邊疆民族地區旅游業發展模式與對策

王鵬飛，夏杰長，胡典成

（1.洛陽師范學院 國土與旅游學院，河南 洛陽 471934；2.中國旅游研究院 縣域旅游研究基地，河南 洛陽 471934；3.中國社會科學院 財經戰略研究院，北京 100006；4.中國社會科學院大學 商學院，北京 102488）

一、引言

十八大以來，黨和國家高度重視邊疆民族地區的旅游產業發展問題。2017年，國務院印發的《興邊富民行動“十三五”規劃》提出“要大力發展邊境旅游和跨境特色旅游，進一步推動跨境旅游合作區和邊境旅游示范區的建設工作，在資金支持、項目遴選和政策制定上進一步加大對邊境地區旅游產業的支持力度。”2021年4月，習近平總書記在廣西考察時指出，邊疆民族地區應立足特色資源實現高質量發展，因地制宜地發展鄉村旅游、休閑農業等新產業、新業態。由此可見，加快推進旅游產業的高質量發展已經成為推動邊疆民族地區興邊富民的必然之舉。與其他地區相比，邊疆民族地區的經濟發展水平較為落后，但獨特的文化旅游資源為通過發展旅游產業促進地區高質量發展提供了切實可行的發展道路。因此，對邊疆民族地區的旅游發展模式進行深入剖析和認真總結，進而為旅游產業的高質量發展提供對策建議具有重大的現實意義。

二、邊疆民族地區旅游業的發展現狀

（一）發展現狀

1.持續推進文旅融合深度，不斷激發沿邊旅游經濟活力

在文旅融合方面，邊疆民族地區注重政策引導，以特色資源為驅動，按照“因地制宜、突出特色、統籌發展”的思路，將民族特色文化元素融入旅游產品開發之中，并借此促進一二三產業融合發展，將文旅融合向縱深推進。云南的坡芽歌書、新疆的艾德萊斯綢、內蒙古的馬頭琴，無一不展示著民族地區文旅融合發展的品牌魅力。在廣大邊疆民族地區，旅游業的經濟效益不斷凸顯，旅游產業已經成為邊疆民族地區實現脫貧致富和鄉村振興的主導產業或支柱產業。2020年國民經濟與社會發展統計公報顯示，廣西旅游總收入占GDP比重超過30%，云南和西藏等邊疆地區的旅游總收入占比超過20%。

2.創新驅動深耕厚植，邊疆旅游發展合力不斷凝聚

在發展旅游業的過程中，邊疆民族地區積極發揮創新驅動作用，從技術創新和市場創新兩方面對旅游產業進行層層解構，為旅游業的持續發展凝聚新合力。一是進行技術創新，在將民族文化投入到旅游產品開發時低成本融入體驗要素，增強消費者的旅游體驗。二是進行市場創新，以市場需求為導向，利用互聯網來推動旅游消費轉型升級。大力開拓國際市場，以開放促合作，以合作促發展，形成國際、國內市場雙向互通的新發展格局。西南邊境地區豐富多彩的民俗風情旅游、東北邊境地區的口岸城市旅游和西北地區的歷史文化旅游盡顯邊疆民族地區旅游開發的個性化與差異化，極大增強了邊疆民族地區的旅游吸引力和競爭力。

3.區域異質性指向突出，旅游發展空間結構趨于協調

在邊疆民族地區，旅游業的快速發展和區域間的旅游互動關系演變使得旅游空間格局呈現出明顯的異質性指向[1]。其中，西南片區發展最為迅速，東北片區發展穩定，西北地區則發展相對緩慢，這主要是由于三大片區在經濟基礎、資源依賴程度和地緣環境等方面的不同而造成的[2]。具體地，在邊境友好合作關系的基礎上，以西雙版納州為代表的西南片區憑借獨特資源稟賦、口岸對外依存等優勢，逐漸成為邊境旅游發展的核心區域，輻射范圍廣，溢出效應顯著。

（二）主要特點

1.以次中心發展提升積聚能效，優勢資源要素得到整合引流

在新發展階段下，隨著中國與周邊國家次區域合作不斷深化升級，邊疆民族地區可以通過合作發展變邊緣為中心，變偏遠為前沿。在跨境旅游合作區和邊境旅游示范區建設工作的推進下，資源要素向邊疆民族地區旅游業流動的趨勢明顯，邊疆地區旅游次中心發展軸不斷顯現，應繼續著力提升其在人才、資金等方面的吸引力，進而有力促進邊疆民族地區的旅游產業發展。

