分類管理對(duì)民辦學(xué)校的影響研究

賈樂(lè)樂(lè)

摘 要：目前，民辦學(xué)校在教育發(fā)展中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，但仍存在主體定位不清晰，法人屬性不明確、管理不規(guī)范等問(wèn)題。《民辦教育促進(jìn)法》的修訂以及相關(guān)政策文件的出臺(tái)為民辦學(xué)校的發(fā)展提供了進(jìn)一步的指引。本文結(jié)合分類管理具體政策，分析民辦學(xué)校的發(fā)展現(xiàn)狀以及發(fā)展趨勢(shì)，從多個(gè)角度研究實(shí)施分類管理后對(duì)民辦學(xué)校的影響，為進(jìn)一步研究民辦學(xué)校實(shí)施分類管理時(shí)面臨的挑戰(zhàn)和推進(jìn)落實(shí)民辦學(xué)校分類管理實(shí)施路徑奠定基礎(chǔ)，豐富分類管理制度實(shí)施策略及方案。

關(guān)鍵詞：分類管理;民辦學(xué)校;影響

中圖分類號(hào)：F27 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.08.031

1 國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究述評(píng)

根據(jù)知網(wǎng)數(shù)據(jù)來(lái)源，截至2020年5月，關(guān)于“民辦學(xué)校”的主題文獻(xiàn)共計(jì)21528篇，關(guān)于“民辦學(xué)校分類管理”的研究文獻(xiàn)共計(jì)314篇，其中研究?jī)?nèi)容主要涉及分類管理制度歷史沿革、制度推進(jìn)的瓶頸、落實(shí)的對(duì)策、財(cái)稅問(wèn)題等內(nèi)容，專門針對(duì)分類管理對(duì)于民辦學(xué)校的影響方面研究較少。

通過(guò)對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行梳理和總結(jié)，分類管理對(duì)民辦學(xué)校產(chǎn)生的主要是積極影響。趙應(yīng)生、鐘秉林（2011）等認(rèn)為，分類管理制度是對(duì)民辦學(xué)校教育體制的補(bǔ)充和完善，在一定程度上可以促進(jìn)和推動(dòng)民辦學(xué)校高效健康發(fā)展。徐春明（2016）通過(guò)總結(jié)民辦學(xué)校實(shí)行分類管理政策的理論和實(shí)踐情況，提出實(shí)行分類管理政策對(duì)于民辦學(xué)校來(lái)講是必要的，同時(shí)在實(shí)施中應(yīng)遵循六個(gè)原則。呂宜之、周海濤（2020）指出民辦學(xué)校長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵在于持續(xù)、足額的資金投入，分類管理政策可以為民辦學(xué)校廣泛吸收各類社會(huì)資本、拓寬融資渠道提供政策依據(jù)和政策便利，還可以引進(jìn)PPP融資模式、促進(jìn)民辦學(xué)校上市、融資租賃等各種新型途徑來(lái)解決學(xué)校資金問(wèn)題。王帥、吳霓（2019）等認(rèn)為，分類管理成為民辦教育長(zhǎng)期發(fā)展的方向，黨的十八大以來(lái)，國(guó)務(wù)院、教育部以及各地方政府部門圍繞中央文件發(fā)布和制定了一系列落實(shí)政策，其對(duì)民辦教育的發(fā)展起到了引領(lǐng)作用，但關(guān)于營(yíng)利性民辦學(xué)校的稅費(fèi)優(yōu)惠尚不清晰，對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校的監(jiān)督仍存在不足，這些方面的制度和政策還需要進(jìn)一步完善。

2 民辦學(xué)校分類管理的基本內(nèi)容

依據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》中的相關(guān)規(guī)定，分類管理指的是民辦學(xué)校辦學(xué)時(shí)可以結(jié)合自身的辦學(xué)特點(diǎn)以及辦學(xué)目標(biāo)定位，根據(jù)學(xué)校辦學(xué)結(jié)余情況在過(guò)渡期內(nèi)進(jìn)行分類登記，通常可以選擇登記為營(yíng)利性民辦學(xué)校或非營(yíng)利性民辦學(xué)校，同時(shí)相關(guān)政府部門需要按照民辦學(xué)校的登記和劃分情況對(duì)民辦學(xué)校進(jìn)行分別管理，以解決其發(fā)展過(guò)程中的法人屬性不清晰、財(cái)產(chǎn)所有權(quán)混亂、資源配置不合理、支持性措施難以落實(shí)等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

