世貿組織改革與中國主張

文/高波 編輯/孫艷芳

當前，關于世貿組織改革的討論日益受到關注，各方期望世貿組織改革重振貿易談判、貿易政策審議和貿易爭端解決三大功能，同時積極探討貿易與新冠肺炎疫情、氣候變化、環境保護等新議題。從世貿組織總理事會主席在不同范圍、不同層級、不同議題等斡旋的情況看，處于不同經濟發展水平的成員對世貿組織改革的訴求各異，對世貿組織改革的長期性和緊迫性認知存有較大落差。2021年是中國加入世貿組織20周年。作為世貿組織主要成員，中國支持世貿組織改革朝著正確方向發展，通過發揮參與引領作用，更好維護多邊貿易體制國際規則制定的主渠道地位。

世貿組織改革面臨的問題難以短時化解

1999年世貿組織西雅圖部長級會議因街頭大規模抗議而失敗后，世貿組織改革曾掀起一個討論熱潮，為2001年啟動多哈發展回合談判凝聚了思想共識和議題談判準備。當下，新一輪世貿組織改革的輪廓可以描述如下：世貿組織改革醞釀于2017年12月世貿組織阿根廷第十一屆部長級會議，烘托于2018年初達沃斯世貿組織小型部長會議，焦慮于2019年12月世貿組織爭端解決上訴機構這個皇冠上的明珠黯然掉落。2021年以來，美國拜登政府聲稱重返多邊，其貿易代表戴琪女士10月中旬訪問日內瓦，以實際行動表達對世貿組織的重視，并委托不同層面官員疫情之下在日內瓦面對面具體參與漁業補貼等議題談判。由于美國對世貿組織的態度轉變，各方對世貿組織改革的期待有所增強。近來，世貿組織總干事伊維拉和主要成員關于世貿組織改革的聲音更為密集。歐盟和巴西提出世貿組織改革的具體提案，要求設立世貿組織改革工作組，在世貿組織總理事會指導下，探討世貿組織各項功能和秘書處日常運轉的改革細節。但是，從各方反饋的談判立場看，世貿組織改革面臨的問題和挑戰依然不少，能否獲得各方談判授權、進而邁向改革第一步仍是未知數。

第一，爭端解決機制上訴機構停擺問題。爭端解決機制目標是促進成員之間相互商定達成解決方案，這是世貿組織改革的最大難點。美國特朗普政府時期，提出了上訴機構成員超期審理未決案件、越權審理案件、超范圍法律解釋、未基于事實認定證據、增加成員額外權利和義務等“五宗罪”。盡管其他世貿組織成員進行了密集磋商，試圖找到“五宗罪”的解決之道，但由于涉及到實體性和程序性問題，美國將上訴機構問題束之高閣，各方未能達成共識。拜登政府對上訴機構問題的立場有所松動，但堅持認為，早期的上訴機構報告僅有20多頁，但20年后多達1000頁，因而上訴機構已顯得笨拙和官僚。美國提出的上訴機構改革的大方向是，世貿組織成員應通過貿易談判而不是爭端解決機制制定新規則，上訴機構僅對世貿組織現有規則提出觀點而不能新創規則。2021年10月26日，美國駐世貿組織候任大使瑪麗亞·帕根表示，美國希望上訴機構恢復其原有的訴訟功能，一個有效的爭端解決機制有利于促使世貿組織成員更有動力談判新規則。爭端解決機制改革不是為了恢復上訴機構本身，也不是回到過去的方式。這一新動向說明，美國對爭端解決機制的改革訴求，不是程序性的小打小鬧，而是實體性和程序性相結合的傷筋動骨。這將是一場拉鋸式的談判，美國明確表示對此不預判改革結果。

第二，透明度和通報問題。世貿組織成員按照烏拉圭回合一攬子多邊協定及時履行補貼、市場準入等通報義務，是尊重透明度原則的重要手段。美、日、歐等發達成員認為，世貿組織現行體制的最大缺陷之一是成員沒有提供補貼的全面信息，通報不及時，政策不透明，農業補貼通報滯后，無法以此審議成員的貿易政策走向，為執行貿易規則設置了障礙，因而削弱了實體貿易規則的價值。對此，美國多次提出透明度和通報提案，要求在改進通報機制、加強能力建設和技術援助、反向通報、加大懲戒力度等方面，加強透明度和通報工作。2021年10月22日，西方七國集團貿易部長會議提出，一些世貿組織成員長期不履行透明度和通報義務，在世貿組織改革中應加強透明度和對話，要求世貿組織總理事會對透明度和通報做出決定。這些提案具有明顯的指向性，因為美、歐、日等發達成員主要抱怨中國存在透明度低和通報滯后問題，為此還曾對中國進行反通報，也就是主觀和選擇性地幫助中國收集通報信息。事實上，超過半數世貿組織成員沒有做出任何通報，但這不完全是發達成員的關注對象。由于各方立場差異及能力建設問題，透明度和通報問題的討論仍將會持續一段時期。發達成員要求對通報不及時進行懲罰，這違背了世貿組織成員驅動精神和成員共識原則，導致發展中成員特別是最不發達國家的普遍抵制，增加了處理這一問題的難度。