2.以產業變革聯動旅游合作，推動旅游產品設計向多元化延伸

當下，旅游業正經歷一場深刻的產業變革，旅游新業態、新產品層出不窮，旅游產業體系也迎來了新一輪變革。在邊疆民族地區，隨著區域經濟一體化進程的推進，旅游資源開發也由單一開發為主轉向多維資源的整體開發，邊境旅游成為旅游產品與區域聯動的一大賣點。在發展之初，邊境城市僅僅是邊境旅游重要的“中轉地”。但在新發展階段，隨著次區域旅游合作日趨深化，經濟社會基礎持續改善，旅游產品與線路設計正朝著邊境內外雙向延伸的思路發展，旅游新業態、新產品也得以通過內外合作、區域聯動，搭上多元化、國際化、精品化的“高速列車”。

3.以政策創新改革促進先行探索，聚焦旅游發展新模式創新推廣

邊疆民族地區的旅游發展基本體現為國家各種相關政策在邊境地區的集聚和疊加，政策支持的發展紅利有力促進了邊境旅游的發展模式探索，邊境旅游合作區和跨境旅游試驗區建設將成為邊境旅游發展的重要趨勢[3]。加之區域經濟一體化的深入推進，跨境區域合作正從合作方式、合作范圍和合作深度上拉動邊疆民族地區旅游業發展目標實現全面提升，使其立足于中國與周邊國家的全方位發展定位之上。在此基礎上，通過政策試點探索邊疆民族地區的旅游發展模式，進行政策體制試驗與改革的先行探索。以點試面、由點到面，聚焦旅游發展模式創新推廣，進而為中國邊疆民族地區旅游產業的發展積累經驗。

（三）存在問題

1.旅游基礎設施建設落后，綜合服務能力不強

近年來，邊疆民族地區旅游業發展迅速，但相關基礎設施并沒有跟上發展步伐，大部分口岸的餐飲、住宿、交通、綜合服務等仍較為欠缺，發展國際旅游的條件仍有待改善[4]。由于缺少完善的相關配套服務設施，旅游公共接待服務質量有待提高，游客多方面、多層次的需求難以得到滿足，這就必然在很大程度上影響游客的旅游體驗。除此之外，在邊疆民族地區，如何建設一支精通民族語言和外國語言的旅游服務人才隊伍也是一大亟須解決的難題。

2.旅游管理開發體系不健全，多邊合作發展受限

當前，邊疆民族地區旅游資源開發水平不高，完善的旅游開發體系尚未建立。主要表現為：一是缺乏整體的科學規劃。旅游產品內容與結構不夠成熟，未能將獨特的邊疆民族文化融入旅游產品開發當中，特色鮮明的產品體系和具有文化內涵的主題形象還未形成[5]。二是相對缺乏旅游管理協調機制。旅游產業開發過程中的各相關部門在基礎設施建設、市場投資和產品開發等方面缺乏深度合作，多邊旅游合作發展受到限制。

3.政策活力釋放不充分，邊境旅游地區發展差異較大

長期以來，為了大力推進邊疆民族地區的旅游發展，國家的政策扶持力度不斷加大。但因各地發展條件差別較大，加之邊疆地區的特殊性，具體政策落實仍然受到限制，旅游產業的相關政策利好未能得到充分釋放。比如，邊境口岸出入境程序復雜、跨境旅游合作易受干擾等問題的解決仍然面臨著政策落實層面難的發展現狀[6]。同時，如何將旅游元素融入邊疆民族地區的整體建設發展之中，最大程度發揮好各項政策的“1+N”協調作用也是值得關注的重點之一。

三、邊疆民族地區旅游業發展模式

中國陸地邊境全長約2.28萬公里，跨越9省、45個地級市，旅游資源稟賦和地理區位差異明顯，并未形成統一的旅游產業發展模式。因此，寧志中等將中國邊境旅游劃分為東北地區、西北地區和西南地區三類[7]。研究表明，中國邊境地區的旅游發展出現了顯著的空間差異，西南片區對周邊旅游產業的拉動效應明顯[2]。為此，我們選取西南片區的三個邊疆民族地區典型旅游地作為研究對象，對其旅游產業的發展現狀和運營模式進行案例分析，以期為邊疆民族地區旅游產業的高質量發展提供經驗借鑒。

