國有企業運營中的弊病分析及混改模式探究

摘 要：通過分析國有企業在運營過程中出現的弊病，結合目前國有企業混改的三大理論：哈特的現代產權理論、分權控制理論和長期合伙理論，提出針對目前國企運營中的弊病進行混改模式的建議：引入具有民營資本背景的戰略投資者以形成對主要股東的有效制衡;代表各方利益的董事會，引入外部獨立董事進行監督和咨詢;國家從“既管企業又管資本”轉變為“管資本”的角色以及讓市場發揮資源配置的決定性作用。

關鍵詞：國有企業;混改;民營資本;董事會

2014年中國聯合會、中國企業家協會發布我國企業500強榜單盈利狀況中，有43家企業呈現虧損狀態，除1家為民營企業外，其余呈虧損狀態的均為國有企業?？梢妵衅髽I近幾年的運營狀況并不樂觀，加之公眾對國有企業依靠壟斷經營和高額補貼的方式表示了極大的不滿。正是在上述背景下，2013年我國啟動了新一輪以所有制混合為主要特征的國有企業改革。截至2018年底，國家已推出三批50家重要領域的混改試點企業。2019年5月17日，國家發改委新聞發言人孟瑋表示，第四批混改試點160家企業，呈現出由“混”向“改”的轉變。改革過程中不斷發現國有企業運營中存在的很多問題，本文通過分析國有企業運營中存在的弊病，結合目前國有企業混改的三大基礎理論，提出國有企業目前混改模式的建議。

一、國有企業運營中的弊病分析

1.金字塔控股結構下，所有者缺位問題嚴重

我國大量的國有企業置身于金字塔控股結構鏈條的企業集團中。國有企業之所以呈現金字塔控股結構，其原因和我國特殊的經濟背景有關系，一方面在經濟發展初期，為滿足企業融資的需求進行的組織制度的設計;另一方面在國有企業改制和產業結構調整的過程中推出的一系列特殊政策有關。金字塔控股結構確實在當時解決了很多問題，但是隨著市場經濟的不斷發展，暴露出了很多的弊端。

在金字塔控股結構的企業集團中，處于底端的上市公司在金字塔長的委托代理鏈條中，董事長往往是該上市公司的實際控制人，在所有者缺位的情況下，會導致模糊的誠信責任，進而損害企業乃至國資的利益。

2.中國式內部人控制問題

我國國有企業中的董事長和CEO是由上級部門任命的，大部分高管也由國資委考察任命，其考核與晉升類似政府官員。這樣的公司人事管理結構會導致國有企業高管通過“面子工程”實現個人的政治晉升，而不將企業的盈利放在第一位，長期看將損害股東乃至企業的利益。

3.國有企業治理模式下的多目標激勵沖突問題

我國國有企業的治理模式基本呈現為：國資委通過持有控制性股份形成一股獨大的控制局面，從而履行大股東的職責，國有企業中的董事長與CEO也是由上級部門任命而來，且其提升與晉級均與政府官員十分相似。在呈現出“既管企業又管公司”的治理模式下，國有企業一般還要履行穩定物價、促進就業、增加稅收、維護社會穩定等社會職責，同時還需要參與公益性活動。企業最大的社會責任應當是創造利潤，而在多目標激勵的狀態下，會出現資源配置的扭曲，進而將企業運營的第一要務拋之腦后。

4.預算軟約束的問題

Kornai在1986年提出“預算軟約束”的現象，它是指向企業提供資金的機構未能堅持預先的商業約定，使得企業借貸的資金遠遠超過實際盈利能力和償還能力的行為。

在通常情況下，如果企業不能按時償還銀行的貸款，將會面臨訴訟，甚至資不抵債會面臨破產。但國家出于就業、稅收、社會穩定的考慮，國有企業一般不會被推向破產清算的局面，銀行有時會追加貸款以幫助其渡過難關。曾經以債轉股方式度過危機的東北特鋼就是先例。政府干預下的債轉股實際上就是披著市場化運作外衣的預算軟約束，而市場中呈現的大量“僵尸企業”、產能過剩實際上就是預算軟約束導致的結果。

二、國有企業混改的理論基礎

1.哈特的現代產權理論

榮獲2016年諾貝爾經濟學獎的哈特提出的產權理論中認為，契約總是不完全的，當投資者擔心在不完全合約下會被事后敲竹杠的時候，就會出現投資激勵不足的問題。只有讓投資者成為所有者，享有不完全合約下的剩余控制權，才有可能解決投資激勵不足的問題。

長期以來，哈特的現代產權理論被認為是中國國有企業改革的理論基礎之一。在國有企業混改中，引入盈利動機明確的民營資本，將有助于建立長效激勵機制，使對經理人的激勵機制設計更加靈活多樣，這與哈特的現代產權理論的精神實質是相通的。