劃分為營(yíng)利性民辦學(xué)校和非營(yíng)利性民辦學(xué)校的法人登記、盈余流向以及財(cái)政政策扶持程度均有差異。其中，營(yíng)利性民辦學(xué)校是以市場(chǎng)為導(dǎo)向，培養(yǎng)實(shí)踐人才為目標(biāo)，主要目的為營(yíng)利，應(yīng)當(dāng)采用企業(yè)化經(jīng)營(yíng)，作為營(yíng)利法人在工商部門進(jìn)行登記;其“營(yíng)利”特性決定了政府部門將相應(yīng)減少對(duì)該類辦學(xué)的介入程度，公司董事具有較大的話語(yǔ)權(quán)，可以決策學(xué)校的辦學(xué)活動(dòng)，辦學(xué)盈余可以自由分配給創(chuàng)辦者和投資者，清算時(shí)剩余財(cái)產(chǎn)可以歸還給創(chuàng)辦者;政府對(duì)營(yíng)利性民辦學(xué)校的政策支持相應(yīng)較少，例如其辦學(xué)使用的土地性質(zhì)劃分為商業(yè)用地，需繳納較高的土地增值稅。非營(yíng)利民辦學(xué)校指由私人資助或捐贈(zèng)的學(xué)校，目的不在于通過(guò)追尋經(jīng)濟(jì)回報(bào)獲得營(yíng)利，辦學(xué)目標(biāo)在于培養(yǎng)人才，根據(jù)其特征到相關(guān)部門登記為非企業(yè)單位或事業(yè)單位;其“非營(yíng)利”特征促使其更為規(guī)范化發(fā)展，辦學(xué)盈余不能用于對(duì)創(chuàng)辦者和投資者分配，只能用于學(xué)校事業(yè)發(fā)展，財(cái)產(chǎn)清算債務(wù)清償后的剩余資產(chǎn)不能歸還給創(chuàng)辦者，只能歸還社會(huì);對(duì)于非營(yíng)利性民辦學(xué)校，優(yōu)惠政策有更多地傾斜，政府部門也會(huì)采取多種扶持措施對(duì)其進(jìn)行激勵(lì)，比如政府補(bǔ)貼及捐贈(zèng)激勵(lì)等。

3 民辦學(xué)校發(fā)展現(xiàn)狀和分類選擇趨勢(shì)

據(jù)《2019年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》統(tǒng)計(jì)，截至2019年底，全國(guó)各類學(xué)校共計(jì)53.01萬(wàn)所，其中民辦學(xué)校共計(jì)19.15萬(wàn)所。由數(shù)據(jù)可見(jiàn)，民辦學(xué)校占據(jù)全國(guó)各類學(xué)校的比重為36.13%，招生規(guī)模和在校生比例都在逐漸擴(kuò)大，因此民辦學(xué)校在教育事業(yè)中的重要性不言而喻，為教育事業(yè)的發(fā)展貢獻(xiàn)了不可或缺的力量。然而近年來(lái)，民辦學(xué)校的發(fā)展逐漸趨緩，其發(fā)展開(kāi)始出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)力下降、辦學(xué)目標(biāo)雷同、過(guò)于追求利益而出現(xiàn)短期選擇行為等問(wèn)題。

第一，以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向的辦學(xué)模式導(dǎo)致其競(jìng)爭(zhēng)力出現(xiàn)下降趨勢(shì)。民辦學(xué)校在教育中更多地是對(duì)公辦學(xué)校的補(bǔ)充，其辦學(xué)通常以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，利用其辦學(xué)的靈活性特征，結(jié)合當(dāng)前市場(chǎng)上的熱門專業(yè)、企業(yè)和社會(huì)的需求，設(shè)置熱門或稀缺專業(yè)，吸引學(xué)生，擴(kuò)大自身的招生規(guī)模。民辦學(xué)校在辦學(xué)時(shí)還可以通過(guò)聘請(qǐng)公辦學(xué)校退休教師、企事業(yè)單位的兼職人員來(lái)降低自身辦學(xué)成本，從而進(jìn)一步合理配置資源。這種辦學(xué)靈活性使得民辦學(xué)校在培養(yǎng)學(xué)生時(shí)能夠更加地針對(duì)社會(huì)和企業(yè)需求，培養(yǎng)的人才更偏向于應(yīng)用型，能夠更好地為社會(huì)服務(wù)，但是其在長(zhǎng)期發(fā)展中，由于教育行業(yè)的政策變化和市場(chǎng)環(huán)境的不斷改變，民辦學(xué)校的靈活性辦學(xué)特征帶來(lái)的優(yōu)勢(shì)被逐漸減弱，其過(guò)于追求市場(chǎng)導(dǎo)向進(jìn)行人才培養(yǎng)會(huì)導(dǎo)致在專業(yè)設(shè)置上和課程選擇上較多偏向于熱門專業(yè)，導(dǎo)致辦學(xué)差異化減弱，開(kāi)始出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)力下降的現(xiàn)象。

