城市里的“農民”

陳大斌

北京“中國尊”的建筑工地上，中建三局北京公司CBD大項目部的農民工陳健康在工地上施工（金良快/攝）

“農民工”中的多數人雖多年生活、工作在城鎮里，身份卻還是農民。這個特殊人群，從上個世紀80年代中期進入城市，至今30余年，已形成近3億之眾參與的“民工潮”。幾代“農民工”為國家經濟發展的勞績舉目可見，他們提供的各類服務惠及億萬人眾。然而，直到今天，他們不城不鄉，處于流動狀態，生活在城市的“邊緣”，面臨著種種窘境。以至幾乎年年都要有關領導人嚴詞督促，保證他們拿到辛勞一年的報酬。這怎能不讓人感慨系之。但愿從今年開始能出現轉機：社會各界都能關心、善待農民工。欲達此目標，竊以為，不妨從了解他們做起。人之間，相交相識是相友善的前提。

農民為什么要進入城鎮？

農民為什么要進城打工？當年我曾問過最早進城的“農民工”，他們的回答是為謀生計。這個樸實的回答是真誠的。但是，若放在改革開放的歷史大背景下來考察，這個答案就顯得過于簡單了。農民工最早進入城鎮務工經商是上世紀80年代中期，家庭承包責任制的實行，使農業勞動力有了富余，加上改革廢除了公社時期的種種限制，農民才可能從土地上解放出來，走向城市。“農民工”進城是農村改革的又一重要成果。

再具體一點來說。80年代初，農業經營體制改革取得成功，農業生產迅速恢復、發展。但1984年至1985年間，糧、油、棉等主要農產品生產達到一個高點后，很快下滑，農村改革及農業生產都陷入膠著狀態。出現這種情況，原因是多方面的，其中最重要的是我國基本國情的制約：我國農業生產力落后，主要靠人力加畜力，現代科學技術、裝備極為缺乏，且人多地少。農民占全國總人口82%，耕地是最主要的生產資料，而農村人均只有1.8畝耕地。改革使農民們滿身是勁，卻“無用武之地”，普遍是“三個月種田，一個月過年，八個月賦閑，”致富當然無門。開辟新的生產門路，成了改革后農業發展、農民致富的關鍵。其實，這一現象更深刻地表明，農村農業的根本出路在深化改革，逐步擺脫千年來的傳統生產、經營方式，向現代化生產、經營轉變。當前最緊迫的是把剩余的農業勞動力轉移出去。

每逢新年春節到來時，農民工及農民工工作都會成為一個輿論熱點。黨和國家領導、有關專家學者和坊間百姓，都非常關心這方面的情況。

這么多人轉移到哪里去？一時間上下各方議論紛紛。而農民們向來沒有興趣參與這樣的討論。幾年前農業經營體制改革時，他們不爭什么“姓社姓資”，認準了能增加生產吃飽肚子的才是好辦法，鐵了心搞包產到戶，結果大獲成功！現在，面對如此困境，他們不爭不吵，不等不靠，而是立即行動起來，開發荒坡荒灘荒廢水面，甚至在自家庭院里搞起種植養殖，再辦起小作坊，加工所產之物，運到集市上銷售。家庭生產經營越干越紅火，幾年間就把只在有限耕地上作文章的傳統“小農業”，轉變成“農、林、牧、副、漁”五業興旺的“大農業”，很快就出現了經營“專業戶”、收入“萬元戶”。與此同時，在蘇、浙、閩、粵等沿海發達地區的一些社隊，依靠與大中城市的關系，辦起“社隊企業”（體制改革后稱鄉鎮企業），吸收大量農業剩余勞動力就業，出現了一批“不種地的農民”。小平同志欣喜地稱之為“鄉鎮企業異軍突起”。經營體制上的突破使“無農不穩、無工不富、無商不活”的觀念深入人心，激勵著農民們去廣開生產經營門路。

這兩種“就地轉移”很快顯出成效，但接納的勞動力還是有限，滿足不了億萬農民迫切改變窮困命運的強烈需求。特別是多數沒有條件辦鄉鎮企業的地方。鄉村里無路，他們不計風險，背井離鄉，闖進未知的城市。初入城市，舉目無親，兩手空空。有的人連出門的盤纏都是借來的，面臨著露宿街頭、餓肚子的風險。但他們吃苦耐勞，不怕干最苦最臟的活，不拒加班加點超時工作，報酬不高而干勁十足。還要感謝國家“普九”義務教育，讓他們中不少人受過初中以上教育，具有一定的文化科技知識，經過培訓很快就能勝任流水線上的工作。此時正值國家工業化蓬勃發展，如此優質的勞動力，工廠和建設工地爭相接納。這就是“農民工”。

