我國脫貧減貧：現狀、問題與戰略轉型研究

李春瑜 譚永生

摘要：我國脫貧減貧呈現出典型的階段性推進特征。通過持續的大規模扶貧開發，絕對貧困問題總體解決，區域性整體貧困明顯緩解，貧困地區生活質量全面提高。但減貧也存在相對貧困人口規模較大，貧困人口識別標準單一，脫貧減貧主體發揮作用不夠，扶貧減貧治理碎片化等問題。2020年我國脫貧攻堅任務如期完成后，絕對貧困解決但相對貧困仍將長期存在。發達國家減貧的貧困線設置、提升減貧內生動力、精準扶貧對象、分類設計保障性扶貧等有效做法，值得我們借鑒。適應新形勢，2020年后我國減貧重心要轉向常規治理相對貧困，減貧治理要轉向統籌城鄉貧困治理一體化，減貧政策要重在防止貧困人口返貧，減貧對象要更加關注特殊地區和特殊人群。

關鍵詞：脫貧攻堅?減貧策略?絕對貧困?相對貧困

作者簡介：

李春瑜，中國社會科學院工業經濟研究所副研究員;

譚永生，中國宏觀經濟研究院社會發展研究所研究員。

本文系國家社科基金項目《更高質量和更充分就業的測度評價與實現路徑研究》（批準號19BTJ006）的研究成果。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把貧困人口脫貧作為全面建成小康社會的底線任務和標志性指標，在全國范圍全面打響脫貧攻堅戰。2020年底，現行標準下我國農村貧困人口已實現全部脫貧，貧困縣全部摘帽，區域性整體貧困得到解決。絕對貧困解決但相對貧困仍將長期存在，貧困人口還存在返貧風險。適應脫貧攻堅目標任務即將完成新形勢，需要及時籌劃2020年后我國的減貧戰略。

一、我國脫貧減貧的發展歷程與階段變遷

我國高度重視扶貧減貧，出臺實施了一系列中長期扶貧規劃，從救濟式扶貧到開發式扶貧再到精準扶貧，探索出一條符合國情的農村扶貧開發道路。在經濟社會發展的不同階段，由于扶貧任務存在較大差異，扶貧發展也呈現出典型的階段性推進特征，大體可分為五個階段。

一是計劃經濟體制時期（1949—1977年），小規模的救濟式扶貧。建國初期，大規模城市貧困和農村貧困現象十分普遍，廣大農村普遍存在生存性貧困，農民溫飽難以保障。這一時期，我國采用了小規模的、有限的“輸血式”救濟扶貧戰略，依靠民政救濟系統，對一些落后邊遠地區、因災致貧及戰爭傷殘人口實施生活救濟，以保證貧困人口的臨界生存需要。按現行農村貧困標準衡量（2010年價格每人每年2300元），1978年我國農村貧困人口規模高達7.7億人，貧困發生率為97.5%。

國家統計局：《國際地位顯著提高?國際影響力持續增強——新中國成立70周年經濟社會發展成就系列報告之二十三》，國家統計局網站，2019年8月29日。

二是改革開放初期（1978—1985年），農村經濟體制改革推動下的發展型減貧。黨的十一屆三中全會后，我國逐步拉開農村經濟體制改革的大幕，農村生產力得到了解放，農村經濟快速增長，這為農村貧困問題的緩解提供了強勁動力。此外，國家鼓勵農民進城務工，發展非農產業，取得非農收入，農民收入得到了大幅提升。這一階段，農村貧困人口從7.7億人減少到6.6億人，貧困發生率由97.5%降到了78.3%。

三是經濟高速增長時期（1986—2000年），以貧困縣瞄準為重點實施開發式扶貧。隨著東中西部地區的發展差距日益拉大，欠發達地區貧困現象突出，貧困人口呈現出明顯的區域集中特點。針對一些“老、少、邊、窮”地區，國家制定了開發式扶貧方針，安排專項資金，出臺優惠政策，進行開發性生產建設。到2000年底，“八七”扶貧攻堅目標基本實現，農村貧困人口由1985年6.6億人減少到2000年的4.6億人，貧困發生率從78.3%下降到49.8%。

