世界主要科技強國發展戰略對比研究

蘇 錚 李 麗②

(①工業和信息化部產業發展促進中心，北京 100846；②北京機床研究所有限公司，北京 100102)

1 概述

德國、美國、日本等世界主要科技強國在發展過程中均采用過舉國體制模式推進科技發展，這種模式以其強大的資源整合能力，打通各體系之間的協同合作，深刻凝聚各方力量，極大提高資源利用效率，在特定歷史階段推動了各科技強國的技術乃至經濟發展。其實施主要體現在國民教育體系、社會文化氛圍、科研創新機制及企業運營模式等各個方面。由于各國產業發展、政治體制、管理結構、社會特點等實際情況不同，各國在制定具體的舉國體制戰略時各有特點。但總體來看，都具有法制化、產業化、協同化、專業化的共性，其實施經驗對我國建設新型舉國體制具有參考意義。

2 德、美、日科技發展戰略

2.1 德國科技創新發展戰略

德國具有對工藝技術尊重的傳統，以及完善的教育體系(從大學起就非常重視科學研究)和眾多非營利科研機構。德國的教育體系實行“雙元制”教育，比較充分地考慮了社會分工和學生的實際需要，教育體制與企業職業培訓相結合，培養出能夠滿足工作需要的職業人才。此外，德國是現代大學的發源地之一，擁有一批以精英大學為代表的高質量、低學費的公立大學，為產業發展確保了高質量人才來源。

自19世紀中葉起，德國開始建立系統的科學技術組織，包括公共、私人與混合型科研機構以及大型工業企業等組織。目前，在非營利研究機構中，主要有馬克思-普朗克科學促進學會、弗勞恩霍夫應用研究促進協會、赫爾姆霍茲聯合會、萊布尼茨科學聯合會等四大科學聯合會。具體而言，馬克思-普朗克科學促進會擁有1.3萬名科研人員，年經費18億歐元，迄今為止共有諾貝獎獲得者18人，專注于基礎性研究；弗勞恩霍夫應用研究促進會以應用研究為主攻方向，為工業部門提供技術支持，擁有近2.5萬名科研人員和工程師，年經費21億歐元；赫爾姆霍茲聯合會是德國規模最大的科研聯合體，主要目標是為國家和社會提供長期發展的技術和智力支撐，擁有3.5萬名員工，年預算近36億歐元，大部分由國家財政支持；萊布尼茨科學聯合會擁有88家高校的研究機構和1.86萬名員工，年經費預算18億歐元，2/3經費來自國家財政，1/3通過與大學競爭而來，其跨學科研究和交叉性研究特色鮮明[1]。

表1 德國主要非營利科研機構規模

此外，德國國家科學與工程院是德國的官方研究機構，擁有1 000余名院士，來自全球30多個國家，80%的經費由德國聯邦教育與研究部提供，其余由薩克森-安哈爾特州政府承擔。

除了強大的官方和專業科研機構外，德國企業也普遍注重科研，不僅包括西門子等大型企業，中小型企業也非常重視研發。德國企業的研發投入占德國全國研發投入的主要地位，德國企業在技術密集型產品領域，研發投入占產品成本的3.5%～8.5%，居世界前列。

政府通過立法方式明確科研政策，正確引導、規劃科研項目，創建公平、透明的科研環境也是德國科技發展戰略取得成功的重要因素。20世紀80年代以來，德國政府先后出臺一系列法規(及政策)以不斷強化戰略規劃的宏觀引領作用，具體立法如表2[2-3]。

表2 20世紀80年代以來德國在科研領域的主要法規、政策

德國的科技發展戰略擁有完善的教育體制基礎和教育資源支持，以及成熟的科研體系支撐。在德國的科技創新體制中，政府負責搭建平臺，提供服務及部分資金，并制定產業政策，企業是科技創新的主體和主角。同時德國重視產學研的合作，通過建立孵化中心，打通人才在大學、科研機構、企業間的流動，促進產學研深度交流。

2.2 日本科技創新發展戰略

日本的科技創新發展戰略呈現明顯的國家干預性。20世紀60年代后，以國家為主導的重大產業技術項目計劃相繼推出，相關項目主要由日本政府經濟產業省(原通商產業省)承辦。1966年，日本政府實施“大型工業技術研究開發委托費制度”，該制度是日本重大產業技術項目的開端。該制度以國家財政主導、委托研究方式進行，組織模式以通商產業省工業技術院為中心，集結產業省、學會以及工業技術院下屬或相關省廳所屬研究機構，形成產學研聯合推進的體制。主要特點為要求對等回報；預先設定總額，分年撥付；針對產業界難以承擔的基礎領域；目標導向明確，不能指定明確目標的項目不予受理。

