供給側改革背景下銀行業不良資產處置法律制度的重構及完善

布的阿呷

摘 要：隨著我國經濟增速放緩，國家經濟目標由高速度增長轉向高質量發展，供給側結構性改革被提出。在這一大背景下，銀行業處置不良資產法律制度在不斷地重構及完善。銀行業處置不良資產是一個比較長期且艱巨的任務，但是目前的法律法規制度在銀行業處置不良資產方面已經嚴重的滯后，有很多的制度并不明確，這一現象嚴重地影響到了金融風險的防護以及社會誠信體系的建設，因此需要不斷的完善。

關鍵詞：供給側改革;銀行業不良資產;重構及完善

中圖分類號：F23 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.09.056

0 引言

自從改革開放以來，我國的經濟水平明顯增長。伴隨著社會主義市場經濟體制的改革，各類銀行的規模都在不斷地擴張，對資金的需求也越來越高，這一現象也促進金融市場的不斷進步。而銀行是以盈利為目的的機構，面對著供給側改革背景下經濟增速放緩的新常態，信用風險不斷提高，不良資產處置已經成了關鍵性的問題。雖然在一定程度上，銀行處置不良資產已經有了豐富的經驗，但仍然會出現很多問題。

1 供給側改革背景下銀行業不良資產處置法律制度現狀概述

我國與銀行業相關的法律法規包括五個方面：第一，法律層面，主要包括《商業銀行法》《合同法》《銀行業監督管理法》等。第二，法規層面，主要包括《金融資產管理公司條例》。第三，司法解釋及會議紀要方面，主要包括《最高人民法院關于審理涉及金融資產管理公司收購管理處置國有銀行不良貸款形成的資產的案件適用法律若干問題的規定》，司法解釋及會議紀要在訴訟過程中起到了至關重要的作用。第四，部門規章方面，主要包括《金融企業國有資產轉讓管理辦法》（財政部令第54號，2009）。第五，規范性文件，該文件出臺以人民銀行以及財政部為主。

我國不良資產處置在法律制度方面的現狀，首先，我國的信用法律制度存在比較大的完善空間。企業存在重復抵押行為，主要是由于有很多企業的信息披露并不規范，如果銀行不能了解或掌握企業的資產流向，不能對企業的經營行為有很好的認識，會使企業利用虛假的財務信息，從而騙取銀行的信用。銀行同業之間對于借款人的信息難以共享，會使得借款人利用這個不利條件在多家銀行申請貸款。其次，我國不良資產處置法律制度發展比較緩慢，存在一定的滯后性。還有一部分重要的法律法規有待完善，比如擔保法，政府部門的擔保通常無效，但是由于不良資產的成因和處理的復雜性，政府部門的特殊擔保行為又顯得很有必要。同時還出現了很多的金融創新產品，這部分產品存在監管漏洞，這會導致銀行在這部分環節有較高的法律風險。最后，和其他的法律體系相比，金融法律體系和法律效力的位階比較低，有很多的不良資產處置法律制度是部門的規章以及文件，這會對法律風險的控制有限。對于不良資產的處置方面，我國的法律制度仍然處于薄弱的階段，需要進一步的努力和加強。

2 供給側改革背景下銀行業不良資產處置法律制度的重構中出現的問題

2.1 金融市場法律制度不完善

首先，我國金融的法律法規出臺得比較晚，到了1993年，《商業銀行法》《證券法》等法律法規才開始頒布及實施。隨著社會經濟的發展，金融業也在不斷地向前發展，但是相關的法律法規更新并不及時。而且一些出臺的規章制度效力不足便急著上升為法律，在實務中存在著法律沖突，并且在執行方面也有很多的問題。比如，我國關于不良貸款執行方面的法律制度并不完善。認定難，執行難的問題在一定程度上影響了我國經濟的良性發展。我國不良貸款執行方面的工作主要依據《民事訴訟法》第三編中的第224條至258條，若干有關執行工作的司法解釋會以最高人民法院的名義下發，但未達到司法解釋層次的規范性文件以及指導這些工作的批復和復函。這些規定條文太零散，操作性并不強，導致執行力不足。其次，我國處置商業銀行不良資產的機構的法律定位并不明確。《金融資產管理公司條例》的規定與《公司法》的某些規定有一定的沖突，比如，雖然金融管理公司的定位是國有獨資公司，但是從《金融資產管理公司條例》來進行分析，這里的國有獨資公司并不是《公司法》中的公司，因此，金融管理公司的這一定位并不適用于《公司法》。一般來說，金融資產管理公司是通過行政手段設立的金融機構，屬于綜合管理型的機構，它的設立和收購都是由國家來規定的，在一定程度上來講，金融管理公司并沒有自主決定權。但是《公司法》中提到的國有獨資公司必須是自主經營，政企分開的。因此，二者存在一定沖突，這對不良資產的處置有不利影響，不能夠有效地發揮其金融資產管理公司的效力，在一定程度上也并不利于金融資產管理公司的發展。最后，有一部分銀行行政人員的金融法律知識比較薄弱，在銀行轉型后仍存在以行政手段干預經營的情況，從而影響著銀行業不良資產的處置。

