員額制背景下法官隊伍的去行政化分析

宋宇

摘 要：司法是維護社會公平正義的最后一道防線，而法官則是法律的維護者。我國在司法改革的潮流下對法官進行了員額制的改革，在員額制改革穩(wěn)定進行下，法官隊伍面臨的行政化問題尤為突出，其干擾了司法的公正性，影響了法官依法獨立審判的職能，進而導致公民對司法公正、司法權威的信仰之動搖。消除行政權力對法官隊伍的影響是員額制改革的應有之義與價值追求。

關鍵詞：法官員額制;法官隊伍;去行政化;法官職業(yè)

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.08.063

1 員額制的發(fā)展歷程

1949年具有臨時憲法作用的《共同綱領》對新中國的司法制度與機構職能作出了概括性規(guī)定。之后，《司法部試行組織條例》明確了人民法院的內設機構、法官管理等工作交由司法部負責。由此可見，以新中國成立之初時中央的觀點來看，法官員額應當屬于司法行政事務，由司法部進行管理。1950年全國編制委員會成立，負責全國各級行政機關單位的編制工作，并于同年頒布了《關于統(tǒng)一全國各級人民政府黨派群眾團體員額暫行編制草案》，該案對全國各級法院的編制規(guī)定了限額。然而，在當時司法資源本來就匱乏的情況下進行限額，對于鞏固新生政權、維護社會秩序、保障人民生活都是非常不利的。

改革開放后，我國于1979年頒布了《人民法院組織法》，該法指明了法院機構事務仍由司法行政機關負責管理，但改革開放以后，這種管理模式未能長期存續(xù)，不久便被新的模式所取代。在1982年中央頒布的《關于公安、檢察、法院、司法行政系統(tǒng)編制和經(jīng)費若干問題的聯(lián)合通知》中，首次提出了法院系統(tǒng)編制單列的新模式，使得法院系統(tǒng)從行政編制分離出來，并列入政法專項編制，實行統(tǒng)一領導、分層管理的條塊結合管理模式，自此，由司法行政機關負責法院內部事務的管理模式結束。

此后，我國法官員額制的形成、確立及發(fā)展主要體現(xiàn)在官方文本中。1999年，最高院正式發(fā)布人民法院第一個五年規(guī)劃綱要，該文本規(guī)范中并未直接提出“員額制”一詞，而是明確法官的編制問題。2001年修改的《法官法》中進一步表述為“法院人員編制的員額比例”。雖然2009年頒布的人民法院第三個五年改革綱要中首次提出了“法官員額制”一詞，但并未取得實質進展。任何制度的確立與實行都離不開“人”這一根本影響因素，若想解決制度的問題，必先妥善處理好“人”的問題。從以上發(fā)布的規(guī)范性文件可以看出，實務與理論界的主流觀點認為司法改革應當以法官為主體地位，并有意將對法官的管理模式朝向員額制發(fā)展，為員額制的正式確立完成了鋪墊。直至2014年人民法院第四個“五改綱要”的發(fā)布，該文本中主要強調了要讓優(yōu)秀法官集中于一線審判的工作，體現(xiàn)了員額制的目的性，標志著我國法官員額制概念的正式確立，并隨之開始在試點內實施。2017年，全國各級人民法院首批員額法官的選任工作完成，標志著我國法官員額制改革已經(jīng)在全國法院落實。

2 行政權對法官隊伍的影響

在我國漫長的歷史長河中，“官本位”思想被深深烙在人們心中，新中國成立后的相當一段時間內仍然普遍存在。政府的主要職能與責任當然是實施行政管理，但并非其他所有的政府部門、國有企業(yè)、事業(yè)單位都應當將行政管理作為其主要職能，事實也證明，這種做法并不符合時代發(fā)展的需要。進入新時代后，中央全面推進機構精簡改革，對一大批貪污腐敗分子進行全面整治，積極打擊黑惡勢力及其保護傘，力戒形式官僚主義，這一系列舉措成效顯著，在一定程度上弱化了人們唯“行政權力”馬首是瞻的觀念。同樣，法院作為國家的司法機關，其中心職能理所應當是審判職能。由于我國司法機關長期受到地方化和行政化的影響，“以審判為中心”的理念很長一段時間內并未在法院體現(xiàn)出來。我國憲法明文規(guī)定，法官依法獨立行使審判權，不受任何行政機關、團體和個人的干涉，但是在司法實踐中，法院行政化問題卻十分突出。其行政化主要表現(xiàn)在以下兩個方面：

一方面從外部來看，地方政府對人民法院存在干預并間接影響到法官群體。在實行司法體制改革以前，地方政府往往把法院看成自己的“直屬單位”，通過行政手段對法院進行施壓，甚至會出現(xiàn)法院主動向本級政府匯報工作、接受指導性意見之情形。法院的人、財、物受制于同級政府，這等同于抓住了法院以及法官的“命脈”。

