湖北自貿區制度創新的比較研究

胡曉涵 劉瑩瑩 王志茹 吳燕豪

摘 要：鑒于中國基本制度和國情的特點，自由貿易協定管理體制的創新是其他自由貿易協定改革的關鍵，也是建立自由貿易協定的主要任務。湖北保稅區是中國第三批自由貿易區之一。其使命是以制度創新為中心，促進中部地區的崛起和長江經濟區的發展，重現性和普及性是實現中東部地區，內陸和沿海地區協調發現的主要要求。自貿區是我國深化改革的試驗項目，在新經濟制度探索方面發揮著重要作用。自貿區改革不同于普通經濟改革，是打造貿易自由化，增強區域內外貿易活力的主要途徑，而行政管理體制作為自貿區服務的著力點，在政府職能轉變當中發揮著關鍵作用，當然，行政管理體制創新面臨諸多困境。本文闡述了關于自貿區制度創新的國內外研究現狀，根據國內外學者的理論研究成果，以湖北自貿區作為研究對象，分析了湖北自貿區三大片區行政管理體制現狀，總結了湖北自貿區在行政管理上的創新舉措和成效，對湖北自貿區三大片區協調發展提出了相應的對策和建議，最后提出了湖北自貿區四大制度創新，包括以負面清單為核心的境外資本管理制度創新、以便利化自由化為重點的貿易監管制度創新、以金融開發為內容的金融制度創新、事中事后監管制度創新。

關鍵詞：湖北自貿區;行政管理體制;創新;制度

中圖分類號：F74 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.08.022

1 國內外研究現狀及可能創新之處

1.1 國內研究現狀

國內對自貿區的研究主要集中在經濟方面，包括金融改革、國際貿易和產業升級。沉開陽和徐林（2015）提出，自由貿易協定的創立是“探索新的方式，獲得新的經驗，深化改革和全面發現，以及滿足國家戰略的需要。”作為中國第一個自由貿易區，湖北實驗自由貿易區一直是研究的重點。許多學者以“湖北自由貿易協定”作為研究對象，總結了自由貿易協定中系統創新的內容，包括引入“負面清單”機制，從“事前審批”到“事后控制”，創新貿易管制制度和金融管理模式的轉變系統。羅聰（2015）重點關注湖北自由貿易區的“負面清單”機制，并與國際經驗進行了比較，提出了負面清單的數量和分類方案。王獻民（2015）認為提高區域供應鏈整合水平，從供應鏈角度考慮轉變政府職能在湖北自由貿易區的影響。王林（2016）討論了自由貿易協定發展前景與國家職能轉變之間的關系。

1.2 國外研究現狀

國外對自由貿易協定的研究主要是基于企業的前景，分析自由貿易協定對企業發展的利弊。關于政府在自由貿易協定中的職能，關于行政系統適當內容的研究很少。Kim WonBae（2014）總結了政府在自由貿易協定中的主要職能，即確保對基礎設施進行必要的法律保護。Barbara（2013）在她的書中對不同國家的自由貿易區進行了比較分析，評估了國家職能和國家政策對這些地區發展的影響，認為政府為自貿區的發展做出了巨大貢獻。Dennis（2015）通過研究亞洲的自由貿易協定來總結這些地區的風險，政府應通過該制度規范其活動，并通過激勵措施指導其發展。

1.3 可能的創新之處

本文主要運用以下研究方法：

第一，文獻法。以自貿區行政管理體制為研究對象，通過書籍、雜志、網絡等途徑獲取與之相關的內容，通過整理、匯總獲得數據支撐，為本文研究奠定了堅實理論依據。

第二，政策分析法。在自貿區實踐探索中，我國頒布了諸多法律政策，地方也制定了各種地方法規、制度，這些為自貿區行政制度創新、發展提供了法律保障和依據。對此，本文對相關政策予以詳述，分析其意義及作用。

第三，案例分析法。在自貿區理論研究基礎上，本文以湖北自貿區作為主題，對其行政體制改革問題予以詳細論述。

第四，比較法。在案例分析過程中，本文分析了湖北自貿區行政體制改革的特點、現狀、成就，同時將其與國內外對應自貿區行政體制改革成效進行對比，分析其存在的優勢及不足。

第五，訪談法。為了獲取更為精確的數據信息，本文通過實踐調研的方式，從湖北自貿區工作人員當中選擇了部分人員進行訪談，以了解行政管理體制在創新、推行當中存在的不足，在一手數據獲取的基礎上制定應對措施。可能的創新之處在于，本文通過對湖北自貿區三大片區現狀比較分析，提出了湖北自貿區制度的創新建議。

