發達國家糧食加工產業發展狀況與經驗啟示

王雪 陳翔海

摘 要：糧食是關系國計民生的重要戰略物資，糧食加工業是糧食再生產過程中的重要環節和基礎性行業。我國擁有豐富的農業資源，是糧食生產大國，糧食加工業的穩定發展對于國家糧食安全和社會穩定都有重要意義。糧食加工政策的扶持對糧食加工行業的發展至關重要，政策上的扶持可以促進糧食加工業快速有保障的發展。本文以糧食加工支持政策為主要研究對象，系統地分析了國外糧食加工支持政策的特點及原因，并提出以下的建議：加快建立現代農業的法律制度;優化農業安全網并且加強農業風險管理和控制;建立農機科技推廣系統和調整農業種植結構;建立農民協會等。

關鍵詞：糧食加工;補貼政策;農業發展

中圖分類號：F2 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.09.001

1 國外糧食加工產業的發展及扶持政策

1.1 美國糧食加工產業的特點及政策

美國一直高度重視農業發展，其中農產品給加工業比重不大但發展水平很高。主要表現為六個特點：（1）加工原料穩定，現代化農業為加工業提供了標準化、專業化的原料，農產主根據自己的加工、貿易需要，安排生產;（2）初加工設備完善，美國幾乎每個農場都建設了自己的初加工設施，有效解決農產品集中上市面臨的收儲壓力，也提供了糧食加工的可靠保障;（3）精深加工程度高，副產物利用程度高，且注重資源綜合利用、可持續發展和生態環境保護;（4）技術與裝備先進;（5）產業銷銜接緊密;（6）引進高素質人才。從事農產品研究的一般具有大學學歷，或者獲得MBA，科研機構吸引著世界各地的科學家。

美國20世紀90年代至今，美國實行直接補貼的財政支持政策，為確保農產品經營者收入2002年，美國通過《農業安全法和農村投資法》增加了補貼的種類，實施直接補貼和反周期補貼。為農民建構了收入安全網，補貼金額達到了歷史最高水平，基本覆蓋了所有的農產品。《2008年農業法》的補貼金額進一步提高，2014年2月7日，美國總統奧巴馬簽署了《2014年農業法案》，加強了農業風險保障補貼。具體政策有：（1）有效的稅收政策。包括加速折舊、虧損結轉和實行抵免。（2）強有力的出口政策。例如，增加出口信用擔保計劃的支出和演唱者是擔保計劃的還款期等。（3）健全的社會化服務體系。包括資金支助、技術服務、標準服務和信息服務。美國對農業的支持水平高于中國和歐盟，2000年美國的農業支持總量（TSE）為923.33億美元，2008年美國TSE達千億美元以上，2012年TES為1563.56億美元，2014年TES接近2000億美元。美國農業支持率逐年增長，補貼主要用于農業一般服務的支出。

1.2 歐盟農產品發展背景及政策

歐盟是除中國和印度之外人口最多的WTO成員（5億），但是農產品加工業發展迅速，其特點為：（1）生產快速發展。（2）加工農產品附加值高。歐盟非常重視對農產品進行深度加工。（3）出口比例大、盈余多。以歐盟成員國法國為例，其農業和農業食品的出口額長期居歐盟第一位，世界第二位，被冠以“綠色石油”的美稱。（4）產業布局區域化、專業化。加工企業基本分布在原料產地。（5）生產高度一體化。在WTO的通報下，烏拉圭回合談判中，歐盟獲得了足夠的農業支持空間。具體來說包含兩部分：一是5%的微量允許，根據烏拉圭回合協定，歐盟國家對特定產品的支持量如果低于該產業產值的5%，則這類支持量計入微量允許，不計入綜合支持量（AMS）。二是AMS空間，即超出微量允許部分。從2006-2007年起，隨著歐盟東擴，歐盟27國的AMS上線上升到722億歐元，AMS空間約占歐盟農業產值的20%，若再加上兩個5%的微量允許，那就意味著歐盟對任何一個農產品的支持率可以達到該產品產值的30%。巨大的AMS空間意味著歐盟可以對任何想要保護的農產品進行支持，而與中國相比，中國僅僅獲得了農業支持空間8.5%的微量允許，并且沒有AMS支持空間。

