《壓載水公約》履約工作面臨的挑戰(zhàn)及應(yīng)對(duì)海洋生物入侵的技術(shù)框架

尤曉光 肖峰 季雪元

【摘 要】 為應(yīng)對(duì)《國(guó)際船舶壓載水和沉積物控制與管理公約》（《壓載水公約》）在我國(guó)正式生效帶來(lái)的履約挑戰(zhàn)，防范壓載水帶來(lái)的外來(lái)生物入侵風(fēng)險(xiǎn)，介紹和分析《壓載水公約》及其主要修訂內(nèi)容，探討我國(guó)在壓載水立法、管理和技術(shù)等方面的現(xiàn)狀和問(wèn)題，并應(yīng)用入侵生物學(xué)原理從預(yù)防預(yù)警、檢測(cè)監(jiān)測(cè)、滅活控制、生態(tài)修復(fù)、管理手段等5個(gè)方面構(gòu)建防控壓載水外來(lái)生物入侵的技術(shù)框架。

【關(guān)鍵詞】 壓載水;國(guó)際船舶壓載水和沉積物控制與管理公約（《壓載水公約》）;海洋生物入侵;壓載水處理系統(tǒng)（BWMS）

我國(guó)漫長(zhǎng)的大陸海岸線上分布著25個(gè)主要港口，每年壓載水輸入量和輸出量共有數(shù)十億噸，居世界首位。據(jù)研究，每升壓載水含浮游生物和細(xì)菌百余種，病毒近千種。船舶壓載水是海洋生物和病原體轉(zhuǎn)移的主要載體，其造成的外來(lái)生物入侵可能會(huì)給海洋生態(tài)帶來(lái)巨大傷害，已被全球環(huán)境基金組織認(rèn)定為危害海洋的四大威脅之一。

為應(yīng)對(duì)該威脅，2004年國(guó)際海事組織（IMO）通過(guò)了《國(guó)際船舶壓載水和沉積物控制與管理公約》（以下簡(jiǎn)稱《壓載水公約》），要求各締約國(guó)對(duì)壓載水進(jìn)行處理，以消除潛在的有害生物和隨之而來(lái)的生物入侵風(fēng)險(xiǎn)。《壓載水公約》于2017年9月8日正式實(shí)施，并于2019年1月22日對(duì)我國(guó)正式生效，對(duì)我國(guó)壓載水相關(guān)的立法、管理和技術(shù)提出了新要求。

《壓載水公約》的實(shí)施涉及政府主管部門、IMO、航運(yùn)企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、壓載水處理系統(tǒng)生產(chǎn)企業(yè)等，其中，政府主管部門和IMO負(fù)責(zé)壓載水相關(guān)立法、管理和標(biāo)準(zhǔn)的制定，航運(yùn)企業(yè)是《壓載水公約》實(shí)施的主體，設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)則負(fù)責(zé)為《壓載水公約》實(shí)施提供技術(shù)支撐。雖然我國(guó)已加入了《壓載水公約》，但是否能順利履約仍面臨挑戰(zhàn)，與履約相關(guān)的立法、管理、檢測(cè)技術(shù)、設(shè)備安裝運(yùn)行和管理等方面的問(wèn)題仍待探討。本文梳理壓載水管理現(xiàn)狀，分析履約工作面臨的問(wèn)題，構(gòu)建應(yīng)對(duì)海洋生物入侵的技術(shù)框架，為應(yīng)對(duì)海洋生物入侵提供解決方略。

1 《壓載水公約》及其主要內(nèi)容修訂

《壓載水公約》由主要部分（22條）及船舶壓載水和沉積物的控制與管理規(guī)則（A―E節(jié)）兩部分組成，其中，主要部分的22條為公約實(shí)施的協(xié)議部分，A―E節(jié)包括總則（A部分）、船舶的管理和控制要求（B部分）、若干區(qū)域的特殊要求（C部分）、壓載水管理標(biāo)準(zhǔn)（D部分）、壓載水管理的檢驗(yàn)和發(fā)證要求（E部分）等5個(gè)部分。《壓載水公約》還包括《壓載水管理證書范例》和《壓載水記錄簿格式》2個(gè)附件。按照《壓載水公約》規(guī)定，所有船舶都應(yīng)持有《壓載水記錄簿》和《國(guó)際壓載水管理證書》。