“農民工”進城成了國家工業化的生力軍。但是，有一些人改變不了城鄉、工農兩元文化結構形成的陳舊思維，認為農民就應當在農村種地，進城就是“不務正業”。甚至稱他們為“盲流”，捉起來遣返回鄉。但是，一切歧視、打壓都不能讓農民們退縮。他們不僅堅持下來，還回鄉帶出更多的親友。雪球越滾越大，1989年全國進城的農民工達到3000萬人，形成波及全國城鄉的“民工潮”。“民工潮”走出逆境的轉折點，是2003年國務院辦公廳發出《關于做好農民進城務工就業管理和服務工作的通知》，其中指出，農民工進城是工業化和現代化的必然趨勢，對農村、城市的改革發展都是好事。要求各地對待“農民工”要與城鎮居民一視同仁。從此，“農民工”進城務工合法化，為“民工潮”的發展添了新的動力，當年進城“農民工”就達1億人。

2021年2月1日，西安中天西北集團一住房項目建設工地，建設者寫下自己想對家人說的話（劉瀟/攝）

回顧歷史，從源頭來看，“民工潮”的興起，就不單純是農民尋求生計的個人行為，更是農村改革深入發展的必然。從發展進程來看，它使農業勞動力實現從鄉到城的大轉移，為農業實行生產經營方式的轉變，進而走向現代化創造了條件，所以它又是改革的繼續深化。

“民工潮”改變了城市也改變著農村

“民工潮”提供了充沛的勞動力資源，為國家工業加快發展創造了一個歷史性機遇。進城的“農民工”不僅人數眾多，而且素質高。他們具有中國農民吃苦耐勞的好品性，改革開放帶來的新生活使他們深受鼓舞，家國情懷在胸中升騰，迅速成長為愛崗敬業的新工人，其中很多人迅速成長為現代工業的基層管理者。在許多工廠里，那些新上任的廠長、經理、技師，眾多車間主任，流水線的“段長”等生產骨干，不少人都是從“農民工”中成長起來的。

中國“農民工”還有工資低廉的一大優勢，可謂質優價廉。在上世紀90年代，我國在工廠的“農民工”月工資與亞洲“四小龍”同種工人相比，只有他們的20%左右，比歐美發達國家低得更多。這就為我國各類新興工業節省了大量生產成本，形成無可比擬的巨大優勢，提高了產品在國際市場上的競爭力，大大加快了我國工業及整個國民經濟的發展。1978年—2018年的四十年間，我國GDP平均年增長率為9.4%，創造了震驚世界的奇跡。2009年經濟規模超過日本，成為世界第二大經濟實體。2010年超過德國，成為世界第一出口大國。現在我國已建立起完整的制造業體系，具有所有門類的生產能力，多項產品力量名列前茅，成為名副其實的“世界工廠”。沒有“農民工”的加入，我國的工業化不可能這樣快速發展。

“民工潮”提供了充沛的勞動力資源，為國家工業加快發展創造了一個歷史性機遇。

“農民工”進城也大大加快了國家城市化的進程。工業化、城市化是歷史發展的必然趨勢。人類社會在發展過程中，隨著生產力的提高，手工業和商業逐漸發展、聚集，便出現了最早的城鎮。人口和生產要素進一步聚集，使城鎮不斷發展壯大，在整個社會、經濟發展中的地位越來越突出。一些國家的工業、經濟、社會也隨之發達起來。這就是通常說的城市化進程。在歷史進入近、現代之后，這種趨勢更加突出。在歐美一些發達國家，經過幾百年的發展、積累，早已實現了高水平的工業化、城市化，從事工業和各類服務業的人口大大超過了從事農業的人口。如美國，在農場從事農業生產的只有400多萬人，成為城市化率最高的國家，也是世界上經濟最發達的國家。

我國歷史上是一個傳統的農業大國，近代以來，城市發展滯后，城市化率不高。1949年新中國成立時，全國城市人口只占總人口10.6%。1978年，改革開始時，全國城市化率為17.9%。改革開放以來城市化進程加快。90年代“民工潮”興起，成為我國城市化加快發展的強大動力。到2019年年底，全國戶籍人口城市化率達到44.38%，改革開放40年，全國城市化率提高26.48個百分點。有3億多農村人口進入城市二、三產業就業。這是一個歷史性的變化。現在，中國城市數量增多，規模壯大，經濟發展、城市功能迅速提高，已形成粵港澳大灣區、長三角以及京津冀環渤海等七個國家級城市群。全國各地域還有若干個次級城市群在發展壯大。城市已成為全國及各地域社會經濟發展的中心，帶動全國城鄉經濟社會欣欣向榮。傳統的“鄉土中國”正加速向現代化的“城鄉中國”轉變。