四是新世紀扶貧開發（2001—2011年），以實現小康社會為目標的綜合型扶貧。進入21世紀，以《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》為標志，我國進入綜合扶貧開發階段。這一階段，中西部少數民族地區、革命老區、邊疆地區和特困地區的重點縣成為扶貧開發的重點區域，扶貧工作重心轉向產業扶貧、整村推進、貧困地區勞動力轉移培訓等領域。到2000年底，第一個“農村扶貧開發綱要”基本完成，農村貧困人口由2000年4.6億人減少到2011年的1.2億人，貧困發生率從49.8%下降到12.7%。

五是脫貧攻堅時期（2012—2020年），實施精準扶貧精準脫貧。黨的十八大以來，我國全面打響了脫貧攻堅戰，集中連片特困地區成為扶貧主戰場，精準扶貧成為主要方式，實現扶貧從片狀向點狀演進，并明確提出，到2020年現行標準下農村貧困人口實現全部脫貧。目前，我國832個貧困縣已全部實現脫貧，脫貧攻堅勝利“收官”。

二、我國脫貧減貧現狀及面臨的主要問題

（一）我國脫貧減貧現狀

通過大規模扶貧開發，我國農村貧困人口大幅減少，區域性整體減貧成效明顯，貧困群眾生活水平大幅提高，貧困地區面貌明顯改善，成為全球最早實現聯合國千年發展目標中減貧目標的發展中國家，為全球減貧事業做出了巨大貢獻。

一是絕對貧困問題總體解決。改革開放后，我國確立以貧困地區為重點，實施有計劃有針對性的扶貧開發政策，先后實施了“八七扶貧攻堅計劃”和兩個為期10年的“中國農村扶貧開發綱要”，精準扶貧精準脫貧全面打響脫貧攻堅戰，農村貧困程度進一步減輕，貧困人口大幅減少，中華民族千百年來的絕對貧困問題在2020年得到了歷史性解決。

二是區域性整體貧困明顯緩解。2014年，全國832個貧困縣名單公布，涉及中西部22個省區市。從2016年開始，我國貧困縣開始逐年脫貧摘帽，2019年底未摘帽貧困縣減少至52個，2020年底所有貧困縣已實現脫貧摘帽。連續7年，我國每年減貧人口都在1000萬人以上，貧困地區、集中連片特困地區、國家扶貧開發工作重點縣等貧困地區減貧成效尤為顯著，區域性整體貧困已明顯緩解。

三是貧困地區生活質量全面提高。隨著對農村尤其是貧困地區建設和投入力度的持續加大，貧困地區農村居民生活條件和生活環境明顯改善，享有的公共服務水平不斷提高，生活質量得到全面提高。從家庭耐用消費品情況看，貧困地區農村居民家庭耐用消費品從無到有，擁有量持續增加，與全國農村平均水平的差距逐漸縮小。基礎設施條件不斷改善，貧困地區通電的自然村接近全覆蓋，通有線電視信號、通寬帶的自然村比重均在80%以上。公共服務水平不斷提高，教育文化衛生設施配置逐漸齊全，貧困地區生產生活條件得到進一步改善。

（二）我國脫貧減貧面臨的主要問題

盡管我國脫貧減貧取得了歷史性成就，但仍面臨一些不容回避的問題，未來脫貧減貧任務依然較重。

一是相對貧困人口規模仍較大。國際上主要使用兩種貧困標準：一種是世界銀行1.9美元/天的絕對貧困線;另一種是目前在經濟合作與發展組織（OECD）等發達國家使用較多的以家庭中位數收入50%或60%為基準的相對貧困線。根據世界銀行的統計數據，按照1.9美元/天的貧困標準（2011年購買力平價計算），高收入國家的貧困發生率僅為0.7%，顯著低于世界平均水平（9.9%），比低收入國家平均水平（43.4%）更是低幾十倍。2020年我國絕對貧困問題基本解決，但如果以城鄉居民人均收入中位數的50%為基準的相對貧困標準來測算，2019年我國城鎮居民的相對貧困標準為19622元，農村為7194元，遠高于2020年人均收入4000元左右的農村絕對貧困標準。據此測算，“十四五”時期我國城鎮和農村的相對貧困人口比例基本在15%和20%左右。

