分類管理對民辦學校的影響研究

賈樂樂

摘 要：目前，民辦學校在教育發展中發揮著越來越重要的作用，但仍存在主體定位不清晰，法人屬性不明確、管理不規范等問題。《民辦教育促進法》的修訂以及相關政策文件的出臺為民辦學校的發展提供了進一步的指引。本文結合分類管理具體政策，分析民辦學校的發展現狀以及發展趨勢，從多個角度研究實施分類管理后對民辦學校的影響，為進一步研究民辦學校實施分類管理時面臨的挑戰和推進落實民辦學校分類管理實施路徑奠定基礎，豐富分類管理制度實施策略及方案。

關鍵詞：分類管理;民辦學校;影響

中圖分類號：F27 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.08.031

1 國內外相關研究述評

根據知網數據來源，截至2020年5月，關于“民辦學校”的主題文獻共計21528篇，關于“民辦學校分類管理”的研究文獻共計314篇，其中研究內容主要涉及分類管理制度歷史沿革、制度推進的瓶頸、落實的對策、財稅問題等內容，專門針對分類管理對于民辦學校的影響方面研究較少。

通過對相關文獻進行梳理和總結，分類管理對民辦學校產生的主要是積極影響。趙應生、鐘秉林（2011）等認為，分類管理制度是對民辦學校教育體制的補充和完善，在一定程度上可以促進和推動民辦學校高效健康發展。徐春明（2016）通過總結民辦學校實行分類管理政策的理論和實踐情況，提出實行分類管理政策對于民辦學校來講是必要的，同時在實施中應遵循六個原則。呂宜之、周海濤（2020）指出民辦學校長期穩定發展的關鍵在于持續、足額的資金投入，分類管理政策可以為民辦學校廣泛吸收各類社會資本、拓寬融資渠道提供政策依據和政策便利，還可以引進PPP融資模式、促進民辦學校上市、融資租賃等各種新型途徑來解決學校資金問題。王帥、吳霓（2019）等認為，分類管理成為民辦教育長期發展的方向，黨的十八大以來，國務院、教育部以及各地方政府部門圍繞中央文件發布和制定了一系列落實政策，其對民辦教育的發展起到了引領作用，但關于營利性民辦學校的稅費優惠尚不清晰，對非營利性民辦學校的監督仍存在不足，這些方面的制度和政策還需要進一步完善。

2 民辦學校分類管理的基本內容

依據《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》中的相關規定，分類管理指的是民辦學校辦學時可以結合自身的辦學特點以及辦學目標定位，根據學校辦學結余情況在過渡期內進行分類登記，通常可以選擇登記為營利性民辦學校或非營利性民辦學校，同時相關政府部門需要按照民辦學校的登記和劃分情況對民辦學校進行分別管理，以解決其發展過程中的法人屬性不清晰、財產所有權混亂、資源配置不合理、支持性措施難以落實等現實問題。

劃分為營利性民辦學校和非營利性民辦學校的法人登記、盈余流向以及財政政策扶持程度均有差異。其中，營利性民辦學校是以市場為導向，培養實踐人才為目標，主要目的為營利，應當采用企業化經營，作為營利法人在工商部門進行登記;其“營利”特性決定了政府部門將相應減少對該類辦學的介入程度，公司董事具有較大的話語權，可以決策學校的辦學活動，辦學盈余可以自由分配給創辦者和投資者，清算時剩余財產可以歸還給創辦者;政府對營利性民辦學校的政策支持相應較少，例如其辦學使用的土地性質劃分為商業用地，需繳納較高的土地增值稅。非營利民辦學校指由私人資助或捐贈的學校，目的不在于通過追尋經濟回報獲得營利，辦學目標在于培養人才，根據其特征到相關部門登記為非企業單位或事業單位;其“非營利”特征促使其更為規范化發展，辦學盈余不能用于對創辦者和投資者分配，只能用于學校事業發展，財產清算債務清償后的剩余資產不能歸還給創辦者，只能歸還社會;對于非營利性民辦學校，優惠政策有更多地傾斜，政府部門也會采取多種扶持措施對其進行激勵，比如政府補貼及捐贈激勵等。

3 民辦學校發展現狀和分類選擇趨勢

據《2019年全國教育事業發展統計公報》統計，截至2019年底，全國各類學校共計53.01萬所，其中民辦學校共計19.15萬所。由數據可見，民辦學校占據全國各類學校的比重為36.13%，招生規模和在校生比例都在逐漸擴大，因此民辦學校在教育事業中的重要性不言而喻，為教育事業的發展貢獻了不可或缺的力量。然而近年來，民辦學校的發展逐漸趨緩，其發展開始出現競爭力下降、辦學目標雷同、過于追求利益而出現短期選擇行為等問題。

第一，以市場需求為導向的辦學模式導致其競爭力出現下降趨勢。民辦學校在教育中更多地是對公辦學校的補充，其辦學通常以市場需求為導向，利用其辦學的靈活性特征，結合當前市場上的熱門專業、企業和社會的需求，設置熱門或稀缺專業，吸引學生，擴大自身的招生規模。民辦學校在辦學時還可以通過聘請公辦學校退休教師、企事業單位的兼職人員來降低自身辦學成本，從而進一步合理配置資源。這種辦學靈活性使得民辦學校在培養學生時能夠更加地針對社會和企業需求，培養的人才更偏向于應用型，能夠更好地為社會服務，但是其在長期發展中，由于教育行業的政策變化和市場環境的不斷改變，民辦學校的靈活性辦學特征帶來的優勢被逐漸減弱，其過于追求市場導向進行人才培養會導致在專業設置上和課程選擇上較多偏向于熱門專業，導致辦學差異化減弱，開始出現競爭力下降的現象。

