《農村土地承包法》第32條第二款的理解與適用

劉欣然

摘 要：《農村土地承包法》第32條第二款規定“林地承包的承包人死亡，其繼承人可以在承包期內繼續承包?！比绾卫斫夂瓦m用這一法律規定，學界和司法實務部門有不同看法。本文從“家庭承包、統分結合”這一《土地承包法》的根本立法宗旨出發，使用法律解釋的方法，通過文理解釋、邏輯解釋、歷史解釋、體系解釋等不同方法相結合，參照相關立法文件的規定和各地法院在裁判文書中對該條文的闡釋，結合學界對此問題的不同闡述，深入解讀該條款中“林地”“承包人”“繼續承包”的含義，得到以家庭承包方式承包的林地承包經營權在繼承問題上較為特殊，是可以繼承的這一研究結論。

關鍵詞：林地;承包人;繼續承包;繼承

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.09.069

耕地一直以來是土地類型中討論的熱點，同樣，在土地承包經營權的有關方面理論界的研究也往往集中在關于耕地土地承包經營權的性質上，從該問題又發散出關于該權利能否繼承，法律條文中“繼續承包”是何含義以及“繼續承包”與繼承有何關系的討論，很少有文章著眼于林地以及探討林地承包經營權是否能夠繼承。《土地承包法》第32條第二款雖然對林地承包經營權繼承做出了相應規定，但在理解和適用上存疑。本文立足于對該法律條文的解讀，從“林地”“承包人”“繼續承包”幾個關鍵詞出發，通過分析學術界的不同觀點，探討該條文的理解與適用，以期為司法實踐提供參考。

1 第32條第二款中“林地”的含義

在我國立法體系中，“林地”一詞主要在兩個體系中加以規范：一個是森林法體系;另一個是土地法體系。我們所探討的林地應歸屬土地法體系，為依法用于農業的土地類型。

森林法體系主要包含《森林法》和《森林法實施條例》?！渡址ā穭澏ㄆ渌{整的范圍，是對森林、林木、林地的經營管理活動以及對它們的培育種植和采伐利用活動。《森林法》及其《實施條例》所規范的客體是森林資源，森林資源包含森林、林木以及本文所探討的主要話題——林地，主要以用途區分。下一級別對林地類型的細分規定在《森林法實施條例》中。

土地法體系主要包含《土地管理法》以及《土地承包法》兩部土地專門法?！锻恋爻邪ā冯m沒有在法律條文中規定林地的含義，但規定林地的所有權歸屬于農民集體和國家，使用權歸屬于農民集體，用途應為依法用于農業，《土地管理法》的有關條款與此相統一。在《土地管理法》和《土地承包法》中，林地的概念主要用于物權客體及經濟意義方面，林地自然而然地成為一種土地的類別。而在《森林法》及《森林法實施條例》中，林地的概念主要是從環境權客體以及生態意義的角度加以運用，是一種森林資源的類型。由土地法體系及森林法體系所規范的不同角度得出，林地具有雙重法律屬性。

《土地承包法》中的林地，既包括以家庭承包方式承包的林地，也包括以其他方式承包的林地?！渡址ā芬幎ǖ某邪牧值叵抻凇耙肆只纳交牡亍?。一般而言，“宜林荒山荒地”屬于《土地承包法》以其他方式承包的土地，不屬于家庭承包。除了以其他方式承包林地外，《土地承包法》并沒有在其他地方規定個人或者個體可以承包林地。由此，第32條規定的林地，是指家庭承包方式承包的林地，而不是其他方式承包的林地。

本文所討論的林地不包括退耕還林地。退耕還林的林地包含兩種類型：其一是坡耕地退耕還林;其二是宜林荒山荒地造林。退耕還林項目以保護和改善生態環境為目標建設并實施。2002年國務院通過《退耕還林條例》，規定了上述兩種林地在改造完成后土地上的承包經營權允許按照法律規定繼承或轉讓。該條例具有特殊的政策性，有著規范退耕還林活動，維護實施者的合法權益，鞏固改造后成果，優化農村產業結構，改善生態環境的目的，因此該類土地也應排除在本文所討論的林地類型之外。退耕還林地承包經營權仍然是通過其他方式取得，不屬于家庭承包取得。