二是貧困人口的識別標準單一。精準識別貧困人口是精準開展減貧工作的前提。當前，我國精準識別的指標主要為收入，國家依據收入標準估計出各省和縣的貧困發生率，按10%的上浮比例逐級向下分配建檔立卡名額，名額分配到村后，低于國家確定的收入標準的人就可以納入貧困人口范疇。但在實際操作過程中，因為信息不對稱和道德風險等問題，極易產生漏選或錯進，導致“進不應進，應進未進”的貧困識別偏誤。同時，貧困戶的致貧原因也多種多樣，單一收入指標無法客觀反映因病、因殘、因學、因災、缺技術、缺資金、內生動力不足等多維度導致的貧困。

三是脫貧減貧主體發揮作用不夠。扶貧在本質上是扶貧者幫助扶貧對象建立和提升自主性，共同尋求發展道路的過程，二者應該是平等合作的關系。打贏脫貧攻堅戰，政府強力拉動和推動不可缺少，但外部力量在短期內的快速積聚，也帶來了減貧主體發揮作用不夠，貧困村、貧困戶內在動力機制弱化，出現所謂“等、靠、要”等問題。從近幾年的脫貧攻堅實踐看，外部投入的人力、物力和財力相當大，而貧困地區和貧困群體自身的內生發展動力則相對不足。

四是扶貧減貧治理碎片化。目前，我國在貧困治理上還沒有建立全國統一的貧困治理體系，城鄉間在扶貧政策和投入上基本分割存在。2019年，我國常住人口城鎮化率已達60.6%，但戶籍人口城鎮化率僅為44.4%，全國人戶分離的人口2.80億人，其中流動人口2.36億人。城市貧困問題尤其是流動人口的貧困問題日益凸顯，給扶貧治理體系和扶貧政策提出了新的挑戰。此外，貧困作為社會問題已擴展到社會各個層面，涉及發改、住建、人社、民政、衛計、教育等多個部門，碎片化的治理會導致資源使用的低效率，亟需建立多部門共同參與、協同治理的減貧體制機制。

三、發達國家減貧經驗及對我國的啟示

在全球范圍內，貧困是一個突出的經濟社會問題。貧困解決得好不好，會影響經濟發展和社會穩定。一些發達國家在工業化進程或后工業化時期，沒有停止與貧困作斗爭，在減貧方面積累了很多有效做法，并形成了一些相對成熟的減貧模式，也取得了較好的效果，值得我們借鑒。

一是解決絕對貧困問題后，一段時期內要繼續保持原有項目和資金投入力度，并持續開展評估督導工作，防止重點地區和人群大規模返貧。美國、英國等發達國家的經驗表明，減貧具有極強的復雜性和脆弱性，一旦政府降低投入，貧困發生率將可能發生快速反彈。20世紀70年代后期，美國經濟陷入滯漲和財政收入增速下降，聯邦政府無力維持過高的減貧和福利支出，1980年美國貧困率開始出現反彈，相對貧困率由11.5%回升至2017年的13.4%。我國2020年全部解決絕對貧困問題后，要在一段時期內繼續保持原有的扶貧項目和資金投入力度，鞏固脫貧攻堅效果，防止大規模返貧。

二是建立以家庭為單位、與物價指數變化掛鉤，包含絕對貧困線和相對貧困線的國家貧困線制度。美國、英國等發達國家各自基于本國國情，設立了以家庭為單位，根據家庭規模和結構（包括人口數量、老年人數量、未成年人數量等）設置不同的標準，并根據物價變化、通貨膨脹等情況進行動態調整，收入低于貧困線的家庭內部所有人員均被列為貧困人口。作為一把標尺，使用貧困線確定整體貧困率及各族群、地區、年齡段的貧困狀況，可以大大提升減貧項目的精準度和針對性。2020年后，我國也要根據經濟社會發展狀況、物價水平、住房成本等對現有的貧困線進行調整，并加快制定適合我國國情的貧困線調整制度。

三是綜合運用現代信息技術手段摸清各地貧困底數，確保扶貧對象精準。大數據、云計算、人工智能這些現代信息技術在發達國家被充分綜合應用，結合隨機抽樣入戶調查數據，了解貧困人群的分布區域、年齡狀況、勞動能力、務工狀態、學歷水平、致貧原因等基本情況。為精確識別真正的貧困人群，防止他們滑落至某一生活水平之下，美國政府開展了廣泛的家計調查，即家庭經濟狀況調查，大量的福利項目以通過家計調查的結果來確定受益人群，或者說家計調查是確定項目受益人資格的必要前提。為保證貧困數據的準確，我國扶貧部門也要加強數據比對銜接工作，著力解決“一個部門一個數”的現象，實現底數的準確化、確定化、唯一化，確保扶貧工作開展有的放矢、對象精準。