“民工潮”也給農村農業發展增添了動力。農業經濟效益低，農民收入增長緩慢，城鄉、工農收入差距大，是當今社會發展中的一大問題。解決這一問題最根本有效的辦法是減少農村人口，即推進國家城市化進程。大批“農民工”進城，一方面較快地提高了經濟收入。如今工資性收入已成農民增收、擺脫貧困的重要支撐。從1978年到1985年，農村體制改革中，農村貧困人口從2.5億減少到1.25億，這是實行包產到戶收到的“立竿見影”的效果。而從1985年到2006年，農村貧困人口進一步下降，這就離不開“民工潮”帶來的效益了。近幾年來，國家實行精準扶貧攻堅，取得舉世盛贊的巨大成功，其中也有“農民工”外出打工做出的貢獻。

另外一個更為重要的方面是，一部分農民進城了，農業人口減少，留下來的人就可以享有更多的耕地等生產資源，這就為農業改變經營方式，實現規模化、集約化經營，提高農業效益并逐步走向現代化創造了條件。這方面的作用已開始顯現。未來它必將在這方面發揮重要作用。

功過是非任評說

在人們的印象中，“農民工”對城市、工業建設的貢獻更為突出。有的人甚至認為“農民工”進城對城市、工業做出了巨大貢獻，卻對農村、農業造成了嚴重損害。主要根據是大批青壯年農民進了城，使不少農村“空心化”，出現了不少“空巢老人”、“留守兒童”，境遇令人同情。還有一些村莊破敗、良田拋荒現象。人們擔心如此下去，將來誰來種田？

毋庸諱言，這些消極現象從上個世紀90年代開始，也就是“農民工”大量外出的過程中，在不少農村里確有發生。但是若要把造成這些問題的責任都推到“農民工”頭上，則不符合實際，且顛倒了是非。為了進城打工，農民們不管是外出進城的還是留守鄉村的，都承受了巨大壓力，忍受痛苦折磨，甚至做出某種犧牲。為此，他們的合法權益受到侵害，再來指責他們是很不公道的。

我們讓事實來說話。譬如“農民工”開始離鄉進城時，前途未卜。當然不可能舉家出動，只能是年輕力壯的先行探路，老人妻兒留守鄉間。親人分離，天各一方，這是極其無奈的安排。農村里出現空巢老人，留守兒童現象也就難以避免了。如果村里的黨政組織健全有力，可以設法照顧留守的老幼，避免或減少問題的發生。但不能設想，這么多人外出，能夠把一切問題都安排妥當再上路。事實上，最早出去的人多是個人自發的行動，誰能來為他們預作好一切準備呢？

2020年4月28日，來自中建三局的建設者在武漢光谷大悅城建設工地作業（ 肖藝九/攝）

再說土地拋荒。農民當初外出時的盤算是“腳踏兩條船”：在城里站穩了腳最好，如果混不下去，回鄉還有幾畝承包田保命。所以農民外出時都不會放棄承包田。留下的承包田由誰來種？當時國家也沒有具體法規，只好由各人自行解決。最現成的辦法是把責任田交給父母耕種，或托付親友代耕。但一旦老人病了老了無力繼續耕作，或因各種原因造成代耕者棄耕，土地就會被拋荒。

以上這些方面的問題都與農民進城有直接關系，但這些也都是農民最不愿意看到的。造成這些問題的原因是清楚的。前文中我們說過，我國是一個古老的農業大國，又有人多地少的基本國情，要實現現代化這一歷史性的巨變，要把大批農業勞動力轉移出去，逐步轉變為靠現代科技力量，用人少而高效益的現代化產業。這樣大的深刻的社會轉型，必然會對社會各方面，尤其是身處激變之中的農村、農業及農民造成沖擊。一些人甚至要為之付出沉重的代價。上述的農村留守兒童、空巢老人、田地拋荒等問題，都是農村農業向現代轉型付出的代價。我們（尤其是農民）都不愿意它發生，卻也難以避免。

“農民工”負重前行，在艱難困苦中建功立業

厘清上述是非之后，我們更清晰地看到“農民工”對給國家工業化、城市化做出的巨大貢獻，也看到他們在這個進程中面臨的困境。三十多年來，一代又一代“農民工”，頂著重重困難，忍辱負重，埋頭做好自己的工作。他們心上最大的憂慮是在家鄉農村和工作的城市這兩個方面的基本權益在相當長的時間里沒有切實的保障。