歐盟國家對于支持農產品加工業發展推行了相關的稅收政策：（1）增值稅優惠。在增值稅征收范圍里基本稅率上，法國為18.6%，德國為15%，英國為17.5%，盧森堡為15%，荷蘭為17.5%，比利時為19.5%，意大利為19%，西班牙為16%。采取的主要政策有：①免稅與退稅，即部分國家允許農業經營者在銷售農產品時向購買者索取農產品一定比例的稅收補償。②適用特別稅率，即對農業征收增值稅時采用明顯低于基本稅率的特別優惠稅率。（2）所得稅優惠。①減免優惠，這里列舉法國的優惠政策：法國對農林業的收益所得稅按照24%的稅率計征，而對于其他公司的所得稅實行33%的比例稅率;②虧損結轉，還是以法國為例，法國規定經營性虧損允許向后結轉5年，但是折舊產生的經營性虧損不可定期向后結轉。

1.3 日本農產品的特點和政策扶持

日本的農業在亞洲極其發達，日本的農副產品品質優良，無論是國內生產還是海外營銷的新優品種，都是包裝精美、規格統一、色澤亮麗并且品質優良。作為臨近我國的最優農業國，日本農產品質量佳的重要原因是：生產模式先進、管理精致。日本農業是專一化的，這一點和美國有些類似，但是因為地域小，比起美國高生產量的農業來說，日本的農民更加專業，生產的產品即全部都為商品，所以農產品的商品率極高。其主要特點為：農產品加工業的產值與規模化程度高、重要的全國農協非官方組織、農產品加工的品種和類別多樣、農產品加工技術水平世界一流、優勢農產品生產區域合理布局和外向型加工貿易格局。

根據世界銀行數據顯示，2012年日本人均耕地面積僅0.03公頃，農業灌溉耕地占37.4%，是典型的農業資源異常稀缺國家，但是日本自20世紀50年代以來，日本政府一直給予農業部門高度保護和巨額補貼。日本是世界上對農業實行高支持、高保護政策的典型代表。日本農業的發展長期依賴于財政補貼，龐大的財政補貼集中于農業的預算補貼與農產品的價格補貼。與歐盟國家相比，政策的運作模式主要是以確保農業生產和價格穩定為核心而發展的，對重要農產品設立相應的基金制度，維持農產品的價格穩定。其主要的財政政策為：（1）推動“一村一品”的產業化經營;（2）立法和財政扶持全國農協的發展;（3）有效的稅收優惠政策促進農產品加工業;（4）推動農產品加工業產學研的合作;（5）財政補貼民間企業進入農產品加工業;（6）建立科研機構推動農產品加工技術的研究;（7）財政支持加工農產品出口。

1.4 從發達國家看出中國扶持政策缺陷

自2014年5月習近平總書記提出經濟發展“新常態”的概念后，以多個一號文件為載體，彰顯了我國扶持農業加工政策已經形成多元化支持階段。2015年我國經濟發展步入“增速變化、結構升級、動力轉變”的新常態，中央以促進農產品“轉方式、調結構”為目標轉型了財政支農政策、農業科技政策等。2016年，國家農業部為了切實解決“三農”問題，加快農民持續征收，頒布了多項“三農”政策和優惠措施。在財政支出方面，我國扶持農業加工主要政策有：（1）稅收優惠。稅收優惠由增值稅政策、企業所得稅政策和關稅政策組成。其中增值稅政策：①免征增值稅;②降低稅率，對部分農產品適用13%的低稅率，其余則為17%的稅率;③對家禽行業優惠，實行即征即退政策;④提高農產品進項稅抵扣率;⑤對茶葉的優惠，對國家定點企業銷售的邊銷茶免增值稅;關稅政策：①農產品加工從產品出口退稅，國家按5%或13%的退稅率予以退還;②進口加工設備免稅;③漁用設備進口免稅;④科研設備進口免稅;⑤深加工產品出口退稅;企業所得稅政策：①農業初加工收入免稅;②農牧業技術特許權使用費減稅;③農業投資減免稅;④林業所得免稅;⑤農業產業化重點龍頭企業免稅;⑥農產品初加工免稅。（2）金融支持：①一般金融支持;②重點金融支持，即重點扶持農業產業化龍頭企業的金融政策;（3）資金補助;（4）領軍企業綜合支持政策，包括生產基地和基礎設施建設、農戶和專業合作社產地農產品初級加工、現代物流、質量管理和品牌教育。