（一）西藏地區——魯朗國際旅游小鎮旅游發展模式

西藏和平解放70年來，黨中央的援藏工作對西藏自治區的社會經濟發展起到了重大的推動作用，是我國民族政策的一個成功典范。因此，我們選取西藏林芝市魯朗國際旅游小鎮作為“對口援藏”旅游發展模式的典型案例進行分析。

1.國際化定位，嚴守開發原則

在魯朗小鎮開發之初，廣東和西藏自治區就以打造世界一流旅游目的地和高品質旅游休閑度假區為開發目標。為此，魯朗國際旅游小鎮在開發的過程中嚴守四大基本原則：一是堅持藏族文化。原真性的藏族文化是旅游小鎮的開發底色和營銷標簽，從餐飲美食、文創產品到住宿風格，堅守高原藏族文化風情。二是堅持自然生態。云海、林峰、綠水青山和冰山雪山等良好的自然生態環境是魯朗旅游小鎮向國際化度假小鎮轉型的環境基礎。三是堅持圣潔寧靜。藏傳佛教追求寧靜自然的文化氛圍為疲憊心靈之旅找到了最終歸宿。四是堅持現代時尚。旅游開發過程中，融入新觀念和動感時尚元素[8]。

2.采用PPP模式籌集資金

魯朗國際旅游小鎮是中央援藏PPP（Public-Private-Partnership，公私合營模式）項目的成功案例[9]。自2011年項目獲批以來，魯朗鎮前后投入38億元資金，以廣東省政府的10億元援藏資金為引領，引導保利地產、恒大地產、珠江投資、廣東旅控、中新房、廣藥、林芝智慧旅游公司等企業募集社會資金28億元。

3.構建現代化運營管理模式

經過中央第六、第七和第八批援藏干部的共同努力，魯朗國際旅游小鎮已經形成了現代化的運營管理模式①參見岑梅玲子：《魯朗：一座高原旅游小鎮的國際視野與探索》，https：//m.sohu.com/a/250136547_453084/，2018年8月28日。。首先，在運營管理上建立規范化的管理制度。通過魯朗景區管理委員會規范化、科學化地管理景區，構建管理機制、規范經營管理、環境綜合整治、產品安全生產、跨部門聯合執法到顧客投訴機制等，全方位保障魯朗國際旅游小鎮的現代化運營管理。其次，在人才配備上，建立了一支混合型的人才隊伍。一方面，作為援藏對口單位，廣東省從省規劃設計院、研究院和高等院校抽調旅游行業的運營專家和學者參與到小鎮的運營管理。另一方面，通過構建創客平臺，鼓勵當地農民、返鄉創業大學生和專業技術人員共同參與到景區的日常管理，為魯朗國際旅游小鎮提供人才支持。

4.合理化分配發展紅利

魯朗國際旅游小鎮在開發的過程中始終堅持和所在地區村民共享開發紅利的原則，通過政府直接補貼、提供就業崗位、分享開發紅利、建立合作機制等方面促進當地居民共同富裕[10]。首先，自開發旅游產業以來，當地政府給予每人每年5000元左右的護林費和生態補貼獎。其次，魯朗小鎮在商業開發中給予各行政村一定的土地配額，共享商業開發紅利。比如，讓渡一部分商業用地以供附近村集體開發商業，所獲的收入納入集體經濟。第三，幫助當地家庭旅館升級改造，與家庭旅館建立良性競爭機制。為了減少魯朗國際旅游小鎮中特色酒店對家庭旅館造成的沖擊，保利集團對家庭旅館在進行升級改造的基礎上，允許家庭旅館冠以“保利”名字對外經營，然后由保利酒店分配客源、共享收入。