2 湖北自貿區行政管理體制現狀

2.1 自貿區行政管理相關概念

2.1.1 自貿區概念

目前世界上有兩種主要的自由貿易區：一種是自由貿易區的廣義概念，屬于不同國家（包括獨立關稅區）根據世界貿易組織有關規則建立的自由貿易區。另一種是狹義自由貿易協定，其定義為從該國（地區）部分地區進口的貨物的進口關稅和其他稅收。并且被認為位于海關領土之外，并且不受引入通常的海關管制制度的限制。為了吸引外貿和投資促進業務發展，必須采取特殊的海關監管和稅收優惠政策，通過簡化貿易和投資程序降低貿易成本，增加區域對外開放。本文討論了自由貿易協定的狹隘概念，即自由貿易區（Free Trade Zone，FTZ）。在中國自由貿易區被稱為試點自由貿易區。在自由貿易區的因素層面，它們通過降低貿易壁壘，簡化海關管制措施及其運輸港口，自由貿易區優勢特點突出，主要表現為地勢優越、海關便利等;自由貿易區功能較為齊全，主要具備配送、物流、倉儲、貿易、交換等功能;在管理方面，形成了相對完善的監督管理機制，其中湖北自貿區在發展中形成了國家監督，企業監督和政府和企業聯合監督的多元化監管形式。

2.1.2 行政管理體制概念

政府主要實施一系列管理行動，例如在執行其法定職能和具體行動時，各級有關政府機構在執行過程、溝通、問題和解決方案方面所面臨的問題。該機構適用于某些規則和系統。組織制度、組織結構是該系統的重要內容。而對應的管理規則、機構又是系統形成的根本。范林的研究總結了行政系統的四個方面：功能方向、權利分配、正確工作規則和法律保護，以及行政系統的總結。

2.2 湖北自貿區行政管理體制現狀

作為中國自由貿易試驗區的第三批，湖北保稅區于2016年8月31日獲批，于2017年4月1日成立。湖北保稅區的建立是中央黨和國務院的重要決定。在世界經濟一體化趨勢下，我國強化改革開放力度，尤其在區域發展方面，為推動區域均衡發展，加快了長江流域、西部區域、中部區域的協同發展，這對于湖北自貿區是一項非常重要的舉措。湖北保稅區的核心目標在于構建內部開放區域，以帶動沿江、沿海、內陸區域的經濟開放力度。所以，制度創新在湖北自貿區改革當中處于基礎地位，促進性、復制性是其創新的要點。通過5年左右的深化改革，構建貿易環境優越、法律制度完善、監管體制健全、區域內各要素協同發展的高水平自由貿易區。湖北保稅區試點地區旨在提高投資領域的開放度，促進生產現代化以及服務業現代化，保障新興戰略產業和高新區的健康持續發展。

2.3 湖北自貿區三大片區比較現狀

湖北自由貿易試驗區主要包括三個區域，每個區域的定位和發展目標是有所不同的，但三者之間又有必然的關聯性，形成規范、整理、高效的湖北自貿區經濟體系。武漢是湖北自貿區的重要試點區域之一，其核心業務在于先進制造業、國際貿易、金融服務、現代后勤、研究和開發以及光電信息和生物醫學等新領域;襄陽地區專注于高科技生產、新一代信息技術、新能源材料、鐵路后勤和其他行業;宜昌地區專門從事文化旅游、運輸后勤、設備制造、高科技行業和其他行業。

自2017年湖北自貿區掛牌成立以來，三大片區的經濟發展如雨后春筍，長勢喜人。武漢市在湖北省一直具有極高的首位度，GDP總量一騎絕塵，2017年、2018年，武漢市GDP總值在湖北全省GDP中的占比均超過35%，2019年武漢市完成GDP約1.62萬億元，同比增長7.4%，人均可支配收入約4.6萬元，同比增長9.2%，武漢片區在區域經濟的引領地位愈發穩健。

宜昌、襄陽均為湖北省“省域副中心”城市，均屬湖北自貿試驗區子片區，兩地經濟總量長期旗鼓相當、難分伯仲。2017年，襄陽市在襄陽自貿片區和國家級高新區的疊加優勢下，GDP總量超越宜昌，于湖北省排名第二，2019年襄陽市GDP總量為4812.84億元，同比增長11.6%，發展勢頭迅猛;2019年宜昌GDP總量達4460.82億元，同比增長9.7%，主要經濟指標增速高于全省，重回第一方陣。