《壓載水公約》在D部分中規(guī)定了壓載水管理標(biāo)準(zhǔn)，其中：D-1標(biāo)準(zhǔn)為壓載水交換標(biāo)準(zhǔn)，要求壓載水容積更換率應(yīng)至少為95%;D-2標(biāo)準(zhǔn)為壓載水排放性能標(biāo)準(zhǔn)。D-1為過(guò)渡性標(biāo)準(zhǔn)，在達(dá)到D-2標(biāo)準(zhǔn)的要求前采用該標(biāo)準(zhǔn)。

IMO在第72、73次MEPC會(huì)議上通過(guò)了《壓載水公約》的修正案，壓載水管理新標(biāo)準(zhǔn)于2018年4月通過(guò)，并于2019年10月13日生效。修正案正式確定了從D-1壓載水交換標(biāo)準(zhǔn)向D-2壓載水排放性能標(biāo)準(zhǔn)過(guò)渡的實(shí)施時(shí)間表，明確了壓載水處理系統(tǒng)（BWMS）的具體安裝時(shí)間應(yīng)以《國(guó)際防止油污證書》（IOPP）換證檢驗(yàn)時(shí)間為準(zhǔn)。

對(duì)受《壓載水公約》約束的新建船舶（指2017年9月8日及以后建造的船舶，這里的“建造”指鋪龍骨時(shí)間），交船時(shí)必須安裝BWMS并滿足D-2標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)現(xiàn)有船舶（指公約生效之前建造的船舶）則需根據(jù)兩種情況來(lái)滿足D-2標(biāo)準(zhǔn)，具體如下：

（1）如首次IOPP的換證檢驗(yàn)在2019年9月8日后，或在2014年9月8日至2017年9月8日之間實(shí)施過(guò)換證檢驗(yàn)，則《壓載水公約》生效后首次IOPP換證檢驗(yàn)需滿足規(guī)范要求;

（2）如在《壓載水公約》生效之日（2017年9月8日）至2019年9月8日期間進(jìn)行過(guò)一次換證檢驗(yàn)，且在2014年9月8日至2017年9月8日期間未實(shí)施過(guò)換證檢驗(yàn)，可在《壓載水公約》生效后第二次IOPP換證檢驗(yàn)時(shí)滿足規(guī)范要求。

對(duì)不適用IOPP檢驗(yàn)的現(xiàn)有船舶，由主管部門決定需安裝BWMS并滿足D-2標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)間，但應(yīng)不遲于2024年9月8日。根據(jù)壓載水管理標(biāo)準(zhǔn)選取的實(shí)施時(shí)間表，目前大部分國(guó)際船舶應(yīng)根據(jù)《壓載水管理計(jì)劃》處理船舶壓載水和沉積物，以滿足D-2壓載水排放性能標(biāo)準(zhǔn)。

此外，《壓載水公約》D-3條規(guī)定，BWMS需要主管部門按《壓載水管理系統(tǒng)認(rèn)可導(dǎo)則》（以下簡(jiǎn)稱《G8導(dǎo)則》）進(jìn)行型式認(rèn)可，以證明可達(dá)到D-2標(biāo)準(zhǔn)的性能要求。由于實(shí)際工作中存在不能滿足《壓載水公約》規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的情況，因此由多家國(guó)際船舶組織提案并經(jīng)第67次MEPC會(huì)議討論后，對(duì)《G8導(dǎo)則》進(jìn)行了修訂。新修訂的《G8導(dǎo)則》較原《G8導(dǎo)則》更為嚴(yán)格，已于2016年10月獲得IMO船舶委員會(huì)批準(zhǔn)，并于2018年10月開(kāi)始成為強(qiáng)制性的規(guī)范。新《G8導(dǎo)則》對(duì)取樣要求、試驗(yàn)條件、試驗(yàn)機(jī)構(gòu)資質(zhì)、試驗(yàn)報(bào)告、型式認(rèn)可后在船上的安裝和調(diào)試，以及在系統(tǒng)可靠性等方面都提出了更高的要求。根據(jù)原《G8導(dǎo)則》批準(zhǔn)的某些系統(tǒng)在按照新《G8導(dǎo)則》要求重新測(cè)試或評(píng)估時(shí)，存在難以達(dá)到IMO《壓載水公約》D-2性能標(biāo)準(zhǔn)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

