以通知印發、轉發通告的不合理應用分析

范錚

摘? 要：“以通知印發通告”是否合理，學術界有頗多爭議，此種發文形式雖然不違反《黨政機關公文處理工作條例》規定，但從應用角度分析，由于直發“通告”與印發、轉發“通告”的行文目的、行文方向和主送范圍不同，印發、轉發不應作為“通告”的發布形式。發布“通告”時，可以對“通告”的宣傳貫徹執行一并提出要求，從而避免在“通告”執行過程中再制發“印發通告的通知”造成的行文爭議。

關鍵詞：公文;通知;通告;應用

Abstract： Whether its reasonable to 'issue a tonggao by tongzhi is a lot controversial in academia. Although this form of writing does not violate the provisions of the 'Regulations on the Handling of Official Documents in Party and Government Organs'， it is analyzed from the perspective of application. The writing purpose， writing direction and main delivery scope of the tonggao are different， and printing and forwarding should not be used as the form of publication of the tonggao. When issuing the tonggao， it is possible to put forward requirements for the publicity and implementation of the tonggao， so as to avoid writing disputes caused by the reissue of the tongzhi of Issuing the tonggao during the implementation of the tonggao.

Keywords： Official document; Tongzhi; Tonggao; Application

《黨政機關公文處理工作條例》規定了15種主要公文種類，“通告”適用于在一定范圍內公布應當遵守或者周知的事項;“通知”適用于發布、傳達要求下級機關執行和有關單位周知或者執行的事項，批轉、轉發公文。“以通知印發通告”是否合理學術界有頗多爭議。有學者指出，“從近幾年來公文處理工作的現狀看，‘印發類‘通知的使用非常混亂。這種混亂主要是指‘印發對象的選擇標準非常混亂，即什么可‘印發，什么不可‘印發，不同的機關有不同的選擇標準;甚至在同一個機關也會因人而異;哪怕是同一個人，也會因時而異，有很強的隨意性。”[1]

2020年第1期《檔案管理》刊登了韓雪松同志的文章《以通知印發通告：合理性辯護及路徑改進》，韓雪松同志在該文中對“通知”可以作為“通告”的印發對象進行了辯護，并提出了“印發性通知轉換為部署性通知”的路徑改進建議。“以通知印發通告”雖然看似合理，并不違反《黨政機關公文處理工作條例》規定，但從應用角度分析，以“通知”印發或轉發“通告”的不合理性需要引起重視。

1 直發與印發、轉發“通告”的行文目的不同

直發“通告”是為了“在一定范圍內公布應當遵守或者周知的事項”。

如：《郵政局 公安部 安全部關于發布〈禁止寄遞物品管理規定〉的通告》（國郵發〔2016〕107號），該“通告”向社會發布了禁止寄遞物品的范圍、寄遞企業的責任以及違反該規定的處罰措施等，目的是“加強郵政行業安全管理，防止禁止寄遞物品進入寄遞渠道，妥善處置進入寄遞渠道的違禁物品，維護寄遞渠道安全暢通”。[2]而印發或轉發“通告”的目的是向下級機關提出貫徹執行要求。

如：《公安部 交通部 國家安全生產監督管理局關于印發〈關于加強公路客運交通安全管理的通告〉的通知》（公通字〔2001〕83號），公安部、交通部、國家安全生產監督管理局向各省、自治區、直轄市公安廳（局），交通廳（局），安全生產監督管理機構，新疆生產建設兵團公安局、交通局、安全生產委員會辦公室印發該“通告”，目的是為了強調“當前，道路交通安全形勢嚴峻”，[3]強調發布該“通告”的目的是“為了有效遏制公路客運群死群傷事故的發生，保障道路交通的安全和暢通，保護國家財產和人民生命財產安全”，[4]以及提出要求“請結合實際貫徹執行，并廣為宣傳和張貼”。[5]

再如：廣西壯族自治區新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作領導小組指揮部發布了《關于“五一”假期外出做好疫情防控的通告》（桂新冠防指〔2020〕142號），百色市新冠肺炎疫情防控工作領導小組指揮部辦公室向各縣（市、區）新冠肺炎疫情防控工作領導小組指揮部和市直（含中、區直駐百色）各單位下發了《轉發關于“五一”假期外出做好疫情防控的通告的通知》，目的是讓各級各單位“廣泛宣傳，認真抓好貫徹落實”。[6]