第三，特殊與差別待遇問題。在發展中成員的特殊與差別待遇問題上缺乏差異化、不加區分的靈活性以及由此產生的影響，一直是多邊貿易談判進展的障礙，削弱了對發展援助有明顯需求的最不發達成員的呼聲，也是世貿組織長期存在規則赤字、發展赤字的具體體現。中國、印度等大型發展中成員被要求對在世貿組織正在進行和未來的談判中做出全面承諾，同時對其他議題涉及的發展問題進行個案處理，以增強談判的有效性。正在進行的漁業補貼談判，是為數不多的多邊貿易談判議題，有望成為世貿組織第十二屆部長級會議的最重要的多邊成果。在談判進程中，發展中成員要求對生計型漁民、燃油補貼等領域享受特殊與差別待遇，一些成員要求對有害漁業補貼范圍進行澄清。中國即使事實上不享受漁業領域的特殊與差別待遇，仍被發達成員在遠洋捕撈等方面要求做出更大讓步。2021年11月3日，非洲集團等一些發展中成員談判集團提出簡化版的特殊與差別待遇提案，大幅度壓縮談判要價，仍被發達成員冷眼相待。這表明特殊與差別待遇問題不是貿易談判的絆腳石，而是發達成員推卸責任的一個借口。發達成員和發展中成員之間的談判立場難以緩和，特殊與差別待遇問題將繼續成為世貿組織改革的重點領域。

第四，產業補貼、國有企業和強迫勞動問題。這是發達成員關于世貿組織改革的主要訴求，并認為是當前世貿組織改革的核心，具體體現在如下方面：一是制定更嚴格的21世紀多邊貿易規則，使多邊貿易體制重獲議題平衡、實現公平競爭，解決貿易扭曲和市場擾亂的經營行為。二是糾正非市場導向政策和做法。政府資助或支持的非市場導向政策和做法，加劇了關鍵產業的產能過剩，造成工人和企業的不公平競爭，阻礙技術創新和研發，破壞國際貿易的正常秩序，并使現有的多邊規則無效，必須通過世貿組織改革加以解決。三是解決工業補貼和國有企業問題。強化工業補貼紀律并制定國有企業新規則，才能解決國有企業扭曲市場的行為和特別有害的補貼實踐，但回避發達成員大額農業補貼這一貿易扭曲做法的改革，同時對發達成員占有優勢的服務業補貼改革避而不談，轉而認為在世貿組織改革中，應明晰一個實體被定性為公共機構的依據，將國有企業納入公共機構范圍，對公共機構施加額外義務和規則。四是解決全球供應鏈中使用各種形式的強迫勞動問題。2021年10月22日，西方七國集團貿易部長會發布關于強迫勞動的聯合聲明，指出基于規則的多邊貿易體制中沒有強迫勞動的容身之地。這包括國家資助的弱勢群體和少數民族在農業、太陽能和服裝業等使用強迫勞動，在世貿組織改革中應納入停止使用強迫勞動條款，落實聯合國商業和人權指導原則（UNGP），尊重國際勞工標準。

世貿組織改革長期性的主要原因

總體看，世貿組織改革是成員因世貿組織遭遇危機而進行的響應應對。當前，世貿組織遇到的新老問題交織，且經貿因素摻雜政治成分，而世貿組織改革各個議題談判涉及面較廣，利益訴求各異，因此改革具有長期性。

第一，世貿組織改革不是新鮮話題。世貿組織成立后，總干事和學術界均在探討世貿組織改革問題。比較有影響力的世貿組織改革主題報告有4份，即2004年的薩瑟蘭總干事報告、2007年的英國華威大學報告、2013年的拉米總干事報告和2018年的德國貝塔斯曼基金會報告。這些研究報告在不同時期對世貿組織改革做了不同角度的研討，對改進世貿組織功能和提高貿易談判效率提出了有益建議，并做了一些前瞻性研究。從歷史經驗和各方的關注看，世貿組織可能在各方推動下繼續推動漸進式改革，但具體改革領域和改革議題無法在短期內形成共識。