四是分類設計保障性扶貧項目，強化對有勞動能力貧困人口的技能培訓和工作激勵。發達國家通常按照貧困人口有無勞動能力，對現有貧困人口各項社會保障和救助政策進行分類和調整。對適用于無勞動能力者的項目，在通過家計調查等手段嚴格甄別受益人資格條件的基礎上，適當提高補助標準。對適用于有勞動能力者的項目，通過縮短資助時長、強制尋找工作、強制參加技能培訓、地方享受項目人數總量控制等方式突出工作激勵。美國、英國、日本的保障性福利項目體系均對無勞動能力的貧困人口進行政策性兜底，對有勞動能力者則通過縮短補貼時限等方式激勵其外出工作，以防止“養懶漢”。為提高減貧幫扶政策的有效性和精準性，我國也應該根據貧困人口特點，提供實用的非現金援助服務，進一步激發貧困人群發展內生動力。

五是給予重點貧困地區財稅、行業準入、土地等方面的特殊優惠政策。發達國家為加大貧困地區招商引資優惠政策，通常以擴大行業準入、布局軍工產業、出臺小企業創新創業政策優惠等手段，吸引更多企業到貧困地區投資。美國聯邦政府設立優惠政策，鼓勵資本到相對落后地區投資，對到貧困地區從事農牧業生產和開采礦產資源的私人投資公司，可以得到稅收優惠和返還，必要時政府甚至還可以幫助企業進行信貸擔保并給予貼息貸款。日本政府以“一村一品”“六次產業化”等手段加大農村地區開發，增加農村居民收入，并通過“農險”提供“兜底”保障，促進落后地區的經濟發展和人民生活水平的提高。借鑒國際經驗，我國也要繼續加大對集中連片貧困地區的政策支持力度，幫助重點地區和重點人群鞏固脫貧攻堅成效。

六是多種措施培育、扶持和發展扶貧社會組織。發達國家經驗表明，在農村社區減貧方面，社會組織往往更加盡心、靈活，也更加專業和精細化。因此，發達國家普遍注重發揮社會組織在減貧中的積極性，加大社會組織參與度，實現政府與社會組織充分良性互動。美國、英國、日本等發達國家通過政策傾斜、政府購買、權力下放、權力外放等方式，積極引入非政府組織（NGO）、非營利組織（NPO）等專業性的社會組織參與到減貧政策和項目的實施過程中，在實現政府成本極小化的同時，有力提升減貧政策執行的精準化、專業化水平。借鑒國際經驗，我國在政府編制緊張而社會組織和社工力量較為充裕的地區，也可以探索綜合應用政府購買服務、專項資金扶持、公益創投、培育孵化等方式手段，鼓勵和支持社會組織參與減貧公益活動和公益服務，促進形成多方參與的大扶貧格局。

四、2020年后我國減貧策略的戰略選擇

2020年脫貧攻堅任務如期完成后，我國相對貧困問題仍將長期存在。適應新形勢，2020年后減貧戰略需實現四大轉變：由重點消除絕對貧困向常規治理相對貧困轉變;由集中解決農村貧困向統籌城鄉貧困治理轉變;由主要聚焦促進脫貧向更加注重防止返貧轉變;由重點解決整體貧困向更加關注特殊貧困轉變。