由此可見，直發“通告”的目的是為了公布某事項，而印發或轉發“通告”的目的不是為了公布某事項，而是為了宣傳貫徹執行好該“通告”發布的事項。直發“通告”與印發、轉發“通告”的行文目的不同，廣大文秘工作者應該從行文目的出發來選擇公文文種。

2 直發與印發、轉發“通告”的行文方向和主送范圍不同

“通告”是泛行文，一般是向社會廣而告之，而“通知”是下行文，有明確的主送機關。韓雪松同志認為“法定公文能夠獨立行文，不代表著它就只能獨立行文，而不可以被通知印發。”[7]并以《中共中央辦公廳印發〈關于當前意識形態領域形勢的通報〉的通知》為例，說明法定公文以“通知”印發行文準確。

該例中，《關于當前意識形態領域形勢的通報》與《中共中央辦公廳印發〈關于當前意識形態領域形勢的通報〉的通知》主送機關均為各省、自治區、直轄市黨委和人民政府、中央和國家機關各部委、解放軍各總部、各人民團體，二者受文范圍相同，在“通報”的基礎之上加上有關貫徹要求，以中共中央辦公廳名義印發生效無可厚非。而“通告”與“通知”的受文范圍不同，一個是社會周知，一個有明確的主送機關，不直發“通告”，而是以“印發通告的通知”印發不可避免地會造成“通告”受文范圍的縮小化。

筆者檢索2000年以來的國務院公報，發現法定公文以“通知”印發的除了《公安部 交通部 國家安全生產監督管理局關于印發〈關于加強公路客運交通安全管理的通告〉的通知》（公通字〔2001〕83號）以外，只有“意見”有以“通知”印發現象。如：《衛生健康委 教育部 財政部 人力資源社會保障部 醫保局 藥監局關于印發加強醫療機構藥事管理促進合理用藥的意見的通知》，以“通知”文種印發了《關于加強醫療機構藥事管理促進合理用藥的意見》。

也有學者對此提出意見，“從理論上說，‘意見也不應當‘印發。因為‘意見是有獨立行文資格的文種，無論上行、下行或平行，直接發出即可。用‘印發意見的通知來制發‘意見，是沒有道理的。”[8]

筆者曾撰文《“意見”公文文種異化現象分析》，提出規范“意見”發文形式的建議，對于本機關制定的“意見”，如果沒有除“意見”所述內容以外的工作要求，完全可以獨立行文，不再以“通知”形式印發。對于貫徹落實“意見”有其他具體要求的，可以以“通知”形式印發并提出要求。對于上級機關或其他機關制定的“意見”，可以以“通知”形式轉發。

同理，對于貫徹落實“通告”內容還有其他具體要求的，可以以“通知”形式印發并提出要求。需要注意的是，印發“意見”或“通報”的“通知”，成文時間是“通知”的簽發時間，被印發的“意見”“通報”不另加成文時間，“意見”“通報”與印發“意見”“通報”的“通知”成文時間視為同一時間。而“通告”有明確的成文時間，“通告”成文在前，印發“通告”的“通知”成文在后，“通告”的成文時間與印發“通告”的“通知”成文時間往往會出現不一致的情況，在執行該“通告”時應以“通告”發布時間為準，而不能以“通知”成文時間為準。

對于上級機關和不相隸屬機關制發的“通告”，如認為有必要讓下級機關遵守或周知，可用“通知”轉發。

韓雪松同志的觀點：“印發通告的通知可以被轉發通告的通知替換，通告獨立制發后可由其發文機關的辦公廳（室）以通知轉發，并附以執行要求”[9]不符合行文規則。本機關行文，可以以“通知”印發，轉發上級機關和不相隸屬機關的公文，可以以“通知”轉發，“印發”與“轉發”通知，不能相互替換。按照《黨政機關公文處理工作條例》規定，“各級黨政機關辦公廳（室）主管本機關的公文處理工作”，[10]“部門內設機構除辦公廳（室）外不得對外正式行文”。[11]