2.3.1 武漢片區

武漢片區以制度創新為核心，其基礎良好發展迅速，迄今為止，該區域的改革創新案例已經突破四十個，其中有4個創新項目獲得了國家認證，并在全國貿易區建設中予以推廣。國務院確認了“馬上辦、網上辦、一次辦”改革湖北實驗自由貿易區的做法。兩項創新措施被選為“首先在區外，然后是海關申報”和一個關于州和地方稅的合資企業的試點項目，作為可以在全國推廣和推廣的創新案例。除此之外，武漢還成為省示范區，獲得諸多省級獎勵。

2.3.2 宜昌片區

《宜昌區實施規劃》中共包含創新項目高達178項，整體可以分為七大類型。其中工商電子登記是宜昌的首創，并實現了各種證據審批的有效整合，包括“43證合一”“集群登記”等，同時，為了吸引外資，放寬了投資門檻，落實外商投資準入的負面影響。在投資準入方面，主要實施清單制度，并構建負面、豁免等清單機制，尤其是在豁免清單當中，作出有效篩選和確定，以充分保護豁免清單的實施，屬于長江大保護戰略的重要節點。

2.3.3 襄陽片區

該區域在自貿區建設中，采取無門檻的市場準入政策，所有企業均可以自由參與其中，而且采取了較為便利的注冊登記制度，有效發揮了市場的調解作用，激發了市場活力，營造了較為自由的市場營商環境。襄陽片區比較成功的例子有“九證合一”等創新制度，在企業標識上還標注了報關單編號或標識、出入境檢驗檢疫報告、對外貿易經營和印章刻印，實現了工商部門單一申請、一窗口受理、發布社會信用代碼等。此外還提供特殊性服務，包括“直通車”服務和“零”服務。促進體制機制改革創新，全面降低制度交易成本。

3 湖北自貿區行政管理體制創新舉措及成效

3.1 優化管理架構與人員配置

自由貿易協定管理系統是政府可以在自由貿易協定中履行其職能的行政機構和組織形式。FTS能否成功將對FTA系統和政策的合理性產生重要影響。湖北保稅區的管理結構由省、市、區管理體制組成。其中省級構建了獨立的工作組，由小組領導湖北試點自由貿易區的構建。區域指導小組負責落實黨中央，國務院頒布的各項制度、規劃、法規，并結合當地自貿區發展特征構建對應的地方行政法規，將國家委員會與自由貿易區緊密聯系在一起，組織相關部門研究并最終解決關鍵問題，以推動自貿區的快速發展。領導小組的辦公室位于業務部門，負責領導小組的日常工作。

3.2 推進簡政放權

簡化和權力下放在促進國家職能轉型方面發揮著關鍵作用。創新管理制度在自由貿易區應進一步促進湖北改革放權和簡化和優化公共管理服務創新模式，并建立與管理系統的系統列表+責任作為主要機構，以便建立綜合系統集成企業、行業監督、國家和社會。在公共服務方面，湖北自由貿易區的每一部分都高度重視改善公共服務質量，深化行政檢查和聲明改革，促進政府管理簡化和權力下放，促進權力下放一體化和服務優化。創造一個更好的政府環境。湖北自由貿易委員會和每個土地部門的自由貿易局為自由貿易設立了一個特殊的公共服務大廳，由相關部門領導。在知識政府技術的支持下，建立了一個舒適、標準化、誠信、高效的自由貿易智庫。自由貿易管理中心的職能包括：第一，完善服務項目，實現項目的規范化設置，確定統一編碼，以及標準化名稱、所需材料、接收條件、處理程序;第二，簡化服務問題，著眼于實施“認證劃分”和減少不必要的證書，消除對投資的各種限制，打破一切形式的預先批準;第三，簡化多個部門的管理過程，在互聯網上均勻工作，減少交易時間;第四，集成和現代化平臺渠道，構建貿易體系，實現中央、地方、部門之間的協調統一，實現整個網絡的統一進入。

