高校專項債券發(fā)行計劃動態(tài)調(diào)整探析

洪捷 （福州大學計財處 福建福州 350116）

2019年地方政府新增一般債務(wù)限額5 800億元、新增專項債務(wù)限額8 100億元，合計13 900億元。2020年2月財政部提前下達2020年新增地方政府債務(wù)限額8 480億元，其中一般債務(wù)限額5 580億元、專項債務(wù)限額2 900億元。加上此前提前下達的專項債務(wù)1萬億元，共提前下達2020年新增地方政府債務(wù)限額18 480億元。2020年新增債務(wù)限額比2019年增長了33%，可見國家大力推行地方政府債券的強度，并加快政府專項債券的發(fā)行使用進度。高校專項債券屬于地方政府專項債券下項目收益專項債的一個創(chuàng)新細分品種，從2018年初步推行至云南、陜西、青海、新疆、廣西、四川、河南、吉林等8個省份和自治區(qū)，先后為61所高校首次發(fā)行專項債券規(guī)模合計77.27億元，到2019年逐步成熟應(yīng)用在吉林省和廣西區(qū)第二期高校專項債券發(fā)行。

一、關(guān)于高校專項債券發(fā)行計劃的政策背景

2018年2月，財政部印發(fā)《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》 （財預(yù) ［2018］34號），在嚴格將專項債券發(fā)行與項目一一對應(yīng)的基礎(chǔ)上，加快實現(xiàn)債券資金使用與項目管理、償債責任相匹配，以及債券期限與項目期限相匹配。

2018年5月，財政部印發(fā)的《關(guān)于做好2018年地方政府債券發(fā)行工作的意見》 （財庫［2018］61號）要求，公開發(fā)行的項目收益專項債券，各地應(yīng)當按照相關(guān)規(guī)定，科學安排債券發(fā)行，合理制定債券全年發(fā)行總體安排、季度發(fā)行初步安排、每次發(fā)行具體安排。充分結(jié)合項目建設(shè)運營周期、資金需求、項目對應(yīng)的政府性基金收入和專項收入情況、債券市場需求等因素，合理確定專項債券期限。

2019年4月，財政部發(fā)布《關(guān)于做好地方政府債券發(fā)行工作的意見》（財庫 ［2019］23號），不再限制地方債券期限比例結(jié)構(gòu)，地方財政部門自主確定期限。對于專項債券，地方財政部門應(yīng)當根據(jù)項目實際情況，綜合考慮項目期限、投資者需求、債務(wù)年度分布等因素，科學確定發(fā)行期限，逐步提高長期債券發(fā)行占比，更好匹配項目資金需求和期限。

通過中國債券信息網(wǎng)發(fā)行結(jié)果公示的數(shù)據(jù)進行整理，對2018年1月1日—2019年12月31日之間連續(xù)多期發(fā)行高校專項債券的項目融資規(guī)模和期限安排進行整理分析，得出吉林省在2018—2019年連續(xù)各發(fā)行一期和廣西區(qū)在2018—2019年連續(xù)分別發(fā)行一期和兩期高校專項債券。由于高校專項債券發(fā)行計劃的動態(tài)調(diào)整，即從債券存續(xù)期間合理規(guī)劃債券的融資規(guī)模、債券額度、發(fā)行時間和債券期限等多角度進行調(diào)整，可以科學地安排發(fā)行節(jié)奏，充分盤活資金，提高高校資金使用效率，實現(xiàn)高校專項債券的平穩(wěn)連續(xù)發(fā)行。

二、高校專項債券發(fā)行計劃動態(tài)調(diào)減

根據(jù)中國債券信息網(wǎng)的信息披露文件，2018—2019年吉林省發(fā)行省屬公辦高校校區(qū)建設(shè)項目專項債券共計劃發(fā)行2期，計劃發(fā)行面值總額8億元，其中2018年計劃發(fā)行面值4.07億元的記賬式固定利率附息債，實際與發(fā)行計劃相符；2019年計劃發(fā)行面值3.93億元記賬式固定利率附息債，2019年實際發(fā)行3.3億元記賬式固定利率附息債。具體融資額度及發(fā)行期限計劃如下頁表1所示。