與美國、歐盟和日本扶持政策相比，我國財政支持農產品加工業仍然處于起步階段。（1）財政支持力度較低。2005年財政預算中，扣除大獎和水利治理和農村氣象部門而事業費，真正用于農業的支持水平相當于當年農業GDP的2.9%，2010年僅增加到11%。2016年財政支持農產品加工業的補貼金額也不足日本2010年的1/3。（2）支持政策依據滯后。財政支持目標核心是通過發展農產品加工業，帶動提高農產品產量，促進增加GDP總量，提高農民收入水平。支持政策依據仍停滯在“量”這個單一的標準上。（3）財政政策不完善。我國的財政支持手段仍以財政資金支持為主，手段單一，卻是各種應有的社會化服務，政策仍有待完善。（4）稅收政策不完善。增值稅不完善、增值稅的發票管理和免稅認定不完善和出口退稅不完善。（5）金融政策不完善。目前金融支持存在的嫌貧愛富的厚大薄小的傾向，不利于中小型農產品加工企業穩定健康成長。

2 中國糧食加工業的問題和缺陷

2.1 生產利用率低、產后浪費嚴重

我國每年糧食生產后的損失相當于2×10^8畝（1畝≈666.67）耕地的產量，即5.5×10^10kg。另外我國農產品原料浪費現象嚴重，高附加值產品偏少。農產品綜合利用率水平低，僅僅停留在對產品的一級開發和二級開發上，并且存在過度加工現象，大量農產品的副產物有待加工利用。提高農產品的精加工迫在眉睫，高度的利用率即是生產率的提高，減產即增產，減損亦是增產，對于農產加工不精致，對于產品原料不珍惜，對于產后資源不利用是我國農產品加工的重要缺陷之一。

2.2 加工設備技術落后

我國農產品加工企業自主創新能力較弱，自主創新成果少，在技術裝備、標準體系、農產品初加工水平和精深加工技術等方面，與國外發達國家相比還有很大差距。其加工設備，如組合清粉機、高方篩和磨粉機等一部分已經達到了國際水平，但是大部分機器還是依賴于進口機器。與國外的一流設備相比，國內設備存在著制造水平低、工程化配套能力低、技術含量不高、穩定性差、智能和柔性低等不足。糧食加工是一個精良精細的高端技術產業，設備的先進與否直接關系到產品的精良與否。另外，隨著國外先進食品設備的飛速發展，我國設備的智能化和信息化與國際水平的差距日益巨大。

2.3 過度加工現象嚴重

精良食品需求的持續增長，人民物質文化需求也日益增加，對于食品的追求不再是單純的飽腹那么簡單，除了包裝精美和色澤明亮以外，口感更是大眾所一直要求的。傳統的食品加工最大的一個目標是如何保持食品的營養，但是現今部分食品加工企業卻誤導消費者購買過度加工的食品。谷物加工、油脂加工、果蔬菜加工等如果過度加工，不僅嚴重的浪費原料，還大大降低了糧食本身具有的營養成分。中國糧食行業協會大米分會的數據顯示，以每年20%的大米被加工成特制米測算，我國每年損失大米約400萬噸，相當于2000多萬人一年的口糧。