第二，近年來(lái)，民辦學(xué)校的辦學(xué)目標(biāo)和定位出現(xiàn)趨同現(xiàn)象。一方面，民辦學(xué)校的辦學(xué)目標(biāo)和辦學(xué)定位通常會(huì)受到投資主體意愿的影響，因此對(duì)于投資主體為個(gè)人投資者的民辦學(xué)校而言，其辦學(xué)目標(biāo)容易受到個(gè)人投資意愿的影響，其在設(shè)定辦學(xué)定位時(shí)可能會(huì)忽視社會(huì)及市場(chǎng)的需求，導(dǎo)致專業(yè)設(shè)置與社會(huì)需求不匹配。另一方面，辦學(xué)時(shí)盲目設(shè)置專業(yè)擴(kuò)大招生規(guī)模，辦學(xué)目標(biāo)和辦學(xué)定位的設(shè)置偏向?qū)W生興趣和利益導(dǎo)向，從而辦學(xué)目標(biāo)和定位不清晰，出現(xiàn)趨同。

《民辦教育促進(jìn)法》修訂后，民辦學(xué)校分類管理進(jìn)入選擇階段，對(duì)于家族式管理的民辦學(xué)校而言，分類選擇較為困難，非營(yíng)利性學(xué)校會(huì)喪失對(duì)學(xué)校的控制權(quán)，創(chuàng)辦者前期對(duì)學(xué)校的投資以及學(xué)校每年盈利均無(wú)法進(jìn)行分配，而選擇營(yíng)利性學(xué)校則會(huì)導(dǎo)致較高的土地轉(zhuǎn)讓成本，并且政府優(yōu)惠政策也相應(yīng)減少，學(xué)校將存在較大的資金負(fù)擔(dān);對(duì)于集團(tuán)化辦學(xué)主體而言，需要對(duì)集團(tuán)內(nèi)部各學(xué)校實(shí)行統(tǒng)一分類，不能既通過(guò)直接或間接形式控制非營(yíng)利性學(xué)校享受政策優(yōu)惠，又獲得營(yíng)利性學(xué)校的收益分成;對(duì)于上市公司辦學(xué)主體而言，由于上市公司需要為股東創(chuàng)造收益并進(jìn)行收益分成，因此大部分上市公司辦學(xué)主體的分類選擇趨勢(shì)為營(yíng)利性學(xué)校;而對(duì)于獨(dú)立學(xué)院而言，由于其辦學(xué)模式較為復(fù)雜，涉及到政府、公辦學(xué)校、企業(yè)等多個(gè)主體，不同辦學(xué)主體的辦學(xué)目的較難統(tǒng)一，因此其分類選擇具備一定難度。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，目前仍存在部分學(xué)校無(wú)法對(duì)分類管理路徑做出明確的選擇。

4 分類管理對(duì)民辦學(xué)校的影響

4.1 分類管理有利于民辦學(xué)校明確法人屬性和產(chǎn)權(quán)制度

實(shí)行分類管理政策，民辦學(xué)校舉辦者可以按照政府規(guī)定進(jìn)行法人類別登記，明確自己的法人屬性，與公辦學(xué)校享有同等法律地位，避免因法人屬性不明確而受到不公平的政策待遇。分類管理前，在民辦學(xué)校終止辦學(xué)時(shí)，學(xué)校原始舉辦出資人可以獲得的財(cái)產(chǎn)問(wèn)題方面國(guó)家規(guī)定較為模糊，并沒(méi)有明確規(guī)定辦學(xué)終止時(shí)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的歸屬問(wèn)題。而進(jìn)行分類管理后民辦學(xué)校舉辦者可以按規(guī)定回收自己的產(chǎn)權(quán)，從而能夠進(jìn)一步保護(hù)投資者的相關(guān)利益，因此也能吸引更多的社會(huì)投資者，保證民辦學(xué)校充足的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)。