2 履約工作面臨的挑戰(zhàn)

2.1 立法和管理體制方面

與壓載水管理相關(guān)的立法與管理的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)是各級(jí)政府和政府主管部門。目前，我國(guó)與壓載水管理相關(guān)的立法趨于完善，但仍存在管理體制缺失、執(zhí)法能力不足等問(wèn)題，與《壓載水公約》的要求存在一定差距，存在以下問(wèn)題：

（1）立法有待進(jìn)一步完善。壓載水生物入侵屬隱性污染，難以被及時(shí)發(fā)現(xiàn)，其惡果通常需數(shù)年甚至更長(zhǎng)時(shí)間才得以顯現(xiàn)，管理部門因而防范意識(shí)淡薄，相關(guān)立法滯后。在2019年前，我國(guó)壓載水污染防治法規(guī)僅分散在《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》和《中華人民共和國(guó)水污染防治法》等法規(guī)中，在涉及壓載水管理的規(guī)定中缺乏技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范。2019年1月22日，交通運(yùn)輸部海事局發(fā)布的《船舶壓載水和沉積物管理監(jiān)督管理辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《壓載水管理辦法》）開(kāi)始實(shí)施，標(biāo)志著《壓載水公約》在我國(guó)生效。作為指導(dǎo)壓載水及其沉積物管理的部門規(guī)章，《壓載水管理辦法》明確了交通運(yùn)輸部海事局和各級(jí)海事管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)全國(guó)船舶壓載水及其沉積物的監(jiān)督管理工作，在一定程度上避免了以往壓載水執(zhí)法權(quán)責(zé)不清的問(wèn)題，為履約提供了法律支撐。我國(guó)與壓載水排放相關(guān)的法律法規(guī)見(jiàn)表1。

（2）壓載水管理體制和處罰機(jī)制不健全，執(zhí)法能力較弱。《壓載水管理辦法》對(duì)違法違規(guī)行為給出了處罰細(xì)則，明確了壓載水和沉積物的管理主體，基本解決了環(huán)保、海洋、海事和漁業(yè)等行政主管部門對(duì)壓載水管理權(quán)責(zé)劃分不清晰的問(wèn)題。但目前對(duì)壓載水違規(guī)排放行為進(jìn)行有效監(jiān)管仍存在困難，原因有：①根據(jù)MEPC.290（71）決議要求，在《壓載水公約》的經(jīng)驗(yàn)積累期（2017年9月8日至2023年12月31日）內(nèi)，如果船舶正確安裝了合規(guī)的BWMS并執(zhí)行了正常的維護(hù)保養(yǎng)和B-2條款的壓載水管理計(jì)劃，且提前向港口國(guó)報(bào)告了BWMS正常工作或發(fā)生故障，則不得對(duì)船舶進(jìn)行警告、滯留或罰款。也就是在符合前述條件下，即便壓載水未能達(dá)標(biāo)排放，在經(jīng)驗(yàn)積累期內(nèi)也不得采取警告處罰措施。②船舶排放壓載水大多是在錨地或是在夜間進(jìn)行的，由于缺乏有效的壓載水快檢設(shè)備而難以快速判斷是否存在違規(guī)排放問(wèn)題。以上兩種情況都可能導(dǎo)致船舶壓載水監(jiān)管形同虛設(shè)，追責(zé)難度大。