5.培育旅游產業的內生發展動力

首先，培養當地居民的主體地位。在旅游開發的過程中，對當地農民進行專業技能培訓，從就業優先、商業開發到管理運營等各個環節，鼓勵他們積極參與旅游開發的整個過程。其次，重塑產業鏈條，培育內生發展動力。以打造休閑度假勝地為核心，同時開發具有工布文化、藏族風情的文創產品，通過產業鏈的升級改造來改變投資拉動模式。第三，協同發展，發揮產業聯動效應。在魯朗國際旅游小鎮的開發過程中，著力構建主客共享的公共服務體系[11]。管委會將游客服務中心和市民休閑廣場協同建設，同時在景區開發過程中，旅游產業與當地的交通、醫療和教育等公共服務產品聯合開發，最大化發揮產業聯動效應。

圖1 魯朗國際旅游小鎮旅游發展模式

（二）廣西地區——憑祥東盟水果小鎮旅游發展模式

隨著一帶一路戰略和中國-東盟自由貿易區的持續推進，廣西和越南在中國-東盟旅游一體化建設方面成效顯著。作為我國邊境旅游發展的前沿陣地和高值集聚區，處于西南地區的廣西憑祥在邊境旅游發展模式上探索出了一條“邊境旅游+水果貿易”的發展道路。因此，我們選取廣西憑祥的東盟水果小鎮作為邊境民族地區旅游產業發展模式的典型案例進行研究。

1.內在動力

廣西憑祥“邊境旅游+水果貿易”的發展模式具有內在驅動力[12]。首先，傳統的邊境觀光游、度假游等旅游業態已經無法滿足游客的個性化需求。在產業融合的推動下，旅游產業向貿易產業延伸具有較大的內在動力。其次，從貿易市場來看，貿易結構的多元化趨勢和服務貿易功能的轉變都促使水果加工產業向旅游等服務領域傾斜。第三，邊境旅游與邊境貿易本身具有較大的關聯性。旅游活動與商貿活動的內在關聯屬性為旅游服務貿易的發展奠定了基礎，在旅游的過程當中進行商貿考察，或是在商務貿易的過程中尋求旅游體驗，都是游客和客商的內在需求。

2.外在助力

首先，技術進步為“旅游+水果貿易”模式的形成提供了技術支撐。隨著5G、智慧旅游、大數據等電子信息技術的進一步發展，移動社交平臺、OTA平臺和電商平臺的交互發展有效促進了邊境旅游與水果貿易模式的形成。其次，產業鏈的相互融合。在產業價值鏈升級的外在推動下，進出口水果貿易本身作為旅游吸引物可以向酒店、餐飲等旅游產業擴張，而旅游產業的客源導向也為水果貿易提供了潛力顧客。第三，外部政策紅利推動。憑祥是國家級口岸城市，具有邊境經濟合作區等五大邊境政策紅利。特別是，隨著憑祥跨境旅游合作區和邊境旅游試驗區的深入推進，有效促進了憑祥“邊境旅游+水果貿易”發展模式的形成。

3.“邊境旅游+水果貿易”模式形成

憑祥“邊境旅游+水果貿易”模式的形成具有特定的經濟發展基礎。作為口岸邊境城市，憑祥已經形成了“邊境旅游+農產品加工+邊境貿易”的城鎮化模式[13]。憑祥“邊境旅游+水果貿易”的發展模式不同于傳統意義上的旅游產業和水果貿易產業的相互融合，因為兩個產業的組織形態、管理機制和運營模式都是獨立運轉。為此，政府采取復合型產業的發展觀念，將“跨境旅游+水果貿易”納入產業經濟體系當中，并在流程審批和標準制定上予以配套支持[14]。由此，憑祥的中國東盟水果小鎮形成集水果進出口、水果加工、邊境旅游、休閑文旅和產品展銷為一體的綜合型特色旅游小鎮。

4.銜接脫貧攻堅

在由通道經濟向口岸經濟轉型的過程當中，憑祥將水果進出口、農副產品落地加工、邊境旅游融入脫貧攻堅工作中，創新性地形成了“貧困戶+合作社+水果加工+水果進出口”的貿易模式。即，水果加工產業與邊民合作社、村民互助組、貧困戶簽訂水果購銷合同，形成進出口水果貿易和水果加工的互市商品購置鏈條，有效促進了邊疆民族地區居民的收入增加。