（一）融資規(guī)模和額度動態(tài)調(diào)減

長春理工大學本次募集的資金主要投向老校區(qū)改擴建項目，債券計劃融資規(guī)模占預(yù)算總投的62.96%，而長春金融高等專科學校和吉林工程技術(shù)師范學院本次募集的資金主要投向新校區(qū)建設(shè)項目，計劃融資規(guī)模分別占預(yù)算總投的52.68%和59.96%，三個項目資本金都不少于項目總投的20%。

2018年吉林省實際發(fā)行面值為4.07億元的高校專項債券，募投項目包括長春理工大學0.37億元、長春金融高等專科學校0.7億元和吉林工程技術(shù)師范學院3億元，與前期制定的發(fā)行計劃相符，按期發(fā)行融資規(guī)模內(nèi)部分債券額度；2019年吉林省實際發(fā)行3.3億元高校專項債券，募投項目包括長春金融高等專科學校2.3億元和吉林工程技術(shù)師范學院1億元。對比表1數(shù)據(jù)可得，2019年吉林省實際發(fā)行的高校債券專項債券中，只有2個項目（長春金融高等專科學校和吉林工程技術(shù)師范學院）維持2018年原定發(fā)行計劃，繼續(xù)按期發(fā)行融資規(guī)模內(nèi)的剩余債券額度，而長春理工大學對融資額度進行動態(tài)調(diào)減并許終止發(fā)行計劃。

表1 2018—2019年吉林省高校專項債券資金需求計劃 單位：億元

（二）發(fā)行時間和期限動態(tài)調(diào)減

由于高校屬于非營利機構(gòu)，對應(yīng)建設(shè)項目收益回收期較長，投資資金回籠速度較為緩慢，因而債券發(fā)行期限的設(shè)計符合所投資項目的特點，使償債期限與收益回收期相適應(yīng)，債券發(fā)行期限為7—10年中長期較合適。

2018年吉林省實際發(fā)行的高校專項債券期限為10年。考慮到長春理工大學、長春金融高等專科學校、吉林工程技術(shù)師范學院項目建設(shè)周期預(yù)計分別為2年、3年、2年，前期集中投入大量資金用于高校的基本建設(shè)，因此計劃2018年和2019年分別發(fā)行一期高校專項債券募集資金，可以做到與項目工程建設(shè)投入節(jié)奏同步，及時有效補充建設(shè)資金需求。對比表1數(shù)據(jù)可得，2019年吉林省實際發(fā)行的高校債券專項債券中，只有2個項目（長春金融高等專科和吉林工程技術(shù)師范學院）維持2018年原定發(fā)行計劃，繼續(xù)按期在2019年發(fā)行十年期高校專項債券，而長春理工大學并未按照2018年發(fā)行高校專項債券，終止發(fā)行計劃。

綜合分析項目情況，以上三個高校在項目存續(xù)期內(nèi)期末累計凈現(xiàn)金流量金額大于0，專項債券資金覆蓋率（倍數(shù)）都大于1，說明項目收益可以覆蓋債券本息，項目的償付保障程度高。長春金融高等專科學校和吉林工程技術(shù)師范學院這兩個建設(shè)項目都是投向?qū)W校新校區(qū)建設(shè)，資金需求量大，該項目通過連續(xù)兩年發(fā)行多期高校專項債券可以降低項目的融資成本，減輕財務(wù)負擔，提高資金流動性，保障項目現(xiàn)金流最大化，是長遠持續(xù)有效解決高校建設(shè)資金短缺問題的推薦方案。而長春理工大學2019年對發(fā)行計劃進行動態(tài)調(diào)減，沒有再進行連續(xù)發(fā)債，可能是由于投向老校區(qū)改擴建項目的投資估算、項目收入及資金籌措方案等在2019年發(fā)生變化，進而影響整體項目債券存續(xù)期間預(yù)測現(xiàn)金凈流量、資金覆蓋倍數(shù)發(fā)生變動，導致提前償還高校專項債券本息，故終止2019年發(fā)債計劃。