另一方面從內部來看，法院領導與法官之間、上下級法院之間亦存在不同程度的行政干預司法之影。就目前司法實踐來說，經(jīng)過司法改革的持續(xù)推進，“法院的人財物逐步實現(xiàn)由‘同級政府管理向‘省級統(tǒng)管轉變”的具體制度截至目前雖未全面貫徹落實，但該理念已經(jīng)被提上日程，若未來能夠全面實施，此舉將使法院受外部行政化影響的現(xiàn)狀得到有效改善。其余的行政化因素主要來自法院內部。一直以來，我國各級法院內部的人事架構采用的是類似于行政機關的官僚模式，從上到下分為審判委員會、院長、副院長、庭長、副庭長、普通法官，層級的建立往往代表不同的權力和權威，法官在判案時，會征詢領導的意見，而領導并非僅考慮法律法規(guī)，也會考慮其他非相關因素而指示法官按照其意愿來，“審的不敢判，判的沒有實際審”，造成實質上審判分離的現(xiàn)象，不利于司法公正。

憲法規(guī)定最高人民法院監(jiān)督地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作，上級人民法院監(jiān)督下級人民法院的審判工作。由此可知，我國上下級法院是監(jiān)督關系，但是在現(xiàn)實層面，監(jiān)督關系和領導關系界限不清，時常會發(fā)生交叉。上級法院對下級法院除了審級監(jiān)督外，在人事任免上也有間接調控的權力，法院上下級之間出現(xiàn)了類似中央集權制的弊端即法院系統(tǒng)內部形成一套行政管理體制，已經(jīng)從上下級之間監(jiān)督關系演化成上下級之間領導關系。主要體現(xiàn)在兩個方面：

第一，審判程序所有環(huán)節(jié)是以命令的形式下達。

第二，行政權力對法官等級制度的影響。

3 法官隊伍去行政化措施

行政權在司法審判中的介入，已經(jīng)影響了法院的獨立性和法官依法審判的獨立性。因此解決法官行政化問題迫在眉睫，綜合上述導致法官行政化的成因，可以從以下幾個角度進行：

（1）全面推進法官“四級十二等”的等級制，這一制度應該與法官的職業(yè)保障和工資待遇掛鉤。同時應該通過對法官實際業(yè)務能力、專業(yè)水平、從事審判工作年限等進行綜合分析進而評定法官等級。我國各級人民法院法官所設的等級應該有所不同，應設置有利于基層法官向上遴選到省高院甚至最高院的機制，暢通法官晉升渠道。與此同時，適當減少省高院通過省級公務員考試直接招錄的法官助理名額，增加其從中級人民法院遴選的法官名額，這樣既能夠有效減少社會非專業(yè)人士直接進入司法領域，又能夠進一步弱化行政權對法官上升渠道所施加的不良影響。

（2）在法院組織管理專業(yè)化方面，應該具體劃分法院的工作事務，行政方面的應該具有專門行政事務管理方面的專業(yè)性人才進行管理，由他們負責法院的日常行政工作，而法官則專注于案件處理、法律培訓等有關法律的事務，進而減少行政管理事務對審判事務的介入與干預。

（3）在審判運行機制中，要逐步取消案件匯報審批程序，堅持“誰審誰判”。審判委員會和上級法院沒有親自參與案件的審理過程，因此不能真正掌握案件真實情況，會使案件判決有失偏頗，其對案件的指導批示，會影響法官根據(jù)自由心證作出的判決，另外，在層層匯報過程中，延長了案件的審理期限，上傳下達會降低司法效，不利于案件即使有效的處理。因此應該將權力真正落實到案件的主審法官和合議庭。無論基層法院、中級人民法院、高級法院、最高人民法院，對案件的審理都要制定較為明確的限制范圍。法官獨立審判案件不僅能夠減少冤假錯案的發(fā)生，避免多方行政權力的干擾，進而維護司法的公正和權威。這種做法還可以縮短審判周期，審判委員會也可以花費更大的精力聚焦于疑難案件的處理，大大提高了司法效率，節(jié)省了司法資源。

4 結語

員額制改革需真正保障法官的獨立審判權。法官依法獨立行使審判權的主要障礙來自于多方行政權力的干擾，這些干擾在不同程度上影響著法官在審理裁判上的中立客觀態(tài)度。因此，保障法官的獨立審判權，相應的提高法官待遇，在等級制度、組織機構、審判運行等維度對法官隊伍予以保障，以消除行政權力對法官隊伍的影響。總之，法官隊伍去行政化涉及各方利益之間的博弈，法官隊伍去行政化任重而道遠。

參考文獻

[1]姜峰：.法院“案多人少”與國家治道變革——轉型時期中國的政治與司法憂思[J].政治論壇，2015，（2）.

[2]拜靜榮.法官員額制的新問題及其應對[J].蘭州大學學報，2016，（2）.

[3]王燁捷，周凱.上海司改為留住青年法官開出“藥方”[J].中國青年報，2015-4-20（1）.

[4]陳瑞華.員額制改革的新課題[J].人民法院報，2017-4-12（2）.

[5]張春波，孫若豐.最高人民法院發(fā)布關于全面深化人民法院改革的意見[J].中國審判，2015，（2）.

[6]王琦.我國法官遴選制度的檢討和創(chuàng)新[J].當代法學，2011，（4）.

[7]林中明.全國首個省級法官、檢察官遴選（懲戒）委員會在滬成立[J].檢察日報，2014，（12）.

[8]郝紅鷹.我國法院審判管理的去行政化研究[J].理論與現(xiàn)代法，2011，（11）.

[9]王申.司法行政化管理與法官獨立審判[J].法學，2010，（6）.