2.2 缺失了銀行業不良資產處置的重要規則

一方面，在當今社會中，對金融企業不良資產的轉讓對象，程序以及證券化的操作規范要求并不明確，導致不良資產處置的重要規則缺失，在操作中面臨很多問題。比如，在《不良金融資產處置盡職指引》中規定了關于銀行業和資產管理公司的責任，包括聯合打擊廢債的責任，但是該文件中只有原則并沒有具體的措施。在文件中的第11條規定，剝離方和收貨方在資產移交的過程中，應該建立完善的溝通機制，并且雙方互相的配合，采取一定的措施，有效地管理不良資產，聯合打擊廢債行為，共同防止資產的流失，最大限度地保全資產，但是在實際的操作過程中，金融機構和資產管理公司簽訂了債券轉讓合同，這樣就會導致金融機構并不想花自身的時間去追究廢債的問題，最終的資產歸金融資產公司所有。另一方面，銀行業不良資產處置還存在市場化程度不夠的問題。我國的四大國有資產公司處于壟斷地位，因此在市場化的程度處置不良資產的水平仍然比較低。而且在市場準入方面限制導致主體不夠多元化，我國仍然控制資產管理公司的牌照數量，從而限制了民間資本的進入，并且參與不良資產處置的深度明顯不夠。

3 供給側改革背景下銀行業不良資產處置法律制度重構策略分析

3.1 健全不良資產處置的相關法律制度，構建全層次的法律制度體系

如果想在根本上解決資產處置的問題，需要用法律手段進行解決。若法律手段比較完善，將可以最大限度地防止不良資產問題的產生。第一，要針對資產管理公司制定單獨的《金融資產管理公司法》，我國有四家金融資產管理公司在1999年成立以來處置不良資產時，主要依據的是一些規章制度和司法解釋。比如《金融資產管理公司條例》《金融資產管理公司資產處置管理辦法》等，由于這些規范的效力比較低，在實際操作中會出現與其他法律有不符的現象。另外，我國在成立金融資產管理公司時規定期限為10年，在存續期滿后，根據我國現狀，金融資產管理公司會選擇商業化轉型，從而提高自身競爭力，向金融控股集團發展。因此，要制定《金融資產管理公司法》，應該以法律形式明確規定金融資產管理公司的法律地位以及處置不良資產的法律規定。第二，要健全法院不良資產執行方面的立法，要利用不良資產執行手段，提高執行效率。最高院，財政部等有關部門應該及時地對政策性的制度進行梳理，本著實事求是的原則，出臺符合現狀的執行方面的制度與規定。

3.2 加快不良資產處置的懲戒制度立法，兼顧原則性導向與規則性導向

目前在不良資產處置的懲戒方面已經取得了一定的進展，比如，我國目前已經加快了不良資產處置的步伐，深化體制改革，完善各項法律法規，不斷提高了不良資產處置懲戒方面的專業化水平。這不僅是金融機構資產公司的需要也是依法行政的需要。但是仍要加快不良資產處置的懲戒制度立法，首先，要確定金融資產公司的管理辦法，明確金融資產機構和銀行雙方的權利與義務，銀監會也要制定一系列的規范要求，改變目前單一的原則規定。其次，要加大不良貸款處置的工作力度。銀行工作人員要做好清收工作，責任到人，抓好落實，要制定好工作時間表，加大銀行職員的考核和工作力度。要在獎勵的基礎上制定考核獎勵辦法，加大對不良資產處置工作人員考核獎勵力度，充分調動不良資產處置人員的工作積極性。最后，要加強法院執法人員對政策文件以及法律法規的學習，并通過立法提高法院執行人員對不良貸款處置工作的執行力。在一定程度上，規則性導向下制度會比較具體，有一些限制性的規定會導致監管隨著時間的變化而落后的現象，而原則性的導向正好和規則性的導向進行互補，解決了上述存在的問題。并且賦予了監管機構更多的執法空間，也對其監管機構的能力提出了更高的要求。

3.3 出臺針對金融資產管理公司行業法規，針對新型不良資產處置方式立法

出臺針對金融資產管理公司的行業法規，完善的金融資產管理公司行業法規是處置不良資產的基礎。首先，金融資產管理公司的行業法規應該根據國外的實踐經驗以及國內的經驗進行規定，馬來西亞的法律先行經驗就值得我們參考，該經驗要求我們對金融資產管理公司的具體結構以及職責權限作出明確的規定，并提供有效的法律依據，這樣可以使得在處置不良資產的過程中有法可依。并且針對金融資產管理公司制定行業法規可以改變我國以往的粗線條行事方式，用明確的法律給予行為規范。其次，要針對新型不良資產處置方式立法。比如要和《破產法》等相關法律進行有效的連接，要填補不良資產處置的法律空白，為銀行重組以及資產管理公司的處置方面建立相應的法律支持。另外，新型制定的法律法規和條例應該在司法實踐中得到保障和落實，使得金融資產管理結構可以快速地處置不良資產，保護債權人的權利。