4.2 明確民辦學(xué)校的辦學(xué)目標(biāo)和辦學(xué)定位

根據(jù)歷史數(shù)據(jù)，在實(shí)施分類管理政策前，大部分民辦學(xué)校的定位都是“非營(yíng)利性”性質(zhì)，但其中大部分學(xué)校雖然標(biāo)榜自身為“非營(yíng)利性”，但其在發(fā)展過(guò)程中并未完全秉持“非營(yíng)利性”的辦學(xué)理念，部分行為依然以獲取辦學(xué)收益為目標(biāo)，存在辦學(xué)目標(biāo)和定位不清晰的問(wèn)題。而分類管理政策頒布后，各民辦學(xué)校必須在一定時(shí)期內(nèi)，依照政策規(guī)定明確自己的辦學(xué)定位，選擇“營(yíng)利性”或“非營(yíng)利性”辦學(xué)目標(biāo)。結(jié)合目前社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，企業(yè)對(duì)人才的需求不再僅是單一需求，開(kāi)始出現(xiàn)多元化特征，民辦學(xué)校可以基于其本身的靈活性和市場(chǎng)適配性，從而快速地迎合企業(yè)的人才需求，人才培養(yǎng)模式逐漸多元化發(fā)展，民辦學(xué)校也逐漸多元化健康發(fā)展。

4.3 有利于加強(qiáng)社會(huì)各界對(duì)民辦學(xué)校的監(jiān)督和管理

在實(shí)施分類管理政策前，政府對(duì)非營(yíng)利學(xué)校的扶持力度較大，部分民辦學(xué)校為了享受到政府的優(yōu)惠政策等，名義上對(duì)外宣稱是非營(yíng)利性質(zhì)，實(shí)質(zhì)上其辦學(xué)卻是營(yíng)利性質(zhì)。而分類管理政策可以促使民辦學(xué)校在政策上分類為營(yíng)利性和非營(yíng)利性兩類，嚴(yán)格地從政策上將其區(qū)分開(kāi)來(lái)，避免部分以營(yíng)利為目標(biāo)的學(xué)校依據(jù)分類不清晰的漏洞享受額外的優(yōu)惠政策，損害政府利益，占用公共資源。政策上對(duì)其嚴(yán)格區(qū)分后也更有利于加強(qiáng)社會(huì)各界對(duì)民辦學(xué)校的監(jiān)管，從而促進(jìn)民辦學(xué)校的管理制度和監(jiān)管政策更加嚴(yán)格化和規(guī)范化。

4.4 分類管理有利于擴(kuò)大社會(huì)資源對(duì)教育的投入

分類管理將營(yíng)利性民辦學(xué)校和非營(yíng)利性民辦學(xué)校區(qū)分開(kāi)來(lái)，使得各類投資者對(duì)兩類學(xué)校的資助和投資都有章可循。

對(duì)于政府而言，分類管理便于政府財(cái)政資助民辦學(xué)校辦學(xué)。實(shí)行分類管理，有利于政府在財(cái)政支持對(duì)象、范圍、形式和強(qiáng)度上區(qū)別對(duì)待兩類學(xué)校。對(duì)于非營(yíng)利性民辦學(xué)校而言，政府可以對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)貼，給予一些資金獎(jiǎng)勵(lì)，無(wú)償捐贈(zèng)或者通過(guò)土地劃撥等多種措施支持其發(fā)展;而對(duì)于營(yíng)利性民辦學(xué)校而言，可以減免其稅費(fèi)或?qū)嵭衅渌膬?yōu)惠措施。

對(duì)于金融資本而言，打通金融資本大規(guī)模進(jìn)入民辦學(xué)校的通道。新政策允許辦營(yíng)利性民辦學(xué)校，不僅是培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，還包括本碩博等正規(guī)學(xué)歷教育。因此民辦學(xué)校可以明確將辦學(xué)定位設(shè)定為營(yíng)利性質(zhì)，選擇辦成營(yíng)利性學(xué)校，按照公司相關(guān)規(guī)范進(jìn)行登記運(yùn)作，擴(kuò)大規(guī)模，吸取社會(huì)各類投資，必要時(shí)也可上市融資等，從而有益于擴(kuò)大各類社會(huì)資源對(duì)教育行業(yè)的投入。

4.5 有助于引導(dǎo)追逐利益的民辦學(xué)校向公益性大學(xué)轉(zhuǎn)變

通過(guò)實(shí)施分類管理，民辦學(xué)校可以獲得更多資金來(lái)源，擴(kuò)大自己的招生規(guī)模，通過(guò)分類，也可以促進(jìn)民辦學(xué)校提高自身教學(xué)質(zhì)量，合理確定辦學(xué)定位，提升自身競(jìng)爭(zhēng)力，有利于民辦學(xué)校健康有序并且穩(wěn)妥的發(fā)展。同時(shí)由于非營(yíng)利性民辦學(xué)校能享受到更多的政府政策優(yōu)惠，民辦學(xué)校可以結(jié)合自身的發(fā)展情況，通過(guò)登記為非營(yíng)利性質(zhì)而享受更多優(yōu)惠政策，因此分類管理也可以引導(dǎo)民辦學(xué)校逐步向公益性轉(zhuǎn)變。

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