新常態下我國海綿城市PPP項目模式問題及對策研究

郭艷斌 賈衛平 禹婷

摘?要：近年來為解決雨水資源的可循環利用和緩解城市內澇的資源和環境問題，海綿城市建設已經從試點城市延伸到地方層面規模發展。在國內新形勢下海綿城建設規模化發展中，PPP模式也逐漸成為海綿城市建設等生態環境和基礎設施建設的主要模式。海綿城市建設PPP項目模式構建和應用正處于不斷探索階段。本文基于文獻分析了PPP項目模式及其在我國海綿城市建設的應用現狀，剖析PPP模式海綿城市建設應用所存在的實施效率低、參與度不高、融資單一等問題和原因，從而給出針對性的完善建議與解決措施。

關鍵詞：海綿城市;PPP模式;PPP融資

中圖分類號：F23?文獻標識碼：A?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.07.043

1?內涵分析

近十年以來，中國城市的市政管網不堪重負，往往強降雨后便會有內澇問題。這已成為智能生態可持續城市發展的重大障礙之一。基于可循環理念的海綿城市的概念應運而生。為實現這一重大和長期的建設，單靠政府的支持是遠遠滿足不了其需求，因此，PPP模式被更多應用到此類綜合生態建設項目中。

海綿城市建設項目的特點主要是在下雨時可以吸水、蓄水、滲水、并且凈水，等到需要時再將蓄存的水“釋放”并加以利用。海綿城市建設包含了建筑、水利等多種基礎設施的綜合規劃建設。PPP（Public-Private Partnership）是政府與私企之間的一個合作模式，它鼓勵社會資本的參與合作，從而提供更為有效的公共產品。PPP的加速推進，除了會拉動基建外，還會促使民間資本的投資，同時也會加快政策配套措施以及財政補貼機制的完善。

2?PPP模式的發展現狀

2.1?PPP項目類型

據CPPPC官網數據整理而得。

在PPP項目周期的四個階段的項目比重有所差異，一般處于執行階段的項目占比比較大（圖1）。相關報告數據顯示：2016年-2018年，依據財政部PPP項目庫，明確標注的海綿城市入庫數量分別為18個、19個和20個。

2.2?PPP項目應用行業分布

PPP項目的服務和基建按照投資額分別落實在：能源、交通運輸、水利建設、生態建設和環境保護、市政工程等行業。2018年管理庫項目中投資額在第一位的是城鎮綜合開發，總投資6749億元。在第一季度的增長數最多，增長數目在2900億元左右，占比超40%。第二位的是交通運輸行業，該行業投資額在第三季度的增加量相對較少，但在第四季度的投資增加較為迅猛。增量排名第三的是市政工程行業，保障性安居工程行業在2018年負增長額最多。養老行業的投資總額則是保持全年負增長（圖2，圖3）。

3?PPP項目存在的問題

3.1?目前存在的問題

3.1.1?PPP項目的落地率總體偏低

2018年，管理庫落地項目同比凈增1，962個、投資總額達到2.6萬億元，落地率同比上升了16%（圖4）。2018年，管理庫落地項目同比凈增1，962個、投資總額達到2.6萬億元，落地率同比上升了16%。其中，管理庫中上海的PPP項目落地率達到100%。寧夏的46個項目中成功落地35個，落地率76.1%居全國第二。而山東省雖落地率僅在60%左右，基數如此大的情況下該落地率也是較為可觀。與此相比，成為全國最低入庫PPP項目的落地率的城市是天津。總體來說，大部分地區的落地率在50%左右。

3.1.2?民營企業的參與度不高

從2018年PPP項目建設中參與的社會資本的分類及占比數據來看，成功簽約的社會資本的1，589家企業中，國有企業在參與PPP項目建設，占比54%。民營企業占比39.8%，同比上升了5.2%。雖然民營企業占比有所上升，但上升幅度小。

3.1.3?融資方式單一

當前我國PPP項目的融資仍多數來源于銀行的信貸或者部分基金公司的資金，作為PPP項目承建者即使是實力雄厚的企業，也無法提供可持續、龐大的建設資金。

3.2?原因分析

3.2.1?前期準備工作不足

海綿城市建設過程具有復雜性，周期長等特點。很多地方在建設海綿城市PPP項目方面的經驗等不足，在準備階段準備不全面，從而導致企業的正常運營管理計劃的實施，加重了工期控制難度。也一定程度影響許多企業無法在準備階段參與到該項目建設，造成海綿城市PPP項目的簽約率比較低。

3.2.2?融資金額較大回報周期長且回報率低

PPP融資模式所集中的領域普遍為純公共領域，準公共基礎建設的特點就是前期投入巨大，但是投資回收期較長，且資本回收速度緩慢。海綿城市PPP融資模式的項目周期較長，一般都在10年以上。作為一種準公共產品，完全依靠市場籌資，短期內回報率低很難吸引市場的投資者。同時，我國國內目前還沒有完全建立起雨水排放收費的相關制度，短期內不能發揮海綿城市建設的市場機制。

3.2.3?缺乏系統的PPP項目管理經驗

地方政府或者是項目公司專門負責PPP項目的工作人員，由于缺乏操作經驗，或者是操作能力及操作知識不足，會很大程度上影響民營企業及中小資本企業在PPP項目中的參與度。

4?對策及建議

建議將不規范、不合理，尤其是那些不屬于純公益性建設、投資者自己的資本金不到位、未來項目運行預期不高或是在建設過程中過度依賴政府資金的項目清理出庫。

4.1?建立健全海綿城市PPP項目管理的法律制度

從PPP項目模式層面，完善利益相關者的權利、義務、風險承擔和責任范圍，細化PPP項目管理規范，尤其是SPV公司的管理。并逐步建立和完善海綿城市PPP項目實施過程中的內外部糾紛，可以成立獨立的第三方PPP項目爭議的協調解決機構，降低PPP項目執行問題解決的法律成本。

4.2?合理制定投資回報率

投資回報率是社會資金是否考慮參與PPP項目的主要因素及驅動力，也是社會資金作出投資決策和政府制定投融資政策的重要依據。如果投資回報率過高，則會加重政府的財政壓力及債務，損害社會公共利益，而較低的投資回報率又不利于吸引有實力的社會資本進行投資。回報率需要結合海綿城市建設的目標、生態經濟社會等綜合效益因素來確定，可委托外部獨立專門咨詢機構進行投資回報率預估。

4.3?創新融資方式

創新投融資途徑。按照不同地區的海綿城市建設內容，做好資金需求和使用規劃，從易得性、成本、使用效率等方面，設計適宜本地區海綿城市項目建設的融資模式。可充分利用已有的政府引導基金、綠色債券等工具，建立多元融資機制和有效地投融資組合。

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