2.4 食品產業科技占農業科技總體投入的比例偏低

政府投入是食品學科研發經費投入的重要來源，其投入力度直接影響食品學科研發經費的投入量。農業部數據顯示，我國農業科技進步貢獻率達65%，農作物綜合機械化水平超過61%，品種對提高單產的貢獻率達到43%。農業科技力量布局不盡合理、發展仍不平衡，科研評價機制亟待轉向，農業科技投入機制還需進一步完善。據顯示，發達國家農業科研機構穩定性科研經費占科研投入的比重高達70%以上，競爭性科研經費不足30%。而我國對農業科技項目的投入不夠穩定，競爭過度、穩定不足是我國農業科研投入方式的弊端。

2.5 質量控制體系不健全

我國加工農產品的質量控制體系不健全，主要表現為：（1）加工農產品質量安全法律法規體系建設滯后;（2）管理體制不順、多頭管理;（3）生產加工標準數量少;（4）質檢機構數量與社會的實際需求差距較大。隨著全球性糧食安全與農產品質量安全意識的不斷增強，糧食安全和質量安全已成為農產品加工業數量增加與質量提升的兩大重要制約因素，對產業發展提出了更高的要求。

3 針對我國糧食加工產業的不足給予的政策建議

3.1 遵守并充分利用WTO規則

按照WTO的規則，我國的農業國內支持不管是“綠箱”政策還是“黃箱”政策都存在很大的空間，完全可以在嚴格履行承諾、遵守WTO有關規則的前提下，靈活調整我國農業的支持政策，加大對本國農業的支持力度。相應的財政支持法律化制度化。我國目前沒有農業投入法，對農產品加工業的財政支持等具體政策措施在相關法律中也沒有明確，缺乏法律化和制度化的保障，農產品加工業支持政策帶有較大程度的臨時性和隨意性，財政支持目標也要動態調整。美國《農業法案》5-6年調整一次，我國是農民為主人口大國，適應新形勢、新階段要求，財政支持農產品加工業政策應統籌糧食安全、勞動力轉移就業、農民增收和國際競爭力增加等多重目標，并且要有前瞻性和戰略性。

3.2 減輕企業所得稅負

我國農產品加工業，普遍呈現出稅過重，導致產品成本居高不下，企業平均稅負占銷售收入的8%-10%。應設立相應的所得稅優惠措施，包括降低稅率、稅收減免等直接優惠方式，還包括固定資產加速折舊、虧損結轉等間接優惠方式，在很大程度上提高了企業固定資產投資的積極性，有利于農產品加工業的生產率提高和產品創新。財政扶持著眼于整個產業鏈條設計實施支持政策。我國在調整和完善農產品加工業支持政策時，應著眼于整個產業鏈條，統籌運用多種支持手段，構建一個既符合WTO規則的農產品加工業支持體系。

3.3 技術研發是農產品加工業發展的生命線

重視科技進步與創新，在鼓勵和引導企業等社會力量參與科研投入的同時，要加強對農產品加工技術研究開發的經費支持，加大財政的投資和補貼力度。引導企業建立科技研發機構，鼓勵企業引進高新技術和設備，加快技術創造和技術改進。積極推進農科教與加工企業聯姻，實施產學研一體化，聯合開展重大關鍵技術攻關。扶持建設農產品加工業標準和品牌體系，加快制定與國際接軌的農產品生產與加工標準，確保質量安全，滿足消費需求，對獲得國家原產地產品標識的農產品加工企業給予分等分級獎勵性的補助投資。

3.4 合作社組織是農產品加工業發展的依靠

國家應加大扶持力度，加快合作組織特別是農民合作社組織加快發展。此外扶持強化中小加工企業和產地初加工，增加農產品產地初加工項目補助規模，擴大項目實施范圍小，提高補助標準。發展壯大包括農民合作社在內的各類合作組織，制定相應的財政支持政策，鼓勵引導合作組織為農產品加工企業開展多種服務。實施分行業、分區域的差別扶持政策。大企業重點扶持提高研發能力，建議參照農業機構購置補貼辦法，對大企業購置先進研發設備、檢驗檢測設備給予一定補貼。糧食加工企業重點扶持提高研發能力，建議參照農機購置補貼辦法，對大企業購置先進研發設備、檢驗檢測設備給予一定補貼。

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