2.分權控制理論

分權控制理論是由班納德森、博爾頓、戈麥斯、穆勒、諾瓦斯、泰頓、維爾納利德和沃爾芬森等學者從不同視角共同發展的一個解釋企業為什么需要引入戰略投資者的理論。面對國有企業中存在一股獨大的監督過度問題和所有者缺位引發的為經理人設計激勵機制的設計師者的長效激勵機制缺失問題，一個根本的解決途徑是通過在股權結構上所有制的混改形成分權控制格局，因而分權控制理論成為新一輪國有企業混改的主要理論基礎?；诖死碚?，我國的新一輪混改作出了如下的動作：

首先，引入具有民營資本背景的投資者解決目前國有企業一股獨大的局面，形成分權控制的格局，這樣可以避免過度監督的問題，同時股東之間的競爭可以對經理人進行制約，避免國有企業中內部人控制的問題出現。

其次，引入盈利動機明確的民營資本形成控制格局，是不同股東之間合作共贏，有效解決為經理人引入并設計激勵機制的股東長效激勵問題。

3.長期合伙理論

基于阿里巴巴、京東控制權安排創新實踐正在形成的長期合伙理論，事實上也是目前國有企業混改的理論基礎之一。按照長期合伙理論，通過退化為普通的投資者，一方面，阿里巴巴和京東的這些股東將自己并不熟悉的業務模式創新交給專業的創業團隊，自己專注風險分擔，由此實現專業化分工，提升管理效率;另一方面，上述安排有助于完成從以往的短期雇傭到長期合伙的轉化，實現長期的合作共贏。基于上述兩方面的改善，京東和阿里巴巴不僅沒有遭遇經理人事后“敲竹杠”的現象，反而實現了合作共贏。

在這樣的產權安排制度創新中，在面對壓力很大的保值增值任務時，并不熟悉業務模式創新的原國有控股股東是否可以像京東、阿里巴巴的那些股東一樣，從“管企業”轉變為“管資本”，甚至退化為普通的投資者，提升管理效率，實現合作共贏呢？

三、國有企業混改模式的建議

1.引入具有民營資本背景的戰略投資者以形成對主要股東的有效制衡

（1）混改后的中國聯通的股權結構分析

2017年中國聯通進行了混改，引入了新的投資者：包括中國人壽、百度、阿里巴巴、騰訊、京東等企業。除了中國人壽的國有資本背景，其余大部分戰略投資者均為民營企業。通過吸引民企參與，進一步稀釋控股股東的股權，避免了一股獨大的過度監管模式，體現了分權控制的經濟學思想，進而提升公司治理效率。但是，作為混改的代表性企業，仍然存在一些問題。

在中國聯通混改的過程中，聯通集團因持有36.37%的股份，仍然為第一大股東。引入的新的戰略投資者合計持股比例達到35.19%，具有國有資本背景的中國人壽持股達10%，民營資本背景的戰略投資者中持股比例最高的是騰訊和百度，分別占有5.18%和3.3%的股權，聯通還擬向核心員工授予約8.5億股限制性股票。

通過以上股權結構的分析，民營資本背景的戰略投資者的持股比例很難撼動第一大股東的決定，而且對比幾家民營資本背景的戰略投資者，他們的關系競爭遠大于合作，因而很難達成一致行動以形成對大股東的制衡。而無論是具有國有資本背景的中國人壽，還是員工持股，都有可能在股東大會表決上成為支持主要股東決議的幫手。

由此可見，進行了混改的中國聯通，在股權結構上轉變依然無法有效地對主要股東進行制衡。

（2）引入持股相當比例的具有民營資本背景的戰略投資者以形成對主要股東的有效制衡

通過文獻梳理，發現有學者針對引入民營資本背景的戰略投資者以形成多元化股權結構是否對企業績效有影響進行過研究。李秉祥等以我國競爭性國有企業為研究對象，研究股權混合度對國有企業績效的影響，其研究結果表明股權混合度越高，國有企業績效越好。曾富全等通過對2011年-2018年滬深A股的混合所有制企業為樣本，從財務會計治理的研究視角，實證分析了混合所有制企業的真實盈余管理與非國有股比例之間的關系，研究表明：引入具有民營資本背景的戰略投資者對企業管理層的真實盈余管理行為具有抑制作用，但需要具備的前提條件是只有國有股比例低于48.6%時，具有民營資本背景的戰略投資者對管理層的盈余管理行為才具有顯著的抑制作用。

在國有企業混改中，通過引入具有民營資本背景的戰略投資者，通過持有一定比例的股份，以避免原來一股獨大的過度監督的治理模式，形成分權控制的股權結構。民營資本背景下的戰略投資者對于市場更加的專業，更加關注企業的盈利狀態，能夠有效地帶動企業走向盈利的方向。