3.4 在法院設立債務人財務追查機制

在處置不良資產的過程中，出現了執行難的問題，尤其是銀行債的執行難。出現這種問題是由于銀行債的債務人通過多種多樣形式來隱藏自身的資產，企圖逃避追償。因此，要想解決這一難題，需要在執行層面上進行改革，在法院設立債務人財務追查機制，使得法院能夠主動及時地追查信息。第一，法院要根據債權人的申請進行一系列追查。銀行應該向法院提供被執行人隱藏財產的相關線索，并向法院提出申請，法院依據這個線索對被執行人的財產進行追查。發現債務人隱藏財產的途徑就是通過申請人的線索。在銀行之中有很多情況發生在有糾紛之前雙方就認識，甚至有過合作。因此，債權人完全有能力向法院提供這方面的線索。另外，銀行與申請人之間有著直接的關系。如果能直接向法院提供這方面的線索，則執行過程就會非?？旖?。從銀行角度來說，銀行是樂意提供這方面的信息的。第二，法院應該依照職權進行追查。這一行為是指法院通過自己的調查來發現債務人的財產，這是一條補充性的規定。在具體的實踐中，債務人通過各種手段隱匿自己的財產，銀行在提供債務人財產情況方面處于弱勢地位，需要法院主動作為進行司法查詢，法律賦予了法院強制調查權。在法院進行調查時，被調查的單位和個人有協助調查的義務，必須進行合作和配合，如實地向法院提供債務人的財產情況。第三，法院應完善追查機制。應賦予法院一定的資產偵查權，這樣可以使法院光明正大地對被執行人進行財產追查等一系列工作，讓法院為債權人搞清楚財產到哪里去的疑惑。

3.5 構建銀行與法院的協同體系

銀行在處置不良資產的問題上，屬于案件的債權人和執行過程的申請執行人，銀行自身擁有著非常便利的條件，因此在構建銀行和法人的協同體系方面，可以避免申請人和法院之間的隔閡，也可以緩解法院的壓力。首先，應該設置銀行和法院的單獨的溝通，取得良好的溝通渠道，是雙方建立協同體系的基礎和保障，對于現在這一階段而言，法院作為公證方應該與銀行采取回避的態度，銀行在上訴后會向法院提出申請，但是銀行不能參與到法院的執行過程中。若銀行參與到執行過程中會對申請人造成對法院的誤解，從而增加了法院之前工作的難度。在一定程度上來講，民事執行和民事訴訟有很大的不同，因此適用于民事訴訟的原則，并不一定會適用于民事執行的過程。當事人雖然要通過平等的地位，進行主張和申辯，但是不適合由法律文書來確定權利和義務，需要用國家的強制力促使債權人來履行自身應該做到的義務。法院應該持平等的態度來對待債權人和債務人，這會在某些條件下混淆了民事訴訟和民事之間的關系。因此，應該設置銀行申請人和法院的單獨溝通機制。在法院執行階段，法院可以根據自身的需要，及時地聯系到申請人，獲得申請人的配合。而銀行申請人也可以及時地和法院進行相關事情的協調和溝通，進一步方便自身財產的執行。其次，要賦予銀行執行強制措施的建議權，在目前這一階段，被執行人采取的措施都可以由法院進行一系列決斷，但是法院的工作量比較大，有很多的法院法官沒有辦法及時的掌握被執行人的軟肋，這就會導致強制執行的措施對于被執行人來說起不到任何作用，導致被執行人有很長一段時間可以藏匿財產。因此，法院可以賦予銀行執行強制措施建議權。最后，要賦予銀行單一事項的調查權。根據實際情況可以發現一般法院在執行案件的時候，法院工作人員的精力和時間都不夠用，而在銀行中，銀行作為國家的金融機構，在調查方面有很多的優勢。因此，可以賦予銀行單一事項調查權，法院可以授權作為申請人的銀行從事執行環節中的某一個具體的事項。這種措施可以提高申請人的積極性，從而減輕法院的工作壓力。但是這種形式只能根據個人需要，需得到特批。

4 總結

銀行在經營業務的過程中會出現不良資產，但在處置不良資產時，會涉及很多法律以及存在各種各樣的法律風險。在一定程度上，銀行業不良資產處置工作是維護金融穩定的重要工作。銀行業在處置不良資產時，要健全不良資產處置的相關法律制度，構建全層次的法律制度體系，加快不良資產處置的懲戒制度立法，出臺針對金融資產管理公司的行業法規，在法院設立債務人財務追查機制，構建銀行與法院的協同體系。通過這一系列措施，促進社會經濟的穩定發展?？偠灾?，在社會的發展過程中要不斷地推動相關工作的開展，制定出適合我國國情的法律制度，從實際出發，結合現狀，維護金融安全。

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