“大型工業技術研究開發委托費制度”實施后，日本分別于1974年推出了“陽光項目”(能源領域)，1976年推出“醫療福祉器械技術研究開發項目”，1978年推出“月光項目”(節能技術)，1981年推出“下一代基盤產業技術研究開發項目”，1990年推出“地球環境產業技術研究開發項目”。之后，日本對這些項目進行了逐步整合：1993年，以上6大計劃整合為“產業科學技術研究開發項目”和“新陽光項目”兩大計劃；2001年原通商產業省更名為經濟產業省，將原工業技術院及其他部分課室整合，新設“產業技術環境局”，同時將原工業技術院下屬15個研究所合并為“獨立行政法人產業技術綜合研究所”；2003年NEDO(新能源與產業技術綜合開發機構，原為實施陽光、月光計劃設立的特殊法人機構)獨立行政法人化，主要負責組織、實施、管理產業技術研究開發計劃項目。最終，日本形成經濟產業省制定研究開發計劃、提供基礎設施和溝通網絡，NEDO和產業技術綜合研究所參與計劃制定、負責具體實施的組織模式。2009年，日本推出了“iJapan戰略2015”，重點推廣數字技術的應用，并通過運用數字技術來實現新的日本創造等。在2010年通過的“新成長戰略”中，日本將“科學、技術、信息通信立國”作為七大子戰略之一，并在其指導下啟動了“新信息通信技術戰略”，重點內容是發展“新一代光網、下一代無線網、云計算、下一代計算機、智能電網、機器人、下一代半導體與顯示器等革新設備、嵌入式系統、3D影像、語音翻譯、軟件工程等”[4]，并為此設定了詳盡的推進時間表[5]。

總體來說，日本科技發展戰略具有以下特點：

(1)項目實施主體大部分是“技術研究組合(協作組織)”。

(2)項目實施模式分為兩種，一是“產學研合作型”，即政府直接或間接將項目委托企業或組合等第三方進行實施研究開發；二是“向民企集中投入型”，即政府部門直接或通過資金分配和項目管理機構(NEDO)等將項目委托給特定企業或組合。

(3)項目管理普遍采用項目負責人制，強調負責人的作用。

2.3 美國科技創新發展戰略

美國的重大科技專項有很強的任務導向性，注重市場化運作，充分發揮軍民融合作用。上世紀以來，美國于1942年耗資20億美元實施了曼哈頓計劃，1961年實施了阿波羅計劃，1993年實施了信息高速公路計劃(NII)，2000年推出了國家納米計劃(NNI)等一系列重大國家科技專項工程。2009年美國能源部先后發布了能源前沿研究中心計劃與能源創新中心計劃。2012年啟動國家制造業創新網絡計劃，由國防部、能源部、商務部等多部門聯合投資10億美元，在全美創建15個制造業創新研究中心。2015年，美國國家衛生研究院設立了精準醫學計劃，投入2.15億美元，發展個性化醫療。2019年2月13日,美國總統特朗普簽署一項行政命令,要求聯邦機構在研發投入中把人工智能列入優先地位，集中聯邦政府資源發展人工智能，同時擴大相關科研人員使用政府數據的權限，一項針對人工智能的科技專項正在進行中。

以國家納米計劃為例，項目前期，美國進行了大量調查研究，1996年起通過委托世界技術評估中心對納米領域的現狀和趨勢進行了為期3年的調研。在組織模式上，該計劃由直接隸屬總統的國家科學技術委員會下屬的納米科學工程與技術分委會(NEST)負責，該分委會的委員由商務部、能源部、運輸部、內政部、司法部、國務院、國家航空航天局、國家環保局、國立衛生研究院、美國科學基金會、國家標準與技術研究院、核管理委員會、中央情報局、白宮科技政策辦公室、白宮預算與管理局等多家單位的人員構成。NEST還設置了4個具有目標導向的工作小組，包括納米環境與衛生影響工作組、產業聯絡工作組、納米技術制造工作組和公眾參與工作組。在資金分配上，國家科學技術委員會下屬的納米科學工程與技術分會負責對各計劃成員部門上報的年度預算進行總體協調，資金在各部門間分配。管理模式上，采用集中-分散相結合的管理方式。納米計劃分為7個領域、涉及26個部門，各部門的具體研究內容根據其基礎和優勢確定，使各部門可以將納米計劃同日常研究有機結合，在盡量不增加工作量的基礎上保證工作效率。此外，美國政府注重與產業界的融合，4個工作小組的工作內容大多涉及公眾參與和產業界聯系，營造納米技術產業化氛圍。在政府引導下，社會風險資本對納米技術的投入從1999年的1億美元增長到2001年的7.8億美元。