第二，世貿組織改革的理論基礎尚不明朗。總體來說，世貿組織改革基于兩條路徑。發達成員認為，世貿組織是多邊法律協定的集合，以及實施協定和爭端解決的機構性框架安排，同時也是提供談判的平臺，重點強調多邊貿易體制的系統性安排，即更多注重“體制論”。發展中成員認為，世貿組織除了貿易談判和爭端解決之外，還包括審議監督、經濟研究、能力建設和技術援助、與其他國際組織及公民社會的聯絡等，即強調“功能論”。目前，世貿組織改革的目標尚不明晰，過多強調貿易談判功能，而忽視能力建設，發展中成員的挫敗感增多。過于強調審議、爭端解決等其他功能，世貿組織有可能淪為“清談館”。近日，歐盟和巴西關于世貿組織改革的提案《關于世貿組織功能機制性改進的工作組授權》尚未公開散發，但即使由總理事會主席召集小范圍磋商，仍遭到其他世貿組織成員的抵制。因此，如果世貿組織成員過早陷入類似歐盟和巴西提案提出的具體談判細節和改革設計，可能失去多數世貿組織成員，特別是發展中成員的支持，導致世貿組織改革無疾而終。

>>> 2016年7月9—10日，中國在上海舉行二十國集團貿易部長會議，推動就支持多邊貿易體制等議題達成二十國集團歷史上首份貿易部長聲明。圖為二十國集團貿易部長會議現場。（圖片來源：商務部）

>>> 2017年8月1—2日，中國在上海主辦金磚國家經貿部長會議，就支持多邊貿易體制、促進投資便利化等議題形成共識。（圖片來源：商務部）

第三，世貿組織改革的代表性尚未充分體現。從歷史和現實看，世貿組織改革只有具備足夠的代表性，才能向前推進。烏拉圭回合達成的與貿易有關的知識產權、投資措施、服務貿易議題等“規則赤字”需要多哈回合的“發展亮點”主題相匹配，但是多哈回合已經陷入死胡同，這是印度、南非近期反對電子商務、投資便利化等聯合聲明倡議諸邊談判的主要原因。世貿組織改革中的爭端解決機制議題具有成員間的“最大公約數”，但經常使用該機制的世貿組織成員僅約30個。“透明度和通報”“特殊與差別待遇”等改革議題，更多與能力建設和談判能力不足相關，是發展中成員多年呼吁給惠的，如果未能彌補“發展赤字”而被簡單拋棄，在世貿組織改革的實質性階段有可能陷入新的談判僵局。

對我國參與世貿組織改革的政策建議

綜上，當前世貿組織改革是一場應對貿易保護主義和單邊主義的倉促行動，是發達成員對美國缺失多邊領導力的被動反應。新冠肺炎疫情后，世貿組織改革從起步階段就應做好頂層設計，以平衡、務實方式加以推進。由于世貿組織面臨多重挑戰，我國贊成對現有多邊貿易體制進行必要的改革完善，支持世貿組織改革朝著正確方向發展。但前提是應當堅持貿易自由化的大方向：沒有自由貿易，就談不上世貿組織改革的公平和公正。世貿組織改革需要發達成員和發展中成員共同參與，改革要確保成功，發達成員和發展中成員都會有一個調整和適應的過程。總體判斷，在后疫情時代，我國參與世貿組織改革，有利于我國構建新發展格局，有利于我國經濟實現高質量發展，有利于探索既符合我國國情又遵守國際規則的新開放之路。

第一，做好世貿組織改革焦點指向我國的準備。2021年以來，美國政府為平息美歐之間的民用大飛機和鋼鋁貿易爭端，以設立美歐貿易與技術理事會和出席多邊會議等手段來拉攏盟友，在多個場合與盟友聯名要求世貿組織改革重在更新多邊貿易規則，以適應21世紀的商業現實，實質上是要對產業政策、國有企業、強迫勞動、供應鏈安全等所謂的非市場經濟做法和行為量身定做一套新規則，對我國施以緊箍咒。這也凸顯了我國參與和影響世貿組織改革的迫切性。與此同時，我國加入世貿組織以來，積累了多邊貿易談判經驗，引領了投資便利化、貿易與環境保護等議題，具有抗衡發達成員的談判能力和經濟實力，也得到一批發展中成員的支持。因此如果強制性地要求我國為了世貿組織改革而放棄國家主權、安全和發展利益，只能將世貿組織改革逼入死胡同。要堅定維護世貿組織確定的自由貿易基本理念，開放、透明、包容、非歧視等基本原則不能變，要在此基礎上推動世貿組織改革而不是另起爐灶。世貿組織改革要照顧各方關切，盡可能地尋找最大公約數，尤其是要維護發展中成員的權益，縮小而不是擴大南北差距。

