農村集體經濟組織財務管理問題及對策研究

戴瓊 袁輝

（北京中崇信會計師事務所有限責任公司 中央軍委機關事務管理總局財務結算中心 北京 100101）

發展和壯大農村集體經濟，不僅是引領農民實現共同富裕的重要途徑，也是關乎整個社會穩定和發展的重大問題。習近平總書記指出，要建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進鄉村治理體系和治理能力現代化，加快推進農業農村現代化，走中國特色社會主義鄉村振興道路。隨著農村集體經濟的不斷發展、生產關系的不斷演進和新型農村集體經濟組織的陸續建立，農村集體經濟組織財務管理內容和財務關系發生了重大變化，如何建立和健全適合新型農村集體經濟組織發展的財務管理理念，理順財務管理關系，亟待進一步研究。

一、農村集體經濟組織財務管理中存在的問題

（一）符合新型農村集體經濟組織發展的財務管理制度體系亟待完善

為了加強農村集體經濟組織財務管理，1996年3月，農業部頒布了《村合作經濟組織財務制度（試行）》，2011年，農業部、監察部印發《農村集體經濟組織財務公開規定》（農經發［2011］13號）等一系列制度規定，部分省市也根據當地實際情況制定了相應的財務管理制度，如，1997年1月北京市財政局印發了《北京市村合作經濟組織財務制度實施細則》，2007年11月山西省農業廳印發了《山西省農村集體經濟組織財務管理制度》等。這些制度對農村集體經濟組織的資金籌集、資產管理、對外投資、經營收支及收益分配、民主理財與財務公開，以及財務人員和財務檔案管理等都進行了明確和規范，為農村集體經濟組織規范財務處理和理順財務關系奠定了堅實的基礎。但這些制度的設計都是特定歷史時期的產物，隨著農村集體經濟的發展、新型財務關系的建立和資源性資產價值的凸顯，原有的制度設計在如何理順新型股份經濟與合作經濟的財務關系、如何加強對資源性資產的價值管理、如何對新型股份經濟和合作經濟資本籌集的規范與管理、如何規范管理日益復雜多樣的投資與合作形式等方面明顯滯后。

（二）暢通的財務資源配置渠道尚待建立健全

產權是資源配置和流轉的基礎。在現行制度體系下，農村集體經濟組織的股權尚不能自由順暢地流轉；農村集體土地等資源性資產合作模式基本既定；集體經濟組織資金籌措渠道非常狹窄；熟悉和適應農村集體經濟發展的財務管理人員嚴重不足；而且農村管理的社區性加劇了財務資源配置的社區性。財務資源在集體經濟組織之間的合理流轉和利用，缺乏高效有序的渠道，從而導致各集體經濟組織之間的財務資源處于“孤島”或分散的割裂狀態，如何構建符合本區域村集體經濟發展的財務資源平臺和資源配置渠道顯得尤其重要。

（三）財務管理理念亟待轉變

財務管理是經濟組織內部管理的基礎和中樞，是組織資金運動和處理財務關系的重要活動，是滲透和貫穿在每一項經濟活動中的價值管理。首先，加強財務管理是促進農村集體經濟組織挖潛降耗、控制成本、提高農村集體經濟組織經濟效益的重要手段。其次，財務管理作為農村集體經濟組織和外部交往的紐帶和橋梁，通過采用通用的會計語言對經濟活動的數據進行收集、傳遞、分類、登記、歸納、總結、儲存，形成能夠對外界提供的有效的經濟信息，并通過這些信息對經營活動的過程和結果進行評價和分析，以便信息使用者做出經濟決策和對未來的預測。然而目前，村集體經濟組織人員的財務管理意識相對落后，財務會計人員的日常工作往往限于報賬、算賬、記賬，對財務分析和財務評價的重要作用認識不夠；部分村集體經濟組織財務管理架構設置不完善，對財務工作職責的理解不到位，甚至沒有專職的財務人員；部分村集體經濟組織對資金收支的審核不嚴或流于形式，長期債權債務疏于及時清理，沉淀資金使用效率低下，成本控制和稅收風險管理理念不強；以資金管理為中心的財務管理理念尚未建立；村集體經濟組織對林木、土地等資源性資產的價值管理意識普遍欠缺；以民主理財和財務公開為抓手的保護農村集體經濟組織產權人權益的財務關系管理尚待加強。

（四）“三資”管理制度尚待健全并嚴格執行

農村集體經濟組織的資金、資產、資源是其賴以生存和發展的物質基礎。資金的高效運營、資產的有效配置和安全完整、資源的合理利用和開發，是保障農村集體經濟組織取得良好效益的核心。為加強農村集體經濟組織的資金、資產、資源管理，各級農業農村管理部門高度重視，紛紛出臺了一系列的管理辦法。這些辦法為保障農村集體經濟組織的“三資”安全完整、提高“三資”運營效率、建立健全“三資”管理體系、理順農村集體經濟監管機制等指明了方向。但在實踐中，農村集體經濟組織目前在資金預算、資金使用計劃、債權債務管理、投融資管理等方面還存在制度不健全，或制度尚待具體細化而無法落到實處等問題；各級農業農村管理部門一再強調的資產管理臺賬、資源管理臺賬、合同管理臺賬制度與合同聯預審制度等還有待真正落實到位。