總體來看，美國重大科技發展戰略主要特點有：

(1)以充分的調查研究為基礎，利用專業評估機構對產業現狀和預期進行調查論證。

(2)在頂層上加強對重大專項的領導和協調，通過設立精簡有效的管理機構，在頂層打通各部門的協調配合渠道。

(3)在管理上采取集中-分散相結合的方式，除了頂層的強有力把控，在具體實施過程中，將研究分散到各相關部門，提高研究效率，降低研究成本。

(4)注重產業界參與，通過加強與產業界的聯系，創造產業化氛圍，調動公眾參與。

(5)定期對重大計劃和項目開展評估，評估內容涉及技術、管理、產業化、社會倫理、法律等多方面，全方位保證計劃實施效能。

3 世界科技創新強國的實施路徑

世界主要科技創新強國的實施路徑各有特點，總體來看也具有共性特征。經過研究分析，世界科技創新強國的實施路徑如下：

(1)建立符合產業發展的高質量教育體系。這是在科技戰略實施前的長久基礎工作。長期以來，上述各國對教育事業投入十分重視，不僅在資金、資源上給予支持，在體制、與產業銜接方面也做了制度創新。如德國采用“雙元制”教育，并出臺《職業技術培訓法》規定青年人必須接受職業教育，強調企業對學生的職業培訓，這些制度的實施為重大科技創新培養了大量符合產業發展的高素質人才。

(2)進行充分調查論證。世界主要科技創新強國在進行重大戰略實施前，普遍進行長期的、反復的調查論證，論證時間長達數年。在對產業發展現狀和技術發展趨勢有深入、細致的了解基礎上推行，避免資源浪費和效率低下。

(3)為推行產業政策建立強有力的法律支撐。世界主要科技創新強國普遍重視政策推行的法律環境，必要時針對政策專門進行立法，為政策實施提供法律保障。

(4)組織建立合理高效的專項管理、實施、評估機構。根據專項研究特點，充分利用現有體制，建立專業管理層級組織。在實施過程中，通過第三方或管理機構進行定期項目評估，確保戰略實施質量。

4 世界科技創新強國組織實施的管理模式和經驗總結

世界科技創新強國在組織實施重大專項中采取了各具特點的管理模式，對于我國科技創新戰略的實施具有借鑒意義。具體來說，主要有以下特征：

(1)國外重大科技專項資金呈現多元化特征，其中不僅包括政府財政的公共資金投入，也包括企業資金以及風險投資等社會資金的投入。但是在不同技術領域、項目實施的不同階段，資金的來源和投入方式也不同。在共性技術及基礎研究等耗時較長、投入較大的“市場失靈”領域，主要采用政府主導投資的方式，而在項目進入產業化階段后，政府會大力引進社會資本投入。

(2)世界科技強國組織實施重大專項時，根據自身國情進行了因地制宜的管理模式創新。制定管理制度時，結合自身政治模式、企業發展情況、行業現狀、資金分配等方面的實際情況進行相應改革。例如德國在制定戰略時充分考慮了企業資金雄厚、注重研發的特性，把企業投資作為了國家專項的主體。例如美國建立了總統與戰略實施間的垂直通道，并聯合政府各部門共同進行項目實施，保證了政策落地。

(3)確定管理模式時秉持簡化原則，充分利用現有科研體系，避免新增繁冗機制，保證立項以較高的效率運作。美國在實施納米計劃時，將各項分解技術領域與相關組織結合，利用了原有的研究體制，盡量減少各組織的管理負擔。

(4)世界科技強國在制定國家專項時，重視科研成果的產業化，在國家專項完成后，為產業留下可持續的、有市場的成果。在科技立項前，針對具有市場性的技術，倡導社會資本參與，鼓勵企業參與科研任務。在立項完成后，將非機密的、有市場前景的科研成果投入市場，使專項切實促進并拉動技術和經濟的進步。

(5)世界科技強國注重產學研的結合。政府通過建立適合產學研溝通的渠道或合作機制，促進人才、信息在產學研機構間的合理流動，加強科研項目的協調配合，使人才較為充分地發揮作用。

5 結語

世界主要科技強國在促進產業發展的過程中均制定了采用舉國體制的國家發展戰略，發展戰略能否取得預期成效，能否真正促進產業發展，取決于戰略的制定是否合乎國家實際情況。在前期論證、協調管理、資金調配等重點方面采取合理的措施，是保障科技戰略有效實施的重要手段。世界主要科技強國在這些方面的經驗對我國建立新型舉國體制有著重要借鑒意義。