有的“全有”或“全無”勞動關系法律認定框架，為包括家政服務員在內的非正規(guī)就業(yè)人員，建立起一種更具開放性和包容性的勞動和社會保障制度，以平衡非正規(guī)就業(yè)的靈活性和安全性。

家政服務業(yè)在快速發(fā)展的同時，也出現(xiàn)了一些諸如服務信息不透明、服務內容不規(guī)范、亂收費和隨意毀約等行業(yè)亂象，“找不著、找不到、不滿意”已經成為行業(yè)發(fā)展的堵點和痛點。出現(xiàn)這些問題的原因，既與非正規(guī)從業(yè)人員的個人道德素質缺失有關，也與行業(yè)基礎性制度和設施不健全有關。從目前情況來看，誠信缺失和標準缺失是影響家政服務消費者體驗感和滿意度最突出的問題，也是制約家政服務業(yè)健康發(fā)展的主要瓶頸。因此，必須花大力氣做好誠信建設和標準建設，為家政服務業(yè)提質擴容打好打牢基礎。

要以誠信建設為核心，打造放心家政形象。2019和2020年，家政服務業(yè)連續(xù)兩年在《小康》雜志舉辦的“中國信用小康指數(shù)”調查中被消費者評為“誠信形象不佳的十個行業(yè)”之一。誠信建設不僅能夠降低家政服務業(yè)的交易成本，而且可以有效提高行業(yè)的管理水平。針對家政服務業(yè)供給和需求都比較分散且隱蔽性高的特點，家政服務業(yè)誠信建設可以家政信用信息平臺建設為切入點，逐步完善信用體系建設。各地可依托全國家政服務信用信息平臺和其他信用信息平臺，開發(fā)本地相關應用軟件，依法全量歸集、開放家政服務人員、家政服務機構和家政服務消費者的信用信息及服務評價信息，并推動與公安、銀行及政府部門各大信用平臺對接，建立起跨部門、跨行業(yè)、跨領域的聯(lián)合懲戒機制，對失信的家政服務人員、家政服務機構和家政服務消費者實施聯(lián)合懲戒，讓誠信守法的家政服務人員、家政服務機構和家政服務消費者享受到更多更好的激勵。

要以標準建設為引領，促進行業(yè)管理規(guī)范化。標準建設在規(guī)范家政服務業(yè)經營管理秩序、提高行業(yè)聲譽、化解行業(yè)矛盾糾紛中發(fā)揮著基礎和引領作用。目前，國家層面已出臺有《家政服務指南》《家政服務機構等級劃分及評定》《家政服務員培訓規(guī)范》《家政服務基本規(guī)范》等標準，一些地方也參照國家標準制定了地方性家政服務標準。但由于不能很好適應行業(yè)細分的發(fā)展現(xiàn)狀和家政服務多元化、個性化需求，一些標準還存在針對性不強、通用性不高、覆蓋面不廣等問題。國家及地方政府相關部門、行業(yè)、團體和企業(yè)要加強協(xié)同，以規(guī)范家政服務機構和家政服務人員行為、提高家政服務機構和家政服務人員家政服務水平為導向，在做好通用基礎標準的基礎上，研究制定各類服務提供標準、服務保障標準和服務評價標準，進一步整合優(yōu)化相關服務行業(yè)標準，逐步建立起協(xié)調配套、簡化高效的家政服務標準體系。

家政服務行業(yè)組織既是聯(lián)系溝通政府、家政服務機構和家政服務人員的橋梁和紐帶，又是行業(yè)自我監(jiān)督的主要載體，在行業(yè)規(guī)劃、行業(yè)標準制定、行業(yè)自律和行業(yè)利益協(xié)調等方面發(fā)揮著重要作用。各地要在加強家政服務行業(yè)組織建設的基礎上，積極推動家政服務行業(yè)組織建立行業(yè)自律規(guī)約，完善行業(yè)自律激勵懲戒機制，構建行業(yè)健康生態(tài)，引導行業(yè)規(guī)范有序發(fā)展。