（五）監督農村集體經濟組織財務工作的外部力量有待進一步加強

要做好農村集體經濟組織財務工作，除了加強農村集體經濟組織自身的財務管理體系建設、嚴格遵守相關財務管理制度外，構建完善的外部監督體系、讓農村集體經濟組織的財務工作接受外部監督是提高管理水平、做好工作的必要保證。然而目前，農村集體經濟組織財務工作的外部監督力量有待進一步加強。首先，盡管《農村集體經濟組織財務公開規定》對村集體經濟組織財務公開的內容和方式進行了明確規定，但在實際操作過程中，財務信息透明度普遍不高，部分村集體經濟組織僅公開了日常經營收支情況，但對于重大基礎設施建設、重大資產處置、重大資源資產承包租賃等重大事項，往往采取選擇性公開、不進行公開或公開不及時，嚴重影響村務信息公開的實際效用。其次，村集體經濟組織上級管理部門財務監督力量不足。盡管鄉（鎮）農經管理部門有權力和責任對村集體經濟組織進行監督，但由于鄉（鎮）農經管理部門本身人員配備有限，對村集體經濟組織的監督力度有限，導致村級集體經濟組織財務公開不完善、財務信息透明度不夠等情況難以得到徹底解決。

二、完善農村集體經濟組織財務管理的對策

（一）構建符合新型農村集體經濟組織發展的財務管理制度體系

農村集體經濟組織的財務管理必須遵循財務管理的基本屬性。財務管理的主要內容包括籌資管理、投資管理、運營管理、收入與成本管理、利潤分配管理等，涉及到預算與計劃、決策與控制、財務分析與績效評價等各環節。農村集體經濟組織由于其歷史原因形成的管理體制機制和地區發展不平衡，其籌資與投資管理能力還比較薄弱，籌資活動往往還停留在傳統的銀行借貸；投資活動也多集中在以土地為主體的項目合作上；預算與計劃停留在較為簡單的資金預算與計劃，還不具備實施全面預算的條件；囿于農村財務人員的水平，財務分析和財務預測能力還相當薄弱；績效評價與激勵機制尚待進一步完善。隨著城鎮化和城鄉一體化推進速度的加快，農村產權制度改革的不斷推進，新型農村集體經濟組織不僅改變了農村集體經濟組織的產權關系、管理體制、運營模式、業務范圍，也改變了財務管理所必須理順的財務關系。為此，筆者建議應加大對新型農村集體經濟組織財務管理問題研究，結合農村集體經濟組織發展實際，加快《村合作經濟組織財務制度》修訂工作，在制度修訂過程中，針對農村集體經濟組織財務管理薄弱環節，細化籌資管理與投資監督，強化成本意識和稅收風險，進一步強調預算與計劃、分析與預測在農村集體經濟組織財務管理中的重要性，并把財務管理績效納入集體經濟組織的績效評價與激勵機制范疇。

（二）培育業財融合與價值創造等新型財務管理理念

首先，要重視會計核算對財務管理的基礎性作用。會計核算是財務管理的基礎，會計核算的主要目的是通過財務分析和評價來反映與揭示經濟業務活動的效率和效益，并最終做出財務決策。只有將會計核算和會計監督貫穿于經營活動的始終，并將會計核算和財務分析、財務評價與財務決策融為一體，才能充分發揮財務管理應有的效能。其次，要加強農村集體經濟組織管理人員培訓。將業財融合理念貫徹到每一個集體經濟組織管理人員的實際行動中去，將財務融入經營的各個運行環節，將財務評價指標與業績評價和獎酬結果掛鉤，促使農村集體經濟組織的所有者、管理者、經營者、業務單元和集體經濟組織的全體人員都成為財務管理的參與者和監督者。再次，要強調價值創造。基于農村集體經濟組織管理的社區性和農村集體經濟組織成員之間的各種“紐帶”關系，在管理過程中，人們更多關注行為的動機和所做出的努力而不是最終的效果與效率。新型財務管理理念必須以績效為核心，強調價值創造。最后，要建立以資金管理為中心的財務管理思想。只有以資金預算、資金計劃、資金使用、資金回籠為抓手，通過提高資金周轉速度和資金使用效率，才能真正提高利潤質量和經濟效益，提高財務管理的效率和效果。