5.強化部門協作

“邊境旅游+水果貿易”模式的形成需要政府主導下各部門的通力協作，因為這種新型業態和發展模式需要涉及憑祥市商務和口岸管理局、市場監督管理局、外事和邊境事務局、發展和改革局、扶貧辦、衛生局、交通運輸局、文化和旅游局、農業農村局、稅務局、公安、消防等職能部門[14]。因此，憑祥建立了一個由市委領導主管、整合了工業、農業、文化旅游等各部門的工作運行機制。

圖2 憑祥“邊境旅游+水果貿易”發展模式

（三）云南地區——臨滄佤族傳統村寨翁丁村旅游發展模式

翁丁村隸屬滄源佤族自治縣勐角民族鄉，至今仍保留著完整而古老的佤族民俗、原始的民居建筑及其獨有的佤族文化，被中國國家地理雜志譽為“中國最后一個原始部落”，現在已經發展成為集觀光、休閑、文化體驗于一體的鄉村旅游目的地[15]。因此，我們選擇云南佤族傳統村寨翁丁村作為以旅游促發展的典型來研究其旅游發展模式。

1.立足可持續開發原則，從根本上夯實發展基礎

考慮到傳統民族村寨文化生態環境的脆弱性，翁丁村自發展旅游業之初，就確立了可持續性的開發原則，為未來整體發展夯實了基礎。首先，通過進行新村建設、異地搬遷等途徑，有效解決了發展旅游業與村民正常生產生活矛盾的問題。其次，進一步厘清佤族傳統文化傳承與旅游發展的關系。在對原有村落景觀原貌保留的基礎上，進行旅游基礎設施配套升級，實現民族風情、生態環境和文化旅游原生態式的有機結合。這樣既使佤族傳統文化得以傳承，也讓翁丁旅游得以持續發展。

2.充分挖掘資源優勢，構建“生態+文化+旅游”發展模式

憑借自然風光優美、人文景觀獨特的發展優勢，翁丁村逐步從觀光游覽向文化旅游和休閑度假轉變，構建起了以“生態+文化+旅游”為核心的全產業鏈發展模式。一是緊抓特色民居與文化保護，保護和傳承民族文化旅游的活源之水。二是深入挖掘佤族文化元素，將佤族文化元素有機融入旅游產品開發的各個環節中，如通過舉辦節日慶典、祭祀活動，增強旅游吸引力[16]。三是改造提升傳統優勢產業，保護具有民族特色的傳統手藝，積極生產如佤族織錦等具有民族特色的手工產品。四是重點發展特色民族農家樂，培育開發佤族傳統餐飲，提高當地旅游接待能力。

3.鼓勵各主體共同參與，致力旅游產業脫貧致富

為擴大旅游業發展成果，走好旅游產業脫貧致富的發展道路，翁丁村積極探索出“旅游合作社+貧困戶”的發展模式，有力促進了村民增收，進而實現脫貧致富。第一，從共享發展利益出發，翁丁村遵循一切為群眾的原則，嚴格落實收入資金分配方案，當好旅游發展的“大家長”。第二，支持和鼓勵村民積極投身旅游產業經營活動，帶動村民直接就業，讓旅游收入真正成為村民脫貧致富的重要支柱。第三，引導村民自覺樹立主人翁意識，充分發揮其主體作用，引導村民轉變觀念，讓他們依靠自己的雙手勤勞致富，共同創造美好生活。

圖3 翁丁村生態文化旅游發展模式

（四）發展模式總結

為了更好地配置現有旅游產業要素、有效地開展旅游產業活動，我們對以上三個邊疆民族地區的旅游發展模式進行總結（具體見表1），以期為各邊疆民族地區依據自身資源稟賦、區位條件和經濟發展基礎探索出不同的發展道路提供經驗藍本。