（3）監(jiān)管機(jī)制不完善造成信息傳達(dá)不力。政府部門在技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)的合規(guī)性方面起著上通下達(dá)的作用：①將IMO組織的標(biāo)準(zhǔn)要點(diǎn)傳達(dá)給航運(yùn)企業(yè)和設(shè)備生產(chǎn)企業(yè);②從國(guó)家層面上，將航運(yùn)企業(yè)和設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用情況反饋到IMO組織。2015年11月，中國(guó)船級(jí)社編制了《壓載水公約》實(shí)施指南，提出了最新政策性提示、船舶選擇和安裝BWMS的技術(shù)性要求等;《壓載水管理辦法》中也包含了壓載水接收處理設(shè)施和BWMS型式認(rèn)可的內(nèi)容。然而，由于《壓載水公約》進(jìn)行了大量修訂，未來(lái)還面臨更多的修訂，我國(guó)尚未針對(duì)履約建立完整的監(jiān)管機(jī)制，可能出現(xiàn)信息溝通不及時(shí)等情況，不利于增強(qiáng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，也會(huì)影響履約效果。

2.2 檢測(cè)技術(shù)和能力

壓載水檢測(cè)技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)涉及IMO、政府部門、航運(yùn)企業(yè)、設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)等各方。根據(jù)港口國(guó)監(jiān)督（PSC）的四步檢查工作程序，必要時(shí)需要詳細(xì)分析核驗(yàn)船舶是否符合D-2標(biāo)準(zhǔn)。隨著《壓載水公約》在我國(guó)生效，未來(lái)檢測(cè)數(shù)量將大量增加。

《壓載水公約》在檢測(cè)技術(shù)手段的明確性、完整性、有效性方面仍存在欠缺。D-1壓載水交換標(biāo)準(zhǔn)、D-2壓載水排放性能標(biāo)準(zhǔn)和D-3 BWMS裝船許可標(biāo)準(zhǔn)對(duì)海洋微生物仍缺乏明確定義，對(duì)生物取樣方法和檢測(cè)技術(shù)無(wú)明確規(guī)定。這給海事執(zhí)法部門進(jìn)行PSC檢查造成了困擾，海事執(zhí)法部門難以及時(shí)、準(zhǔn)確判斷壓載水是否達(dá)標(biāo)，僅能依靠壓載水記錄或經(jīng)驗(yàn)來(lái)判斷。這也可能會(huì)出現(xiàn)船舶安裝IMO許可設(shè)備并按規(guī)定運(yùn)行后仍存在水生物指標(biāo)不達(dá)標(biāo)的情形，給航運(yùn)企業(yè)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)法律風(fēng)險(xiǎn)。[1] 目前IMO已修訂了部分現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，但各方在實(shí)施過(guò)程中仍需進(jìn)一步考慮不可抗力條款。

對(duì)我國(guó)政府主管部門和航運(yùn)企業(yè)而言，公約生效后壓載水檢測(cè)數(shù)量將會(huì)呈現(xiàn)出爆發(fā)式增長(zhǎng)，而壓載水檢測(cè)和監(jiān)管在我國(guó)剛剛起步，檢測(cè)能力與爆發(fā)式增長(zhǎng)的檢測(cè)需求并不匹配;我國(guó)在壓載水快速檢測(cè)能力建設(shè)方面尚屬空白，存在有資質(zhì)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)不足等情況，難以實(shí)施壓載水PSC導(dǎo)則要求的快速取樣檢測(cè)和實(shí)驗(yàn)室分析。我國(guó)目前具備檢測(cè)資質(zhì)和能力的實(shí)驗(yàn)室僅4家，受壓載水檢測(cè)樣品檢測(cè)時(shí)效性限制，這些檢測(cè)單位只能檢測(cè)實(shí)驗(yàn)室所在省市或臨近省市提供的壓載水樣本，難以滿足《壓載水公約》未來(lái)的要求。