（三）暢通農村集體經濟組織財務資源配置渠道

每一個組織之所以會認真對待財務資源，是基于財務資源的稀缺性。解決財務資源稀缺的根本途徑是積累增量和盤活存量，但積累增量需要假以時日，因此，盤活存量是快速解決財務資源稀缺性的有效途徑。而盤活存量的核心在于構建財務資源的聚集平臺和順暢資源配置渠道。首先，要充分利用現有財務資源，打破村級集體經濟組織和鄉級集體經濟組織界限，構建以縣（區）為主體的財務資源綜合配置平臺，將縣（區）域內包括資金融通路徑、項目投資（合作）資源、財務人才儲備等在內的財務資源進行系統整合，構建符合農村集體經濟組織發展的財務資源平臺。其次，著力破除妨礙城鄉財務資源自由流動、平等交換的體制機制壁壘，構建農村集體經濟組織產權平等自由交換、融資渠道立體多樣、人才流動合理有序、資產配置高效通暢的制度保障體系，確保進入平臺的財務資源在集體經濟組織之間的流轉通暢。再次，人才問題是資源配置渠道能否暢通的“瓶頸”。加強現有農村集體經濟組織財務管理人才的培養力度，不斷推動高水平財務管理人員向農村集體經濟組織聚集，尤其是向村、組集體經濟組織合理調配，才能從根本上扭轉農村財務專業人才匱乏的問題，并從根本上暢通財務資源配置渠道。

（四）加強對農村集體經濟組織稅收風險管理意識的培養

由于農村集體經濟組織盈利性與社區服務公益性的雙重屬性特征，以及國家對“三農”的稅收優惠政策支持，稅務機關對農村集體經濟組織的稅務稽查力度較低。目前，農村集體經濟組織稅收風險意識比較淡薄，應交稅費的核算和管理能力滯后，對稅費的繳納重視程度普遍不夠。隨著農村集體經濟組織經營活動的多樣化和應稅收入的不斷增加（城市周邊的農村集體經濟組織尤其突出），以及國家稅收征管體系的不斷完善和征管力度的不斷加強，農村集體經濟組織的稅收風險越來越大。農村集體經濟組織作為市場競爭中的特殊法人實體，依法繳納各項稅費是其法定義務。因此，必須加強對農村集體經濟組織稅收管理人員的培訓，使其正確理解稅收政策、合理運用稅收優惠政策，提高集體經濟組織管理人員的稅收管理能力和稅收風險管理意識。

（五）充分利用數據信息平臺以夯實“三資”管理

目前，全國范圍內以2017年12月31日為基準日的農村集體資產清產核資工作已經順利完成，以2017年12月31日為基準日的各項資產、負債、權益明細表已經全部納入農業農村部開發的全國農村集體資產清產核資管理系統，以此為基礎的每年全國范圍內的資產清查工作，為完善債權債務管理、清理超期債權債務，加強對外投資的管理、理順投資關系，及時清查實物、保障資產質量，核實土地和林木資源、加強對資產資源的利用和價值管理提供了制度基礎。農村集體經濟組織可以充分利用每年更新的數據平臺信息，建立健全資產和資源管理臺賬，解決農村集體經濟組織財務信息不完整、不規范、相關環節不同步的問題，促進農村集體經濟組織夯實“三資”管理，提高資金、資產和資源使用效率。

（六）理順財務監督機制和加大財務監督力度

首先，要理順財務監督機制。要從產權關系、管理權能、管理職責上理順鄉（鎮）黨委、鄉（鎮）政府、鄉（鎮）集體資產監督管理委員會和鄉（鎮）集體經濟組織管理委員會、監督委員會、社長之間，以及村支部書記、村委會主任和村民主理財小組之間的關系。落實鄉（鎮）集體資產監督管理委員會和集體經濟組織內部的監督委員會或村民主理財小組的組織建設并確保其監督工作的順利進行，防止監督管理流于形式。其次，加強監督人員配備。加大對鄉（鎮）經濟管理部門的人員配備，提高監管能力，適時對農村集體經濟組織財務管理進行突擊檢查，及時發現、處理和妥善解決監督中發現的問題。再次，強化外部審計力度。農經審計部門可以通過自主安排或購買第三方專業機構服務的方式，對集體經濟組織的經濟合同履行情況、專項資金使用情況、財務收支情況，以及主管人員的任期或離任經濟責任形成常態化的審計監督，并將審計結果與管理人員的工資待遇與職務升遷直接掛鉤，促使集體經濟組織管理人員真正重視財務管理工作。

總之，不斷完善符合新型農村集體經濟組織發展的財務管理制度建設，構建合理順暢的財務資源配置渠道，是加快推進鄉村治理體系和治理能力現代化的有力抓手；培育新型財務管理理念、增強稅收風險管理意識、提高財務管理水平，加快村集體經濟組織“三資”的運行效率、提高村集體經濟組織的經濟效益，是發展鄉村產業、促進農民增收、落實鄉村振興戰略的重要手段。