發文機關的辦公廳（室）代表的是發文機關，只是發文簽發流程不同。“黨委、政府的辦公廳（室）根據黨委、政府授權制發的公文，由受權機關主要負責人簽發或者按照有關規定簽發。”[12]

因此，“通告”獨立制發后可以由其發文機關或發文機關的辦公廳（室）印發，或制發部署性“通知”，而不能由其發文機關或發文機關的辦公廳（室）轉發“通告”。下級機關收到文件后，可以向其下級機關轉發“通告”、發文機關印發的“通知”和制發的部署性“通知”，安排部署“通告”的復制、張貼、傳播事宜。

韓雪松同志認為，“獨立行文的通告和‘印發通告的通知各具特征，它們雖然有相同的發文機關，但是行文方向和主送范圍明顯不同。”[13]獨立行文的“通告”和“印發通告的通知”是否必須是相同的發文機關呢？上級機關發布了“通告”，為了更好地宣傳執行好“通告”內容，除了本機關可以制發印發該“通告”的“通知”，下級機關也可以制發印發該“通告”的“通知”。

如：為進一步明確并督促本市旅館業單位嚴格落實奧運賽事期間的治安管理和安全防范要求，××市公安局與該市旅游事業管理委員會聯合制定了《關于奧運期間加強本市旅館業單位治安管理的通告》，該市公安局向各公安分局、縣公安局、市公安局有關單位和各區（縣）旅游行政管理部門下發了《××市公安局關于印發〈關于奧運期間加強本市旅館業單位治安管理的通告〉的通知》。

該市所屬的××縣公安局接到該“通知”后，為了督促轄區各旅館業單位嚴格執行旅（顧）客住宿登記等治安管理制度，嚴格落實內部安全防范措施，可以向所屬派出所和轄區旅館業下發《××縣公安局關于印發〈關于奧運期間加強本市旅館業單位治安管理的通告〉的通知》。

印發“通告”的“通知”的法定讀者是所屬機關和有關單位，而“通告”的法定讀者是全社會，因此，韓雪松同志認為的“通告與通知的法定讀者幾乎沒有交集，可謂‘各行其道”是不正確的，二者是包含與被包含的關系，“通告”的法定讀者包括印發“通告”的“通知”的法定讀者。

3 印發、轉發不應作為“通告”的發布形式

印發或轉發“通告”，必須“通告”發布在前，也就是必須“通告”生效后，才能印發或轉發執行。如果“通告”還沒有生效，而是希望通過印發的方式使之生效，必然會導致“以通知印發通告”“載體多余”的錯誤。

如：公通字〔2001〕83號，公安部、交通部、國家安全生產監督管理局沒有直接向社會發布《關于加強公路客運交通安全管理的通告》，而是以印發“通知”的方式發給各省、自治區、直轄市公安廳（局），交通廳（局），安全生產監督管理機構，新疆生產建設兵團公安局、交通局、安全生產委員會辦公室，要求他們一方面貫徹執行，另一方面廣為宣傳和張貼。

盡管筆者檢索2000年以來的國務院公報，“以通知印發通告”僅有此一例，但其在一定范圍內對公文制發造成的影響不容小覷。本應由公安部、交通部、國家安全生產監督管理局向社會發布的“通告”，變成了發給下級機關，讓下級機關向社會發布，本應直接行文，變成了借助“通知”這一載體額外“中轉”，此種行文方式欠妥。上級發布與轉手讓下級發布，由于行文方向和主送范圍不同，“通告”的權威性和影響力大不相同。

因此，制作“通告”的機關不應假手下級機關來發布“通告”內容，而應遵循“誰起草、誰發布”的原則做好份內的事。

4 路徑改進：發布“通告”時對宣傳貫徹執行一并提出要求

以“通知”印發、轉發“通告”盡管不違反《黨政機關公文處理工作條例》規定，在“通告”發布后如果合理應用，對“通告”的宣傳貫徹執行會有一定的促進作用，但從減少公文數量、提高公文執行力考慮，“通告”發布機關可以考慮在發布“通告”時對宣傳貫徹一并提出要求，下級機關在收到“通告”后按要求執行即可，沒有必要再層層發文。