3.3 構建事中事后監管體系

湖北自由貿易區必須創新，建立后腐敗監督制度，在“全面開放戰線和有效管理第二條戰線”的基礎上積極創新。隨著信貸監督機制作為核心，必須建立一個新的多元社會管理體系，實現企業家自治、行業自律、社會監督和政府監督綜合系統。湖北自由貿易區內信貸監督屬于事后監管中心。在自貿區發展中信貸體系構建尤為重要，關系自貿區金融行業的發展，而且，建立信貸系統有助于企業應對“財政困難”。

3.4 優化法治環境

首先，我們必須積極推動企業監管機制的改革，并引入“雙隨機、單開放”的監管模式。“雙重隨機抽樣”指的是隨機抽樣企業和人員的抽樣，“一次抽樣”指的是公開抽樣結果。“雙重隨機和公開”改革是《自由貿易協定》監管改革的重要成就，這對行政制度的改革至關重要。

其次，完善知識產權保護機制，制定完善的制度法規，為知識產權產業發展提供法律保障。2017年1月，湖北知識產權法庭正式成立。他不僅受理湖北的商標、專利知識產權侵權案件，而且還受理河北相關區域此類案件。

第三，我們必須建立和完善國際仲裁和商業調解機制，以提高解決國際商業糾紛的仲裁水平。根據法律，我們必須認真聽取專家、科學家和公眾人物的意見和建議，代表外部組織進行評估，并考慮專家協商、公開聽證會和政黨評估作為基本行政決策的必要順序。

第四，我們必須完善法律環境，健全績效管理體系。為了滿足公共法律服務，湖北自貿區構建了完善的法律服務體系，同時，不斷提高服務質量，完善服務標準，更好滿足自貿區內的業務辦理需求。

3.5 構建完善社會治理新體系

湖北自由貿易區為建立新的多元社會管理系統所采取的主要措施是改進法律規定的決策機制。第一，明確行政管理職責、范圍、標準。在行政決策實施前，要遵循對應的流程，由社會聽證會、專家小組、第三方機構予以評估。第二，完善決策機制，制定糾錯機制。第三，贊成建立行政協商制度。構建咨詢委員會，專門滿足自貿區相關政策、制度的咨詢服務。第四，編制向公共機構提供的職能目錄，逐步轉讓國家機構、職業服務機構執行的評價、評價、認證、核查和測試資產的職能。第五，更新律師監督機制，制定和公布律師行業投訴的方法，以提高對非法行為的懲罰和揭露。第六，標準化公證人服務的順序，提高公正機構服務標準，完善內部管理制度。第七，我們必須改進法醫管理制度，進一步標準化機構和法醫專家的專業活動。第八，建立和改進律師、公證人、司法專家和其他法律服務人員的誠信實踐和懲罰制度，現代化律師綜合信息系統，改善律師行業的標準廉潔做法。

4 湖北自貿試驗區三大片區協調發展

4.1 完善引導機制

湖北政府必須加快功能轉換刺激市場活力，并通過“一局”機制促進三個地區的協調發展。必須確定三個地區及其當地城市的能源方向，建立發展合作關系，并建立和完善互利合作協調機制。在行政管理優化的基礎上，湖北自由貿易協定應重組政府進程，加強政府各職能部門之間的協調與合作，并促進政府管理效率的有效改善。充分利用現代信息學、技術和互聯網，通過網絡進行管理和工作，建立專門的系統管理網站，為企業創造更加便捷的服務業務。

4.2 靈活的區域發展政策差異

目前，在湖北省的三個主要地區，競爭同質化問題是存在的，而且在短期內也是難以規避的，當然，對于自貿區而言，在試點改革過程中，既要遵循對應的改革政策要預定規劃，又要敢于創新，勇于創新，通過創新推動“非約束性行動”的實施，全面展示湖北實驗自由貿易區的特點和整體效果。例如，襄陽區是商業物流和高性能生產，宜昌區是裝備制造業及高新技術產業，武漢區屬于重復功能定位，企業的發展必須適應當地條件以實現發展部署。通過差異化發展，湖北自貿區的整體發展將得到推進。

4.3 加快產業建設力度

湖北省相關購物區應根據湖北省的發展制定投資促進戰略，首先，鼓勵三個片區實行優先分權和差別化分權。積極引進高新技術制造、先進制造和生產服務等龍頭示范企業，促進區域產業集群的形成;加大力度吸引服務業投資，通過優惠政策、制度，吸納外資參與，并充分利用外資資本、技術、人才實現自貿區的深化發展。同時，要強化物流服務體系和金融體系。其次，在自貿區試點區建立統一服務平臺，為自貿區試點區企業的項目推廣、政策、轉讓、財務和法律服務。再次，鼓勵銀行和保險公司為自貿區試點區企業提供完善的政策、制度、法律等服務。最后，利用政策引導和扶持金融行業發展，鼓勵銀行等金融機構積極參與到自貿區試點區企業發展當中。