2.代表各方利益的董事會，引入外部獨立董事進行監督和咨詢

董事會作為公司的執行機關，原有國有企業的董事長和主要負責人均以人事任命的方式進行，并且其考核升職與政府機構如出一轍，導致其在日常的經營管理過程中，做出的決策以實現“面子工程”為主，以吸引考核單位的重視，但“面子工程”項目并不能使企業盈利，甚至會導致其虧損。

通過文獻梳理發現，有學者針對此問題進行過數據研究，張五星等以中國聯通混改為例，研究表明民營資本背景的企業作為國有企業中的戰略投資者，委派董事可以更深層次進行股權制衡，能更好地改善公司治理，提升公司價值。劉漢民等研究發現在進行混改的央企中，民營資本股東的比例并不會顯著影響企業的績效，但若增加其選派的董事占比，則會對企業的績效有顯著的促進作用。

在混改后引入民營資本背景的戰略投資者后的國有企業中，構建能夠代表各方利益的董事會，董事長人選嚴格按照股東大會的提名和選舉進行，在分權控制的國有企業中，相信股東大會也能夠選舉出適合企業經營的董事長及其他高管。

中國企業研究院首席研究員李錦指出：“民營企業最大的優勢就是會經營、有活力，混改要起到作用就需要民營企業進入到國企的決策和經營中，這就要求董事會發揮作用，讓民營企業通過委派董事來參與?！?/p>

其次，引入來自外部、利益中性、注重聲譽同時具有法律會計金融等專業背景的社會精英作為獨立董事，監督公司的日常運營并給其他高管提供咨詢服務。

最后，構建科學的董事長及CEO的薪酬規定，并將其晉升與政府部門的考核進行隔離。合理的薪酬是與企業的盈利狀況相關聯的，這會激勵高管進行科學有效的運營決策，同時，在不考慮政府部門的上級考核的情況下，“面子工程”項目也將會減少，更加有利于企業的良性運營。

3.國家從“既管企業又管資本”轉變為“管資本”的角色

在大部分國有企業中，一般是由中央或地方政府進行控股，形成一股獨大的絕對控制權，國有企業中的大部分高管也是由上級部門任命的，其考核與晉升類似政府官員，由此形成了“既管企業又管資本”的格局。這使得高管在面對與政府體系類似的考核方式中做出對企業盈利無益的“面子工程”，同時還要滿足穩定物價、促進就業、增加稅收、維護社會穩定等社會職責，多目標的運營狀態導致企業無法滿足最根本的盈利目的。

基于此情況，新一輪的國有企業改革中，國資管理部門明確提出由原來的“既管企業又管資本”轉為現在的“管資本”的國有企業改革方向，通過設立或改組為“國有資本投資運營機構”，國資委監管對象變為這一機構，經過這一機構的隔離，國資委由此與國有資本投資運營公司參與投資的實體企業不再有直接產權關系，也無權進行干涉，由此政企分離。用市場化選聘職業經理人的方式來代替原來的“自上而下的政府官員式”經理人更迭模式。

4.讓市場發揮資源配置的決定性作用

目前，我國銀行系統未實現完全的市場化，相對于民營企業來說，具有國家資本背景下的企業更容易獲得貸款，從而傾向于過度增加杠桿，而獲得貸款的國有企業出現未及時還款或企業出現危機時，往往通過政府的干預。不僅不會面臨銀行的清算破產的訴訟，而且銀行往往會追加貸款以幫助其渡過危機，其中以實行“債轉股”的方式就是典型的代表之一。因此，消除預算軟約束的問題，優化金融資源的配置，公平發放貸款，是營造公平、良好的營商環境的重要舉措。

由于特殊的歷史背景，國有企業對我國經濟的發展起著非常重要的作用，因而對國有企業進行改革一直是我國經濟體制改革的主要內容。但目前國有企業運營中仍然存在很多的問題：由于特殊歷史背景下形成的金字塔控股結構下，所有者缺位的問題;中國式內部人控制問題;國有企業治理模式下的多目標激勵沖突問題;預算軟約束的問題等導致國有企業的盈利狀況不容樂觀。在分析了國有企業混改涉及的三種基礎理論：哈特的現代產權理論、分權控制理論和長期合伙理論，提出以下國有企業混改的建議：引入具有民營資本背景的戰略投資者以形成對主要股東的有效制衡;代表各方利益的董事會，引入外部獨立董事進行監督和咨詢;國家從“既管企業又管資本”轉變為“管資本”的角色以及讓市場發揮資源配置的決定性作用。

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作者簡介：王琦瑋（1990.08- ），女，漢族，內蒙古人，碩士研究生，寧夏工商職業技術學院，助教，研究方向：商法、經濟法