此外，目前壓載水檢查都是通過(guò)檢查船舶的壓載水證書、壓載水記錄簿和壓載水管理計(jì)劃等文件進(jìn)行的。[2] 海事執(zhí)法人員在實(shí)際檢查過(guò)程中，即使發(fā)現(xiàn)壓載水記錄簿記錄不完善等問(wèn)題，也無(wú)從判斷船舶壓載水是否達(dá)標(biāo)排放。雖然根據(jù)現(xiàn)有法規(guī)可以通過(guò)行政手段對(duì)壓載水未達(dá)標(biāo)排放的船舶進(jìn)行處罰，但仍亟待提高檢測(cè)技術(shù)和能力來(lái)對(duì)船舶壓載水是否達(dá)標(biāo)排放作進(jìn)一步判定，為管理者提供更明確的處罰依據(jù)。

2.3 BWMS的研發(fā)和使用方面

對(duì)BWMS的安裝首先要考慮的是達(dá)標(biāo)性，在選型和可靠性方面應(yīng)根據(jù)航線、壓載水處理要求、泵的排量和艙室空間等船舶特點(diǎn)進(jìn)行選擇。目前最常見(jiàn)的BWMS是高容量的兩級(jí)電氯化系統(tǒng)和低容量的低壓保護(hù)（UVR）系統(tǒng)。《壓載水公約》給出了BWMS的型式認(rèn)可和排放性能標(biāo)準(zhǔn)，但在實(shí)際使用中BWMS仍非100%有效。

從風(fēng)險(xiǎn)管控角度看，航運(yùn)企業(yè)面臨新《G8導(dǎo)則》與美國(guó)單邊立法帶來(lái)的雙重風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)拒絕加入《壓載水公約》，提出了單獨(dú)發(fā)證標(biāo)準(zhǔn)，并制定了單獨(dú)的壓載水管理系統(tǒng)的型式標(biāo)準(zhǔn)，即ETV標(biāo)準(zhǔn)。BWMS的型式不僅需要通過(guò)IMO的新《G8導(dǎo)則》的認(rèn)可及各大船級(jí)社的認(rèn)可，還需通過(guò)美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的認(rèn)可。目前僅有少量壓載水管理系統(tǒng)型式同時(shí)獲得了IMO和美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的認(rèn)可。美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)要求將配備系統(tǒng)的日期延后或使用其認(rèn)可的可替代處理系統(tǒng)，并未保證該替代系統(tǒng)未來(lái)能繼續(xù)使用，而是規(guī)定5年的過(guò)渡期。如此一來(lái)，航運(yùn)企業(yè)可能在耗費(fèi)巨資安裝該系統(tǒng)后還要面臨5年后改造重裝的風(fēng)險(xiǎn)。

對(duì)于已經(jīng)按照原《G8導(dǎo)則》安裝了BWMS的船舶，如果無(wú)法通過(guò)《壓載水公約》修訂后的型式認(rèn)可試驗(yàn)，可能會(huì)被要求進(jìn)行升級(jí)改造或替換。盡管新《G8導(dǎo)則》與ETV標(biāo)準(zhǔn)很接近，但二者的協(xié)調(diào)結(jié)果仍未確定，設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)尚難以獲得合規(guī)的型式認(rèn)可證書。因此，BWMS的研發(fā)生產(chǎn)企業(yè)和航運(yùn)企業(yè)應(yīng)規(guī)避以上問(wèn)題帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

從經(jīng)濟(jì)成本角度看，如何在獲得各機(jī)構(gòu)型式認(rèn)可的同時(shí)進(jìn)一步降低成本提高水處理效率和產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，是BWMS研發(fā)企業(yè)必須面對(duì)的另一大挑戰(zhàn)。BWMS的研發(fā)和批準(zhǔn)程序耗時(shí)且昂貴，設(shè)備制造商對(duì)此關(guān)注度不會(huì)很高。船舶所有人需綜合考慮合規(guī)性、價(jià)格、船舶類型、壓載水系統(tǒng)容量，以及船舶停靠的海域和港口，選擇高效適用的BWMS。