三、高校專項債券發(fā)行計劃動態(tài)調(diào)增

根據(jù)中國債券信息網(wǎng)的信息披露文件，2018—2019年廣西壯族自治區(qū)發(fā)行高等學校專項債券共計劃發(fā)行3期，其中2018年計劃發(fā)行面值29.42億元的記賬式固定利率附息債，實際與發(fā)行計劃相符；2019年計劃發(fā)行面值28.04億元記賬式固定利率附息債，2019年實際發(fā)行二期分別為面值8.15和20.62億元記賬式固定利率附息債。其中，廣西警察大學等5個高校沒有連續(xù)發(fā)行計劃，廣西師范學院等14個高校對發(fā)行計劃進行動態(tài)調(diào)減，廣西醫(yī)科大學等4個高校對發(fā)行計劃進行動態(tài)調(diào)增，調(diào)增案例具體融資額度及發(fā)行期限計劃如表2所示。

表2 2018—2019年年廣西壯族自治區(qū)部分高校專項債券資金需求計劃 單位：億元

（一）融資規(guī)模和額度動態(tài)調(diào)增

廣西醫(yī)科大學本次募集的資金主要投向武鳴校區(qū)和五象校區(qū)工程項目，債券計劃融資規(guī)模占預(yù)算總投入的36.71%，廣西機電工程學校本次募集的資金主要投向新校區(qū)工程項目，債券計劃融資規(guī)模占預(yù)算總投入的9.49%。而廣西藝術(shù)學院和玉林師范學院本次募集的資金主要投向?qū)W生公寓建設(shè)項目，債券計劃融資規(guī)模占預(yù)算總投入的79.1%和76.25%，以上四個項目雖然資本金都不少于項目總投入的20%，但是后兩個項目已沒有繼續(xù)調(diào)增融資規(guī)模的空間。

2018年廣西壯族自治區(qū)實際發(fā)行面值為28.04億元的高校專項債券，募投項目包括廣西醫(yī)科大學5.05億元、廣西機電工程學校0.94億元、廣西藝術(shù)學院0.53億元和玉林師范學院0.61億元等，與前期制定的發(fā)行計劃相符，按期發(fā)行融資規(guī)模內(nèi)部分債券額度；2019年廣西壯族自治區(qū)實際發(fā)行28.75億元高校專項債券，募投項目包括廣西醫(yī)科大學4億元、廣西機電工程學校3億元、廣西藝術(shù)學院0.2億元和玉林師范學院0.7億元等。

對比上頁表2數(shù)據(jù)可得，2019年廣西壯族自治區(qū)實際發(fā)行的高校債券專項債券中，廣西醫(yī)科大學計劃內(nèi)動態(tài)調(diào)增2019年債券融資額度4億元，但發(fā)債資金合計不超過發(fā)行計劃債券融資規(guī)模13億元；廣西機電工程學校計劃外動態(tài)調(diào)增2019年債券融資額度3億元，合計債券融資規(guī)模3.94億元，占預(yù)算總投的39.8%；而廣西藝術(shù)學院和玉林師范學院本次募集的資金分別投向相思湖新校區(qū)二期工程和東校區(qū)擴建二期工程，與2018年學生公寓建設(shè)項目相比是新的項目需求，2019年可新增債券計劃融資規(guī)模。

（二）發(fā)行時間和期限動態(tài)調(diào)增

2018年廣西壯族自治區(qū)實際發(fā)行的高校專項債券期限為7年。考慮到廣西醫(yī)科大學、廣西機電工程學校、廣西藝術(shù)學院和玉林師范學院項目建設(shè)周期預(yù)計為6年、2年、1年、2年。前期集中投入大量資金用于高校的基本建設(shè)，因此發(fā)行計劃分6年、2年1年、1年分別發(fā)行一期高校專項債券募集資金，可以做到與項目工程建設(shè)投入節(jié)奏同步，及時有效補充建設(shè)資金需求。2019年廣西醫(yī)科大學和廣西機電工程學校繼續(xù)按期在2019年發(fā)行高校專項債券，而廣西藝術(shù)學院和玉林師范學院由于新增二期項目需求，2019年可新增債券發(fā)行計劃。