2 對第32條第二款中“承包人”的解讀

《土地承包法》第3條規定了農村土地的承包方式，一類為以戶為單位的家庭承包;另一類為個人、單位等其他方式承包，兩種承包方式對應的農村土地類型也有所不同。從《土地承包法》的篇章體例上看第二章為家庭承包，則該章的所有條款規范的均是家庭承包。第三章為其他方式的承包，則該章的條款規范的是其他方式承包。第32條在《土地承包法》第二章，即家庭承包這一章里，根據體系解釋規則，第32條第二款“林地”是指家庭承包方式承包的林地，“承包人死亡”是指承包林地的家庭消亡。

有學者認為《土地承包法》第32條規定的承包人既包含家庭承包，即以戶為主體的承包方式又包含自然人承包方式，理由是如果此條款只包含家庭承包方式則只有家庭成員全部死亡，或者說家庭消亡時才會存在繼承人繼續承包的問題，戶中成員在生老病死的不斷循環中，家庭消亡情況在現實中并不常見，不具有普遍性。將該條款的“林地承包”包含自然人承包的方式較為合理。本文認為，這種觀點有待推敲探討。

從篇章體例上看，第32條是指家庭承包以戶為主體的承包方式。根據《土地承包法》全篇規定，承包方式只有兩種，即家庭承包以及其他方式承包。自然人承包不屬于家庭承包，屬于其他方式承包，應歸屬《土地承包法》第三章調整和規范。根據第48條和第52條的規定，自然人承包的林地只能是不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地中的林地。承包人沒有限定在本集體經濟組織，既可以是本集體經濟組織成員，也可以是本集體經濟組織以外的單位或者個人。如果承包人是本集體經濟組織以外的單位或者個人，則依第52條規定辦理。自然人承包集體經濟組織的林地，都屬于其他方式承包，不屬于第32條第二款規定的家庭承包。承包林地的自然人死亡時，應當參照的是第54條。如果將第32條第二款規定中的“林地承包人”理解為既包括家庭承包，又包括自然人承包，則至少對林地而言，《土地承包法》第52條和第54條等條文將形同具文，沒有任何意義。這顯然不符合立法常情，不符合法條規范的邏輯。因此，本文認為，第32條第二款規定的“林地承包人”是指家庭承包方式承包林地的承包戶，而不是承包林地的自然人。

第32條第二款規定的“林地承包人死亡”是指承包林地的家庭消亡。當情況為家庭中的個別或部分成員死亡，家庭還存在，則不影響該家庭對林地的承包經營權，也不會產生繼承相關的問題。所以，第32條第二款規定的“林地承包人死亡”只能是承包林地的家庭絕戶，即家庭成員全部死亡時才會存在根據該款規定的“繼承人繼續承包”的問題。由于林地承包合同是長期的、穩定的，承包戶消亡的情況在日常生活中是確實存在的。通過檢索裁判文書網，林地承包戶絕戶而發生繼承相關的案件共有160件，從2017年起，每年均有30余件相關訴訟，足以表明該種情形有規范的必要性，也足以表明第32條第二款的規定是具有現實意義的。值得一提的是，盡管絕戶一詞不是法律法規中規定的術語，但不影響各地法院在司法判決的裁判理由中使用“絕戶”一詞，不影響學理對“絕戶”一詞含義的討論。

關于“絕戶”，有三種不同觀點：第一種絕戶等于一人戶，戶內只存在一名成員的狀態稱為絕戶。第二種絕戶為死亡絕戶，即戶內成員全部死亡的狀態。第三種絕戶的含義為該戶內最后一個集體成員死亡并且在本集體經濟組織內沒有繼承人。本文采取第二種觀點：“絕戶”的含義為農業承包經營戶中的最后一位成員死亡。則第32條第二款中的“林地承包人死亡”是指承包林地戶的家庭成員全部死亡。

3 第32條第二款“繼續承包”的法律性質

3.1 土地承包經營權能夠繼承？一般情況：不得繼承

《土地承包法》第32條第一款對承包人的承包收益作出指示性規定，指向到《繼承法》，按照《繼承法》的規定繼承。根據該條款，承包收益可以繼承，依據反面解釋規則，承包經營權（物權）和承包合同（債權）不屬于承包收益，不得繼承。盡管第32條第一款中的“承包收益”的外延小于“可以繼承的財產”，運用反面解釋規則推出的并不一定是必然的結論，但是，考慮到我國實行的家庭承包為基礎的農村土地經營制度，我們認為，這一結論是成立的。