韓雪松同志認為的“泛行通告也解決不了通知所要處理的問題，諸如上級向下級機關印發文書、安排公務、提出要求，通告幾乎是‘無能為力”[14]這一觀點值得商榷。

上級制發“通告”時，如果能夠綜合考慮社會周知和下級宣傳貫徹執行問題，一并做出安排部署，會大大提高行政效率和執行效果。

如：《國家煙草專賣局 國家市場監督管理總局關于進一步保護未成年人免受電子煙侵害的通告》（2019年第1號），既有對全社會的泛行要求：“各類市場主體不得向未成年人銷售電子煙。……自本通告印發之日起，敦促電子煙生產、銷售企業或個人及時關閉電子煙互聯網銷售網站或客戶端;敦促電商平臺及時關閉電子煙店鋪，并將電子煙產品及時下架;敦促電子煙生產、銷售企業或個人撤回通過互聯網發布的電子煙廣告”，[15]又對各級煙草專賣行政主管部門、市場監督管理部門宣傳貫徹執行該“通告”提出要求：“應切實加強對本通告的宣傳貫徹和執行，保護未成年人免受電子煙的侵害。煙草專賣行政主管部門要加大對電子煙產品的市場監管力度，加強對通過互聯網推廣和銷售電子煙行為的監測、勸阻和制止，對發現的各類違法行為依法查處或通報相關部門。”[16]各級煙草專賣行政主管部門、市場監督管理部門在該“通告”發布后按“通告”執行即可，沒有必要再制發文件印發或轉發該“通告”了。

再如：為加強新冠肺炎疫情防控工作，湖北省人民政府制發了《湖北省人民政府關于加強新型冠狀病毒感染的肺炎防控工作的通告》。該“通告”向湖北省各市、州、縣人民政府和省政府各部門提出了“嚴格實行屬地管理制度、嚴格實施隔離措施、加強社會面防控、嚴格疫情報告制度、加強醫療機構管理、做好物資保障工作、維護社會穩定”七方面要求，同時，對該“通告”的印發、張貼、貫徹執行情況檢查等提出具體要求，“各市、州、縣人民政府要將本通告翻印，廣泛張貼，并組織機關、鄉鎮（街道），對所轄區域內的單位落實本通告的情況進行檢查。”[17]

上述兩例“通告”制發方式得當，要求明確，路徑可取，可以避免“印發通告的通知”復合行文方式造成的行文爭議，值得廣大文秘工作者在制發“通告”時學習借鑒。

參考文獻：

[1][8]楊素華.“印發”類“通知”的適用范圍亟待規范——兼與夏海波先生商榷[J].檔案管理，2004（02）： 23-25.

[2]郵政局 公安部 安全部.關于發布《禁止寄遞物品管理規定》的通告[EB/OL].[2016-11-7].http：//www.gov.cn /gongbao/content/2017/content_5210523.htm.

[3][4][5]公安部 交通部 國家安全生產監督管理局.關于印發《關于加強公路客運交通安全管理的通告》的通知[EB/OL].[2001-10-19].http：//www.gov.cn/gongbao/ content/2002/content_61571.htm.

[6]百色市新冠肺炎疫情防控工作領導小組指揮部辦公室.轉發關于“五一”假期外出做好疫情防控的通告的通知[EB/OL].[2020-04-24].http：//www.bsjgdj.gov.cn/ Article/ShowInfo.asp？InfoID=15236.

[7][9][13][14]韓雪松.以通知印發通告：合理性辯護及路徑改進[J].檔案管理，2020（01）： 97-99.

[10][11][12]中華人民共和國中央人民政府.黨政機關公文處理工作條例[EB/OL].[2013-02-22].http：//www.gov.cn/ zwgk/2013-02/22/content_2337704.htm.

[15][16]國家煙草專賣局 國家市場監督管理總局.關于進一步保護未成年人免受電子煙侵害的通告[EB/OL].[2019-10-30].http：//www.gov.cn/gongbao/content/2020/content_5488930.htm.

[17]中華人民共和國中央人民政府.湖北省人民政府關于加強新型冠狀病毒感染的肺炎防控工作的通告[EB/OL].[2020-01-22].http：//www.gov.cn/xinwen/2020-01/22/content_5471772.htm.

（作者單位：滄州師范學院文學院 來稿日期：2020-10-16）