表1 西南片區邊疆民族地區旅游發展模式一覽表

四、邊疆民族地區旅游業高質量發展的對策建議

（一）政府主動擔當作為，充分發揮市場調節機制

邊疆民族地區旅游產業高質量發展的實現要依靠政府“有形之手”和市場“無形之手”的有機結合。一方面，政府應在邊疆民族地區旅游產業開發的過程當中發揮主導作用。一是有效利用政策紅利。邊境民族地區的特殊區位屬性決定了旅游產業將面臨國家民族政策和邊境政策的雙重利好。二是深化區域產業融合。政府在邊境口岸開發時，要做好頂層設計，將跨區域和跨國合作納入發展目標體系，做到邊境口岸建設、產業結構優化與旅游產業發展有機融合。三是著力構建有為政府。在旅游規劃上，加強對旅游目的地開發定位和發展目標的指導力度；在市場監管上，構建公平和諧的商業運行環境。另一方面，重視發揮市場的有效調節作用。一是在景區開發中，積極采用市場化運營方式和管理模式，優化旅游產業要素配置。二是在產品設計上，開發個性化、特色化、定制化的旅游產品，增加產業附加值，優化旅游產業供應鏈，提高產業的防風險韌性。

（二）優化利益分配格局，構建利益共享機制

首先，優化利益分配格局。民族風情文化和邊境特色風貌是邊疆民族地區發展旅游產業的核心競爭力，而對民族風情非物質文化遺產的保護開發，需要當地居民的共同維護。除了景區管委會、投資方和運營方之外，將當地居民作為重要利益相關者納入利益分配格局之中。其次，建立生態補償機制和就業聯動機制。邊疆地區旅游產業的開發會對周邊居民的生活方式產生影響，為了確保良好的生態環境不被破壞，應通過“管委會+公司+合作社+農戶”的模式給予周邊居民一定的生態補償。除此之外，要制定當地居民優先的就業措施和商業開發政策，同等條件下，吸納當地更多的勞動力參與到旅游產業開發當中。第三，構建利益共享的長效機制。為了防止在景區開發過程中，周邊居民獨立開發住宿、餐飲等關聯產業造成的利益沖突和市場監管混亂現象，景區和農戶可以聯合開發，建立起獨立經營、統一管理的長效利益分紅機制。

（三）加快文旅融合發展，保持生態與文化的原真性

在邊疆民族地區，要實現文旅融合不斷深化，就必須深刻認識到民族特色文化這一優勢資源的基礎性和重要性。應理順民族特色文化的開發與保護傳承的關系，從根本上鞏固發展基礎，將資源優勢切實轉化為發展優勢。只有保持住生態與文化的原真性，文旅融合才能長效發展。具體地，首先應考慮到民族特色文化在保護性開發中的效益平衡，這是邊疆民族地區進行文旅融合的基礎。其次，在塑造本土特色的前提下，瞄準市場需求，將民族特色文化元素創造性地融入旅游產品開發設計之中，賦予旅游產品更多價值內涵。

（四）完善旅游基礎設施建設，建立主客共享的公共服務體系

應加大旅游基礎設施建設投入，完善并提升與之相配套的服務功能體系，從軟硬件兩方面穩定筑牢旅游業發展基礎。首先，應著力提升旅游基礎設施建設步伐，織密織牢全域旅游基礎設施網絡體系，重點解決邊疆民族地區旅游接待能力差、通達性差等難題。此外，還要完善旅游公共服務體系建設。通過構建精準旅游服務生態鏈，來建立主客共享的公共服務體系，全面提升邊疆民族地區公共服務水平。一是提高公共服務標準，實現從需求到反饋的互通共享，推動公共服務朝著重覆蓋與重效能并重、普惠性與高品質兼具的方向邁進。二是推動公共服務體系參與機制改革，廣泛吸納社會力量參與運營，提升效率。同時，還要加快推進旅游設施“新基建”建設。

（五）加強專業技能培訓，培育新型鄉村工匠

首先，加強當地從業人員的技能培訓。通過職業教育、繼續教育、就業培訓、對口幫扶等方式加強智力“軟件”建設，從安全生產、衛生達標、運營管理到服務接待、投訴受理，全方位提高從業人員技能水平，提升服務品質。其次，加強員工的數字化技能培訓。隨著大數據、數字技術與旅游產業的深入融合，數字化文旅的新業態不斷涌現，數字化管理和服務能力的要求也日益提高，這都對旅游從業人員的數字化水平提出了較高要求，應通過崗位專題培訓和“云培訓”等方式不斷提升員工的數字化素養。第三，培育新型鄉村工匠。民族地區有著豐富的非物質文化遺產資源，要積極挖掘非遺傳承人和文化能人，出臺鼓勵政策來培養傳統藝人和手工藝者，通過文創產品開發等市場化手段來培育鄉村工匠。