家庭承包的雙方當事人一方是發包方（集體經濟組織），另一方是以戶為單位的家庭。如果家庭中部分成員死亡的，由于作為承包方的戶仍然存在，因此不會產生繼承的問題，由家庭中的其他成員繼續承包。如果承包人死亡，承包經營的家庭因此消亡的，其土地承包經營權是否能夠繼承？由于家庭承包是農村集體經濟組織成員的一項權利，具有成員權的性質和保障農民基本生活的功能，如果承包時承包方的繼承人已不是該集體經濟組織的成員成為其他農村集體經濟組織成員，在城鎮落戶不需要農民基本保障，分戶獲得承包地，當然沒有對土地承包經營權的繼承權。比如承包方的繼承人婚后仍為本集體經濟組織的成員且與原承包方分戶另立一戶時，分戶使其承包了一份土地，如果原戶消亡允許其繼承，則將因繼承而獲得兩份承包地，這顯然違背了公平公正的準則，對該集體經濟組織的其他成員產生消極影響。因此，如果承包戶僅剩余一成員，因承包人死亡而戶消亡的，該承包方的土地承包經營權不能繼承。但承包人應得的承包收益，如已收獲的糧食、未收割的農作物等由于經營性因素或其他外部客觀因素所形成的利潤，作為承包人的個人財產，應當依照《繼承法》的規定繼承。

從農戶這一家庭承包的主體出發，亦可論證家庭承包不得繼承。土地承包營權的繼承沒有法律依據，其主體為農戶，根據《民法典》第1120、1122條，繼承人與被繼承人均為自然人，不包括擬制人或農戶。根據《民法典》民法總則編的規定，農戶不具有獨立的民事主體地位。農戶無繼承人。最高人民法院的公報案例同樣認為家庭承包不得繼承。

有學者從土地承包經營權是財產權的角度出發，認為土地承包經營權的性質為用益物權，不具有人身專屬性權，符合遺產的特征，可以成為遺產，當然具有可繼承性。在農地使用權人死亡后，法理應當允許其繼承人繼承，在某一成員死亡后戶內其他成員的繼續承包行為實際就是繼承。三權分置分離后的農戶承包權繼承可以解決土地承包經營權繼承存在的制度障礙。從財產權角度論證土地承包經營權具有可繼承性的觀點或許有其法理依據，但是，這些觀點忽略了我國農村土地制度的基石——“家庭承包”，也缺乏相應的法條依據，本文對這些觀點并不贊同。

3.2 土地承包經營權能夠繼承？特殊情況：林地承包人死亡后，其繼承人可以“繼續承包”

根據第32條第一款，家庭承包的“承包收益”可以繼承，承包經營權（物權）和承包合同（債權）不得繼承。第32條第一款屬于一般條款，第二款屬于例外條款，屬于第一款的“但書”。第一款講“承包收益”可以繼承，承包經營權和承包合同不得繼承，第二款是“但書”，即“但是，在特殊情況下，承包經營權或承包合同債權，可以繼承”。結合第32條第二款的法條語言，此處的“特殊情況”，是指“家庭承包的林地，不包含家庭承包的耕地和草地”，此處的“可以繼承”，是指“繼承人可以繼續承包林地”，而承包林地的基礎是承包經營權和承包合同債權，繼承人只有取得承包經營權和承包合同債權后才可以“繼續承包林地”。繼承人取得承包經營權或者合同債權，或者是基于法律行為而取得，或者是非基于法律行為取得。第32條第二款的規定不屬于基于法律行為取得承包經營權或合同債權，因此，該款規定的是繼承人非基于法律行為而取得土地承包經營權和合同債權。在法條語言表述中，該款使用了“繼承人”這種表達方式，繼承不是法律行為，繼承是引起物權或者債權主體變動的法律事實，因此，第32條第二款中的“繼續承包”，其法律性質，就是繼承。

2005年最高人民法院撰寫有關農村土地承包問題的釋義書支持了繼續承包就是繼承的觀點，且直接使用了“繼承”的字眼，繼承人不限于本集體經濟組織成員。這表明，最高人民法院撰寫的釋義在《土地承包法》的基礎上進一步明確了土地承包的主體為農戶的法律結構，同時并未將林地和四荒土地的繼承人范圍限定于集體內部成員。

一些現行有效的地方文件也直接體現了林地在承包期內允許繼承。例如，《鄂州市林業用地管理辦法》第12條規定，在承包期內，其繼承人可以依法繼承，繼續承包?！逗魝愗悹柺屑w林權制度改革實施方案》亦有含義相同的規定，林地的承包經營期限為70年，承包期內允許繼承。表明了一些地方對于林地繼承的現實態度，林地可以繼承。