家政服務的有效供給包括數(shù)量供給和質量供給。從數(shù)量上看，家政服務市場供小于求的矛盾短時間內還無法消除。據(jù)商務部發(fā)布的數(shù)據(jù)，目前，我國家政服務從業(yè)人員已達3000萬人，但仍有2000 萬人左右的缺口。從質量上看，家政服務的供給層次和供給水平都還比較低，難以滿足市場對專業(yè)化、精細化和品質化家政服務的需求。家政服務供給不足、供給低效不僅不能有效回應人民群眾對美好生活的期待，而且也不利于行業(yè)和產業(yè)高質量發(fā)展。家政服務業(yè)提質擴容要堅持增加供給數(shù)量和提高供給質量并重，拓展供給來源，優(yōu)化供給結構，努力構建滿足人民群眾美好生活需要的家政服務供給保障體系。

加強家政、家庭勞動教育，提高家政服務行業(yè)的社會認同度。家政服務盡管市場需求旺盛，但卻很難吸引年輕人和高人力資本者從業(yè)，其中一個重要原因，就是在傳統(tǒng)觀念里，工作不夠體面，從業(yè)者的社會地位也比較低。有必要開展家政、家庭勞動教育，傳播“勞動光榮”的勞動觀念和“職業(yè)沒有高低貴賤之分”的就業(yè)觀念，營造家政服務業(yè)體面就業(yè)、尊嚴就業(yè)的良好社會環(huán)境，吸引更多的個人和企業(yè)投身家政服務業(yè)，從源頭上緩解家政服務數(shù)量供給不足的矛盾。我國可借鑒菲律賓、日本及歐美發(fā)達國家家政、家庭勞動教育的經驗，將家政、家庭勞動教育納入整個國民教育體系，在學前教育、基礎教育、職業(yè)教育、高等教育各個教育階段普及家政、家庭勞動教育。

完善多層次家政服務人才培養(yǎng)體系，提升家政服務質量。家政服務的質量和家政服務業(yè)發(fā)展水平很大程度上要取決于家政服務從業(yè)人員的業(yè)務素質和業(yè)務能力。家政服務業(yè)的進入門檻可以放低一點，但家政服務的質量卻不能長期停滯不前。針對家政服務從業(yè)人員學歷低、年齡大，存量多、增量少的現(xiàn)狀，要按照“政府引導、市場運作、優(yōu)勢互補、協(xié)同發(fā)展”的原則，加快構建以職業(yè)院校為龍頭、以培訓機構為骨干、以企業(yè)為主體的家政服務人才培訓網(wǎng)絡。對現(xiàn)有低人力資本從業(yè)人員，要加大崗前培訓和“回爐”培訓的力度；鼓勵職業(yè)學校和本科院校增設家政服務專業(yè)，擴大中高端家政專業(yè)人才培養(yǎng)及供給；支持家政企業(yè)與職業(yè)院校合作，開展定向和訂單式培訓。

促進家政服務業(yè)與養(yǎng)老、托育、物業(yè)、快遞等服務業(yè)融合發(fā)展。家政、養(yǎng)老、托育、物業(yè)、快遞等服務業(yè)都是與家庭場景緊密相關的行業(yè)，彼此之間關聯(lián)度高、互補性強，具有融合發(fā)展的天然優(yōu)勢。家政服務業(yè)融合發(fā)展，既可以延伸行業(yè)產業(yè)鏈條，增加行業(yè)收入，降低行業(yè)成本，又能夠提升家庭消費的便捷性和體驗感。產業(yè)融合發(fā)展帶來的產業(yè)組織模式、運營模式和產業(yè)形態(tài)的轉變，必將促進家政服務業(yè)轉型升級，實現(xiàn)高質量發(fā)展。

（作者為中共成都市委黨校（成都行政學院）教授）