中央的決策受到農民熱烈歡迎。外出打工的，留鄉務農的都說，這是安人心、安天下的大政策。

在家鄉農村，最讓“農民工”掛心的是承包土地的權益。農民家庭承包責任制是我國農村最基本的經濟制度，承包地是他們賴以生存的根本保證。可以說，承包田的權屬是農民最重要的權益。所以中央反復強調穩定家庭承包責任制，一再延長耕地承包期。但是，農村及城市里都有一些圖謀發“土地財”的官商人等。他們鉆承包土地權屬不清的空子，利用城市擴容、發展工業、修建道路等機會，千方百計，巧取豪奪，把農民的承包土地變成建設用地，通過“開發”以從中謀取暴利。在有些地方用所謂“農轉非”的辦法奪走農民的承包田，使他們城鄉兩頭都落空，無業又失地，生活陷入困境。權屬不清，也使農民的土地糾紛多發。這一問題，在大批“農民工”進城后越發突出。出現良田拋荒現象時，農民及有關專家都有準許農民間自愿有償流轉承包地，以保障農民權益的呼聲。但土地屬國家所有。《土地管理法》雖肯定農民承包土地的合法性，但又限定了承包者只有“承包”“使用”權。對承包土地農民沒有財產權，當然不能有償流轉。

中央決心從這個難點改起。2007年國家頒布《物權法》，確定農民的土地承包權屬于“用益物權”，不僅有“使用”、“收益”等項權力，而且擁有“排它性”的占有權。這就為土地承包經營權的流轉鋪平了道路。2008年9月，中共中央十七屆三中全會做出《關于推進農村改革若干重大問題的決定》，其中重要內容之一就是農民承包責任田流轉的政策。決議要求“完善土地承包經營權，能依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利”，“按照依法自愿有償的原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。有條件的地方可以發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體”。

中央的決策受到農民熱烈歡迎。外出打工的，留鄉務農的都說，這是安人心、安天下的大政策。農民承包土地的依法、自愿、有償流轉，正在全國普遍實行。現在一部分地區已有一批種田大戶、家庭農場和土地股份合作社等新的經營主體的出現。外出打工的人把土地轉包出去，再不用兩頭分心，全心投入城市化和工業化建設。留鄉的種田能手擴大了耕地面積，取得規模效益。一些留在鄉間尚有勞動能力的老人、婦女可以量力到家庭農場或種田大戶處打工，既有穩定的土地轉包金，又能就地打工增收。人心安定了，土地得以精心耕作，拋荒的現象已經鮮見，留守兒童、空巢老人的境遇也有了改善。

“農民工”在城市里最突出的問題是，不少農民工在城鎮里工作多年，卻沒能成為真正的市民，不能在城鎮里安居樂業。應當說，解決這一問題客觀上有不小的難度。我國人口眾多，農民基數大，幾億人進城來，要馬上轉成市民，要做好多方面的準備工作。要讓他們有業可就之外，還要居有其屋，有醫療、養老等方面的保險，還有子女上學等問題。解決這些問題要有相當多的投入。我國不少城市發展不足，實力不強，接納農民進城打工尚可，而大量接收農民轉成市民的能力還有待提高。所以，國家城市化應當積極而又穩妥地推進。從“農民工”這方面來看，有些人年齡偏大，沒有文化和專業技能，也只想進城打工賺錢改善家庭經濟狀況，最終還是要回鄉養老，落葉歸根。近年來隨著脫貧攻堅取得重大成就，不少鄉間有了新的就業機會，有些人可能回鄉創業。除此之外，進城的農民工多數希望能在城市里落戶。但他們在這個問題上顧大局識大體，一時不能落戶，就繼續在城鄉間奔波，耐心等待，一如既往踏實工作。但這個問題不能長期拖延下去。有些城市條件不足，可以慢一些，逐步完成。但有些城鎮沒有積極來做工作，有人只想利用“農民工”這個質優勞動力，卻不愿為他們轉成市民付出成本。這種思想必須轉變。讓這樣一大人群長期流動，對城市發展及社會安定都很不利，對“農民工”也不公平。這種狀況也使得農民工權益更易受到損害，至今有些企業連讓農民工按時拿到工資都做不到。

2015年，國家開始實行城市居民居住證制度試點，意在改革城鄉兩元化戶籍制度，并提出要盡快解決已進城農民中一億人的戶籍問題。令人欣喜的是，這個任務已于2019年底完成，一億進城農民成了市民，其余的人也看到了希望。當然，這項工作不可能一蹴而就，還有一億多已進城的農民在等待，將來也還會有若干新的“農民工”陸續進城。完全解決這一問題任重道遠。