3.3 繼承主體：誰可以“繼續承包”

根據第32條第二款，林地承包人死亡，其繼承人可以繼續承包?！袄^承人”是否有身份限制，是否僅限于集體經濟組織成員？在司法實踐中有不同的做法。有法院認為，只有本戶中所有自然人全部死亡（即死亡絕戶）的情形，才可發生由其本戶外的繼承人在承包期內繼續承包的法律后果。同時，以家庭承包方式承包經營農村土地的，繼承人承包經營，該繼承人也必須符合農村集體經濟組織成員資格。該法院雖然認為林地可以繼承，但將繼承限定在農村集體經濟組織成員之中。也有法院認為，《土地承包法》第32條第二款明確規定山林承包的，承包方的繼承人可以享有繼續承包權，且未規定繼承人限于本集體經濟組織成員。該法院認為林地可以繼承且繼承人無身份限制。

本文認為，法律之所以規定家庭承包的林地可以繼承，一方面從土地性質來看，和其他類型的土地相比，林地具有特殊性。財產是可流通的，林地具有財產屬性，從而應當具有繼承性。從林地的經濟價值方面看，它具有投資大，收益慢的特點，是風險較高的產業。從林地的生產方面看，其具有生產經營周期長，承包期長的特點。此外，林木所有權的繼承依附于林地且與林地不能分離，不允許林地繼承的做法，會使承包人喪失承包經營的積極性，甚至還可能引發濫砍濫伐從而破壞生態環境。另一方面，從合理性來看，林地的經營尤其在前期階段需要長時間的人力、物力投入，承包人去世時剛開始獲得收益，若不允許其繼承人繼承，也是不合理的。因此，無論繼承人是何情形，在承包期內，都有權繼承。《繼承法》的主體是自然人，當戶中有多于一個成員時不存在繼續承包的問題，當戶內僅有一個成員且要絕戶時，發生繼續承包問題，該成員為自然人，且繼續承包的主體為繼承人，該繼承人的身份沒有任何其他限制性要求，無論是其他集體經濟組織還是城鎮戶口都有繼續承包資格，這符合《繼承法》的規定。根據《繼承法》規定，繼承是將死者生前的財產和其他合法權益轉歸有權取得該項財產的人所有的法律制度，林地繼續承包的主體并無身份限制，這與《繼承法》中的繼承相符?！独^承法》是為保護公民的私有財產的繼承權而制定，也與保護林地的財產屬性相符。另外，再探討《土地承包法》中土地承包經營權與土地經營權有關繼承問題的不同規定。兩種承包方式規定的權利類型不同，分別為土地承包經營權和土地經營權。土地承包經營權強調身份屬性，原則上不予繼承，在家庭承包中，只有不強調身份屬性，而強調財產屬性的林地承包經營權，法律才特別規定了可以繼承。土地經營權強調財產屬性，“四荒地”比起其他土地不強調生存保障功能而更強調財產性。四荒地屬于尚未得到合理有效利用的土地，其充分開發需要大量的人力、物力、財力投入，允許繼承有出于保護承包人的利益，鼓勵參與荒地治理的考量。因此，《土地承包法》第54條對以其他方式取得的土地經營權的繼承，作出了與第32條第二款相一致的規定。

因此，本文認為，林地承包人死亡后，繼承人的身份不受限制。繼承人在繼承后，可以采取自己經營的生產模式，也可以委托他人經營管理，當然，繼承人也可以依照《土地承包法》第27條規定轉讓或流轉土地經營權，從而接近最大化利用林地資源的目標。

4 結語

《土地承包法》第32條第二款是對家庭承包林地的繼承的規定，當承包人死亡絕戶時，其繼承人可繼承其林地承包經營權，且無身份限制。第32條第二款明顯不同于第32條第一款。這體現了立法機關基于不同的價值考量，設計了對家庭承包的林地和耕地草地在繼承上的截然不同的法律規則。林地更強調其財產屬性，耕地草地更強調其身份屬性及同時兼具的社會保障功能。家庭承包取得的耕地草地承包經營權不得繼承，林地承包經營權可以繼承。法律的這一規定因應了林業生產經營特點及經濟價值特征而具有合法性合理性，另一方面其上承包經營權具有顯著的穩定性特征，顯著的財產屬性，緊密地維系著林地承包人權益，保護著承包人的收益，對于承包人對林地進行長期投資具有激勵作用，有利于提高林業生產效率。

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