第二，近年來，民辦學校的辦學目標和定位出現趨同現象。一方面，民辦學校的辦學目標和辦學定位通常會受到投資主體意愿的影響，因此對于投資主體為個人投資者的民辦學校而言，其辦學目標容易受到個人投資意愿的影響，其在設定辦學定位時可能會忽視社會及市場的需求，導致專業設置與社會需求不匹配。另一方面，辦學時盲目設置專業擴大招生規模，辦學目標和辦學定位的設置偏向學生興趣和利益導向，從而辦學目標和定位不清晰，出現趨同。

《民辦教育促進法》修訂后，民辦學校分類管理進入選擇階段，對于家族式管理的民辦學校而言，分類選擇較為困難，非營利性學校會喪失對學校的控制權，創辦者前期對學校的投資以及學校每年盈利均無法進行分配，而選擇營利性學校則會導致較高的土地轉讓成本，并且政府優惠政策也相應減少，學校將存在較大的資金負擔;對于集團化辦學主體而言，需要對集團內部各學校實行統一分類，不能既通過直接或間接形式控制非營利性學校享受政策優惠，又獲得營利性學校的收益分成;對于上市公司辦學主體而言，由于上市公司需要為股東創造收益并進行收益分成，因此大部分上市公司辦學主體的分類選擇趨勢為營利性學校;而對于獨立學院而言，由于其辦學模式較為復雜，涉及到政府、公辦學校、企業等多個主體，不同辦學主體的辦學目的較難統一，因此其分類選擇具備一定難度。經統計，目前仍存在部分學校無法對分類管理路徑做出明確的選擇。

4 分類管理對民辦學校的影響

4.1 分類管理有利于民辦學校明確法人屬性和產權制度

實行分類管理政策，民辦學校舉辦者可以按照政府規定進行法人類別登記，明確自己的法人屬性，與公辦學校享有同等法律地位，避免因法人屬性不明確而受到不公平的政策待遇。分類管理前，在民辦學校終止辦學時，學校原始舉辦出資人可以獲得的財產問題方面國家規定較為模糊，并沒有明確規定辦學終止時財產權利的歸屬問題。而進行分類管理后民辦學校舉辦者可以按規定回收自己的產權，從而能夠進一步保護投資者的相關利益，因此也能吸引更多的社會投資者，保證民辦學校充足的辦學經費。

4.2 明確民辦學校的辦學目標和辦學定位

根據歷史數據，在實施分類管理政策前，大部分民辦學校的定位都是“非營利性”性質，但其中大部分學校雖然標榜自身為“非營利性”，但其在發展過程中并未完全秉持“非營利性”的辦學理念，部分行為依然以獲取辦學收益為目標，存在辦學目標和定位不清晰的問題。而分類管理政策頒布后，各民辦學校必須在一定時期內，依照政策規定明確自己的辦學定位，選擇“營利性”或“非營利性”辦學目標。結合目前社會發展現狀，企業對人才的需求不再僅是單一需求，開始出現多元化特征，民辦學校可以基于其本身的靈活性和市場適配性，從而快速地迎合企業的人才需求，人才培養模式逐漸多元化發展，民辦學校也逐漸多元化健康發展。

4.3 有利于加強社會各界對民辦學校的監督和管理

在實施分類管理政策前，政府對非營利學校的扶持力度較大，部分民辦學校為了享受到政府的優惠政策等，名義上對外宣稱是非營利性質，實質上其辦學卻是營利性質。而分類管理政策可以促使民辦學校在政策上分類為營利性和非營利性兩類，嚴格地從政策上將其區分開來，避免部分以營利為目標的學校依據分類不清晰的漏洞享受額外的優惠政策，損害政府利益，占用公共資源。政策上對其嚴格區分后也更有利于加強社會各界對民辦學校的監管，從而促進民辦學校的管理制度和監管政策更加嚴格化和規范化。

4.4 分類管理有利于擴大社會資源對教育的投入

分類管理將營利性民辦學校和非營利性民辦學校區分開來，使得各類投資者對兩類學校的資助和投資都有章可循。

對于政府而言，分類管理便于政府財政資助民辦學校辦學。實行分類管理，有利于政府在財政支持對象、范圍、形式和強度上區別對待兩類學校。對于非營利性民辦學校而言，政府可以對其進行補貼，給予一些資金獎勵，無償捐贈或者通過土地劃撥等多種措施支持其發展;而對于營利性民辦學校而言，可以減免其稅費或實行其他的優惠措施。

對于金融資本而言，打通金融資本大規模進入民辦學校的通道。新政策允許辦營利性民辦學校，不僅是培訓機構，還包括本碩博等正規學歷教育。因此民辦學校可以明確將辦學定位設定為營利性質，選擇辦成營利性學校，按照公司相關規范進行登記運作，擴大規模，吸取社會各類投資，必要時也可上市融資等，從而有益于擴大各類社會資源對教育行業的投入。

4.5 有助于引導追逐利益的民辦學校向公益性大學轉變

通過實施分類管理，民辦學校可以獲得更多資金來源，擴大自己的招生規模，通過分類，也可以促進民辦學校提高自身教學質量，合理確定辦學定位，提升自身競爭力，有利于民辦學校健康有序并且穩妥的發展。同時由于非營利性民辦學校能享受到更多的政府政策優惠，民辦學校可以結合自身的發展情況，通過登記為非營利性質而享受更多優惠政策，因此分類管理也可以引導民辦學校逐步向公益性轉變。

參考文獻

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