5 湖北自貿區制度創新研究

5.1 以負面清單為核心的境外資本管理制度創新

負面清單管理模式是管理某些外資企業的管理模式，這在世界上非常普遍。通過這種方式實現了外資引進效率的大幅提升，而且這一制度在相對層面衡量了該國在世界貿易中對外開放的參考。

在具體內容方面，提升服務水平有助于提高制造業生產效率并有助于調整行業結構。必須充分考慮自由貿易區內部現狀，在控制風險的前提下逐步擴大行業范圍，并明確保留將來限制或禁止在這些地區進入的權利。同時，還需要澄清負面清單的開放程度，使之符合國家工業安全的要求。

負面清單系統不僅是一個訪問清單，而且是一個合適的投資管理系統。改進負面清單不僅是一種改進列表修訂，還改進了支持機制。如此，才能構建良好的營商環境，推動自貿區的可持續發展。

5.2 以便利化、自由化為重點的貿易監管制度創新

作為一個經濟大國，中國的商品貿易規則十分復雜，包括不同的稅收制度和更高的商業成本。這需要在有效監管的基礎上促進貿易自由化，降低商品成本，增強中國實體經濟的競爭力。為國際貿易建立“單一窗口”制度。中國目前的貿易監督制度的缺點在于貨物運輸、各功能部門、多個港口管理部門之間缺乏直接和有效的溝通聯系，這導致貨物的海關效率低通關時間過長。試點區域的“國際貿易單一窗口”加強了海上、貨運檢查、海關、港口和其他服務之間的有效聯系，降低了貿易和運輸的總物流成本，促進貿易程序的簡化，提高公共部門的監管效率。

研究和建立對商品分類控制制度是促進貿易監督制度創新的重要組成部分。海關管制的特殊區域應按照貨物的不同狀態進行分類控制。事實上，它可以分為三類：第一，國家對債券中的商品的監督，包括該地區的可回收和儲存的商品;第二，國家對區域內針對特定國內貿易商品的非相關商品的監督;第三，監測港口貨物進出港口的情況。這一措施有助于公司利用國內和國際資源，促進進出口貿易的融合。

5.3 以金融開發為內容的金融制度創新

建立自由貿易區對金融系統的創新提出了更高的要求。湖北應該在地方財政合作中發揮試點作用，擴大人民幣的跨境使用。在受控風險的前提下，我們必須不斷改革和創新深化當地財政合作。將進行利率營銷和外匯管理方面的試點改革，深化貨幣管理改革，并提供財政支持為地方經濟合作建立示范區。

擴大人民幣跨境利用和擴大人民幣跨境利用的創新主要體現在兩個方面：首先，必須提高企業在管理各種業務方面的便利，簡化會計流程，研究建立適合湖北地區的會計管理系統的問題。其次，我們必須克服對海外主要機構在湖北試點區融資的限制，擴大融資渠道。

在深化外匯管理改革時，我們必須促進人民幣資本賬戶可兌換和外匯管理領域的改革和創新，并促進雙邊市場因素流動。首先，人民幣交易賬戶的可兌換性必須在湖北地區實現。其次，湖北機構內部和外部債務政策必須逐步統一。

5.4 以湖北省政府職能轉變為核心的事中事后監管制度創新

監管制度的實施和運作取決于政府的監管能力。為了改善“事中事后”監管體系，首先，需要加強政府的監管能力。一方面，我們必須改善監管基礎設施，引進先進的信息技術，增強監管力度，提升監管效率。另一方面，我們必須培養和培養專業人才，建立高質量的公共服務。為了獲得具有專業技能的人才，必須考慮到新人才制度的要求，并在專業職位上獲得專門人才，以奠定在湖北省發展人才基礎上。其次，在監管方面，可以將部分監管職能轉交給專業的監管機構，由其代替政府行使監管職責，以實現監管水平的全面提升。

建立綜合監管系統是一種跨學科，跨學科和市場合作監督。全面的監督系統必須首先提供多部門的共同監督。整合類似的監管業務，合并多個監管部門，組建一個完整的執法團隊，執行大規模管理系統。

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