>>> 積極參與世貿組織漁業補貼談判，主動推動漁業補貼政策向綠色可持續方向轉型。圖為2021年7月，商務部部長王文濤以視頻方式出席世貿組織漁業補貼談判部長級會議。（圖片來源：商務部）

第二，利用好發達成員間的不同利益訴求。客觀而言，發達成員是多邊貿易規則的主要制定者和改寫者，發展中成員則是規則的接受者和討價還價方。散布在貨物貿易、服務貿易、知識產權等領域的多邊規則彰顯了發達成員和發展中成員雙方妥協的痕跡。當前，百年未有之大變局疊加新冠肺炎疫情推動國際政治經濟格局變化，美國或者發達成員集團自行擬定世貿組織改革議題，強行要求其他成員接受的固有做法肯定行不通。由歐美智庫提出改革方案，世貿組織秘書處的歐美籍中高級雇員在內部呼應，發達成員單獨或聯合提出改革提案進行兜售，在國際場合獲得政治領導人的談判授權，再在各種談判場合集體施壓來迫使發展中成員接受談判結果，這一霸權主義工作路線圖，已是窮途末路。美、歐、日等發達成員之間利益訴求并不一致，適當利用不同發達成員的世貿組織改革著力點，特別是利用好中歐世貿組織改革聯合工作組等平臺，將有助于推動世貿組織改革向對我有利的方向前行。

第三，回應發展中成員的適當關切。目前，仍有20多個國家尚未加入世貿組織或正在申請加入之中，其中絕大多數是亟需能力建設的最不發達國家。越來越多的成員，特別是最不發達國家加入世貿組織是多邊貿易體制代表性和包容性的重要體現。在世貿組織改革討論中，其他發展中成員持有作壁上觀的矛盾心態。一方面，世貿組織改革議題主要針對中國，其他發展中成員并不熱心，甚至希望獨享特殊與差別待遇等政策空間，并希望中國提供更多的市場準入機會。即使是上訴機構成員遴選僵局議題，由于其他發展中成員很少使用爭端解決機制而投入不足。另一方面，離開中國，其他發展中成員在世貿組織部長級會議、總理事會等多邊場合更喪失了與發達成員斗爭的基礎，擔心世貿組織改革會損害其自身利益。對此，我國應繼續支持擴大發展中成員在世貿組織改革中的代表性和發言權，給那些既希望加快發展又希望保持自身獨立性的發展中成員提供更多機會。我國可以在世貿組織改革中繼續推進棉花、糧食安全等農業議題，滿足發展中成員的短期利益訴求；同時，我國在投資便利化、塑料污染和環境可持續塑料貿易等涉及發展中成員中長期利益上，通過世貿組織“中國項目”等不同途徑和方式，做好說服和外聯工作，使之成為發展中成員參與世貿組織改革的制衡力量。

第四，按能力做貢獻和堅定改革開放并行。參與世貿組織改革，其核心是市場開放的速度和力度必須與我國的經濟發展水平相一致。參與世貿組織改革要確保我國的發展中成員身份，享受特殊與差別待遇地位，但不刻意尋求，可在促貿援助、最不發達成員“免關稅、免配額”市場準入待遇等方面做出類似發達成員的貢獻，以此作為填補參與談判能力缺失鴻溝的橋梁，保持參與世貿組織改革的主動性，并在維護發展成員利益方面占據主導和引領地位。多邊談判的核心問題是確保權利與義務的平衡，具體內容包括關稅、非關稅措施，以及農業、知識產權、服務業等一系列問題；而國有企業、產業補貼、強迫勞動等相持不下的難點，不能形成實質性多邊紀律。在世貿組織改革中，我們應以積極開放的態度參與數字經濟、貿易和環境、產業補貼、國有企業等議題的談判，并對這些議題分別提出談判提案或背景文件，跳出發達成員設定的貿易救濟措施等技術領域，進而在世貿組織改革中化被動為主動，繼續探索成員間談判的合作思路，不斷豐富新形勢下多邊經濟的外交實踐。

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