國(guó)際壓載水處理廠商協(xié)會(huì)（BEMA）成立于2017年，旨在為船舶所有人、設(shè)備制造商和監(jiān)管機(jī)構(gòu)等相關(guān)利益方提供壓載水處理技術(shù)和履約方面的協(xié)調(diào)溝通渠道。船舶所有人應(yīng)重視BEMA所提供的信息，加強(qiáng)與廠商的溝通，控制成本并規(guī)避履約風(fēng)險(xiǎn)。

3 應(yīng)對(duì)壓載水外來(lái)生物入侵的 技術(shù)框架

履行《壓載水公約》是防范壓載水生物入侵的重要措施，然而，僅履行《壓載水公約》是不夠的，壓載水外來(lái)生物入侵防控需要全過(guò)程和綜合管理。本研究根據(jù)入侵生物的傳入、定殖、潛伏、擴(kuò)散、暴發(fā)過(guò)程和特點(diǎn)，建立了以預(yù)防預(yù)警、檢測(cè)監(jiān)測(cè)、滅活控制、生態(tài)修復(fù)為主線的壓載水生物入侵防控技術(shù)框架（圖1）。

3.1 預(yù)防預(yù)警

預(yù)防預(yù)警階段針對(duì)的是尚未排放入海但存在潛在外來(lái)生物的壓載水。在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和早期預(yù)警技術(shù)方面，除遵循相關(guān)法規(guī)和公約要求外，還應(yīng)建立危險(xiǎn)性入侵物種與潛在入侵物種快速檢測(cè)的技術(shù)和方法，開(kāi)發(fā)引進(jìn)快速檢測(cè)技術(shù)和試劑，從源頭上防范風(fēng)險(xiǎn)。

3.2 檢測(cè)監(jiān)測(cè)

《壓載水公約》的PSC導(dǎo)則中規(guī)定了船舶壓載水PSC檢查的工作程序――四步檢查法，包括初始檢查、取樣與快速檢測(cè)、確定符合公約程度的詳細(xì)檢查和實(shí)驗(yàn)室詳細(xì)分析檢測(cè);因此，除初始檢查情形外，應(yīng)通過(guò)加強(qiáng)壓載水檢測(cè)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)、優(yōu)化檢測(cè)技術(shù)和管理等手段，綜合判斷是否存在超標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)。

3.3 滅活控制

應(yīng)用BWMS的物理、化學(xué)、生物、綜合處理手段，使排放的壓載水達(dá)到《壓載水公約》的標(biāo)準(zhǔn)，從根本上防止外來(lái)物種入侵和病原傳播。盡管BWMS并非100%有效，但BWMS顯著降低了入侵物種的擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)。

3.4 生態(tài)修復(fù)

適應(yīng)新環(huán)境的外來(lái)物種會(huì)對(duì)原有生態(tài)系統(tǒng)群落演替及其穩(wěn)定性產(chǎn)生嚴(yán)重影響，因此對(duì)于已經(jīng)傳入擴(kuò)散的外來(lái)生物，應(yīng)通過(guò)人工清除、引入天敵、馴化等生態(tài)修復(fù)方法來(lái)應(yīng)對(duì)。但生態(tài)修復(fù)方法目前仍處于探索階段，以全球壓載水管理項(xiàng)目（IMO GloBallast）列舉的斑馬貝、絨螯蟹等典型入侵生物為例，入侵生物擴(kuò)散造成的危害依然存在，防范風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)仍在源頭控制。

3.5 管理手段

預(yù)防預(yù)警、檢測(cè)監(jiān)測(cè)、滅活控制和生態(tài)修復(fù)等多重預(yù)防應(yīng)對(duì)措施為生物入侵風(fēng)險(xiǎn)防范提供了技術(shù)手段，這些技術(shù)手段結(jié)合法律法規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與管理、預(yù)警機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、財(cái)政支撐、全球協(xié)作、公眾意識(shí)等多層次管理手段，共同構(gòu)成了壓載水外來(lái)生物入侵防范體系。

參考文獻(xiàn)：

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