綜合分析項目情況，以上四個高校在項目存續(xù)期內(nèi)期末累計凈現(xiàn)金流量金額大于0，專項債券資金覆蓋率（倍數(shù)）都大于1，說明項目收益可以覆蓋債券本息，項目的償付保障程度高。廣西醫(yī)科大學和廣西機電工程學校2019年對發(fā)行計劃進行動態(tài)調(diào)增，并進行連續(xù)發(fā)債，可能是由于投向新校區(qū)工程項目的投資估算、項目收入及資金籌措方案等在2019年發(fā)生變化，進而影響整體項目債券存續(xù)期間預(yù)測現(xiàn)金凈流量、資金覆蓋倍數(shù)發(fā)生變動，影響2019年發(fā)債計劃。廣西藝術(shù)學院和玉林師范學院2019年募集債券資金投向與2018年相比是新的項目需求，2019年可動態(tài)調(diào)增債券發(fā)行計劃。

四、高校專項債券可持續(xù)發(fā)行建議

在不斷的積累與實踐中，市場在實踐應(yīng)用中逐步建立起適應(yīng)我國文化教育發(fā)展的債券發(fā)行模式。對高校專項債券連續(xù)發(fā)行的支持，反映了地方政府希望加快改善高等院校辦學條件，全面提高人才培養(yǎng)環(huán)境，提供更加多樣、更加靈活、更高質(zhì)量的教育公共服務(wù)，大力促進教育公平，辦好人民滿意的教育。通過有效利用金融工具，尤其是發(fā)揮債券資金使用效益，鼓勵社會籌資參與高等學校建設(shè)，來增強高等學校自主發(fā)展能力。

因此如何合理使用有限的專項債券資金，特別是通過連續(xù)發(fā)行高校專項債券以彌補高校建設(shè)融資的缺口成為后續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵點。針對高校專項債券發(fā)行提出如下建議：一是統(tǒng)籌測算融資規(guī)模。根據(jù)高等學校項目建設(shè)規(guī)模、投資估算等條件，測算債券資金需求量，設(shè)計債券融資方案，統(tǒng)籌安排債券融資規(guī)模，以滿足項目債券存續(xù)期間預(yù)測現(xiàn)金凈流量、資金覆蓋倍數(shù)及壓力測試要求。二是前置債券發(fā)行計劃。在發(fā)行前須制定詳細的發(fā)行計劃，包括債券全年發(fā)行總體安排、每次發(fā)行具體安排、地方政府債券期限結(jié)構(gòu)，并按年度、項目實際統(tǒng)籌安排債券期限，鼓勵高校提前向財政廳上報需求。三是強化債券期限安排。公開發(fā)行的高校專項債券，各地應(yīng)當按照相關(guān)規(guī)定，充分結(jié)合項目建設(shè)運營周期、項目對應(yīng)的政府性基金收入和專項收入情況、債券市場需求等因素，合理確定專項債券期限。四是關(guān)注融資規(guī)模與期限配比。為控制項目償債風險，要求高校能夠科學統(tǒng)籌債券融資規(guī)模、債券發(fā)行時間和期限等，按照學校資金獲取能力和融資規(guī)模做好債券的期限配比、還款計劃和資金安排。五是動態(tài)調(diào)整發(fā)還債時間和方式。高校可以提前足額撥付還本付息資金，動態(tài)調(diào)減或許終止發(fā)行計劃；可以根據(jù)項目改擴建的需求、新增資金籌措方案，動態(tài)調(diào)增或者新增發(fā)行計劃；也可以根據(jù)債券發(fā)行計劃，正常到期發(fā)債還債；最后，如因項目取得的政府性基金或?qū)ｍ検杖霑簳r難以實現(xiàn)或因項目假設(shè)條件發(fā)生變化，無法按時償還債券本金，允許在專項債務(wù)限額內(nèi)發(fā)行專項債券周轉(zhuǎn)償還，待項目收入實現(xiàn)后予以償還。

整體而言，在設(shè)計債券融資規(guī)模和發(fā)行期限方案時，發(fā)行人應(yīng)提前充分考慮項目各方因素與融資規(guī)模及期限的配比，并在債券存續(xù)期間動態(tài)靈活調(diào)整債券的發(fā)行期限、還款方式及時間等，充分盤活資金提高資金使用效率，以此實現(xiàn)高校專項債券的平穩(wěn)可持續(xù)發(fā)行性。