一是減貧重心要轉向常規治理相對貧困。隨著2020年我國絕對貧困問題的解決，相對貧困問題逐步凸顯。以解決絕對貧困為主的減貧政策需要進行重心上的調整，旨在緩解相對貧困的政策應成為重點。我國是人口最多的發展中國家，相對貧困標準的確定要與國情相適應。考慮到2020年后，我國仍有近40%的農村人口，建議分別設立城鎮和農村的相對貧困線，并將居民收入五等份分組中低收入戶的人均可支配收入和城鄉最低生活保障標準作為相對貧困線的制定依據。據此測算，“十四五”時期，我國城鎮相對貧困線可定在10000元（2020年不變價），農村相對貧困線可定在6000元（2020年不變價），加權平均后我國整體貧困線與世行中等偏高貧困線大體相當。同時，允許各地根據本地經濟社會發展狀況、物價水平、住房成本和財力等設立高于國家標準的地方貧困線，并保持貧困標準的動態調整和穩步提高。完善居民收入分配統計體系和家庭經濟狀況信息平臺，實施“自下而上”申報與“家計調查”核實相結合的貧困人口識別辦法。政府通過該平臺并結合“家計調查”最終確定貧困人員，實行貧困人口的動態監測和進退調整。盡快明確2020年后統籌減貧的國家牽頭部門，對部門之間的同類職能進行歸口合并，對缺失的職能明確管理部門，建立起綜合減貧部門統籌協調、多部門共同參與、協同治理的減貧組織體系。

二是減貧治理要轉向統籌城鄉貧困一體化。隨著城鎮化的加快推進，城鎮貧困問題日益凸顯，加大城鄉貧困治理一體化有其必要性和緊迫性。抓緊對現階段脫貧攻堅政策進行梳理評估，基于政策評估結果，該完善的完善、該調整的調整、該接續的接續。著重篩選出適合地方實際、效果較為顯著的政策，將這些政策逐步調整為解決相對貧困的日常性幫扶措施，并納入鄉村振興戰略架構下統籌安排。對于脫貧攻堅中形成的有效工作機制，包括責任機制、動員機制、考核機制等，要在鄉村振興戰略中繼續實施。對于脫貧攻堅中形成的有效政策和工作機制，要在鄉村振興戰略中繼續實施。盡快落實以居住證為核心的常住人口制度，將城市常住流動人口納入城市貧困治理體系。允許依據居住地申請城市低保，實現城市常住人口最低生活保障全覆蓋。加大對城鎮貧困群體的教育、醫療和住房等方面的財政補貼，穩步提高低保和救助供養標準。強化公共技能培訓服務體系建設，精準開展勞動力技能培訓，提升勞動者的技能素質和就業質量，有效緩解城鄉居民“工作貧困”。

三是減貧政策要重在防止脫貧人口返貧。2020年區域性整體貧困解決后，已脫貧人口不再返貧是鞏固拓展脫貧成果的關鍵，也是減貧政策的重點。通過強化宣傳、樹立致富典型、增強貧困人口參與等方式，喚醒貧困人口減貧的主體意識。以就業為導向，整合各部門培訓資源，通過文化下鄉、科技下鄉等多元渠道，精準開展技能和創業培訓，切實提升貧困人口的自我發展能力。把產業扶貧作為持續穩定脫貧的根本之策，夯實防止返貧的產業基礎。在產業選擇上，要注重實現一、二、三產業深度融合，提升產業發展水平，著力開拓和就業關聯度高的產品市場，培育與創業就業關聯度高的市場及產品，帶動更多人口就業創業。統籌脫貧減貧與社會保障、教育培訓、醫療衛生等事業，逐步提高社會保障水平，推進城鄉基本公共服務均等化，織密社會保障和基本公共服務“安全網”。

四是減貧重點要更加關注特殊地區和特殊人群。2020年后我國貧困人口數量和地域分布將由“多而分散”轉變為“少而集中”，未來應著重針對重點地區和重點人群出臺有針對性的減貧政策。深度貧困地區減貧要更多采取“幫扶性”政策，中央財政一般性轉移支付、各類涉及民生的專項轉移支付和中央基建投資要繼續照顧深度貧困地區，提升深度貧困地區基礎設施的綜合服務能力。特殊人群減貧要更多采取“兜底性”政策，增強政策供給的全面性和精準性，對無勞動能力的兒童、老人和殘障群體，以及開發性扶貧措施不適應而未脫貧者要全部進入政策保障范圍。阻斷貧困“代際傳遞”要更多采取“干預性”政策，將兒童早期發展問題納入國家反貧困戰略，大力推動學前教育覆蓋范圍和投入力度，不斷改善學齡前兒童營養和教育水平。建立貧困家庭動態監測機制，及時了解貧困家庭的生產生活情況，采取針對性幫扶措施，防止貧困家庭落入“貧困陷阱”。

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責任編輯：李?蕊