關于我國養老服務新發展階段的幾點思考

? 民政部養老服務司副司長 李邦華

黨的十九屆五中全會作出了我國將進入新發展階段的戰略判斷，這是黨中央對“十四五”時期我國所處歷史方位作出的新的重大論斷。養老服務已經融入經濟社會協調發展大局，隨著開啟全面建設社會主義現代化國家新征程，也進入了新發展階段。正確認識和準確把握我國養老服務發展所處歷史方位和發展階段，是進一步規劃遠景目標、明確階段性中心任務、健全養老服務發展政策的重要依據和基礎前提。

養老服務進入新發展階段的兩大標志

黨的十九屆五中全會提出實施積極應對人口老齡化國家戰略，并作出了“積極開發老齡人力資源，發展銀發經濟。推動養老事業和養老產業協同發展，健全基本養老服務體系，發展普惠型養老服務和互助性養老，支持家庭承擔養老功能，培育養老新業態，構建居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系，健全養老服務綜合監管制度”等系列部署。養老服務是實現老有所養的基礎性工作，實施積極應對人口老齡化國家戰略，標志著養老服務進入了國家戰略布局下的新發展階段。

“十三五”養老服務體系建設規劃圓滿收官。黨的十八大以來，黨中央、國務院作出了加快養老服務業發展的決策部署。“十三五”是我國養老服務承上啟下、跨越式發展的重要時期，出臺的政策之多前所未有，也取得了顯著成績。截至2020年底，全國各類養老服務機構和設施總數為31.9萬個、床位823.8萬張，約比2012年底增長7倍、2倍；全國享受老年津補貼的老年人3600多萬人；建立起農村留守老年人關愛服務體系，在203個地區開展了居家和社區養老服務改革試點工作，連續四年實施養老院服務質量建設專項行動，整治服務安全隱患42萬多處。“十三五”發展規劃設立的養老服務主要發展指標都較好實現，標志著我國養老服務體系建設順利完成了制度初創任務，為“十四五”時期邁向高質量發展階段奠定了堅實基礎。

養老服務進入新發展階段的主要特征

頂層設計將進一步加強。實施積極應對人口老齡化國家戰略，意味著黨中央、國務院將對養老服務發展賦予更多戰略任務，給予更多戰略資源支持，作出更多戰略部署，加快中國特色養老服務體系頂層設計和成熟定型，將成為新發展階段的必然要求，凝聚更多共識。中共中央政治局2021年5月31日召開會議，聽取“十四五”時期積極應對人口老齡化重大政策舉措匯報，審議《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》。會議指出，黨的十八大以來，各地區各部門認真貫徹落實黨中央關于積極應對人口老齡化的決策部署，加快健全社會保障體系和養老服務體系，各項工作取得明顯成效。會議強調，要貫徹落實積極應對人口老齡化國家戰略，加快建立健全相關政策體系和制度框架。其中與養老服務發展直接相關的包括：探索建立長期護理保險制度框架，加快建設居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系和健康支撐體系，發展老齡產業，推動各領域各行業適老化轉型升級，加大財政投入力度，完善老齡事業發展財政投入政策和多渠道籌資機制，為積極應對人口老齡化提供必要保障。這些重大決策部署，都是黨中央立足我國經濟社會新發展階段、立足人口老齡化新發展階段，對包括養老服務在內相關工作的整體部署和長遠布局，將對養老服務在“十四五”乃至更長時期的發展給予有力指導。

發展動力將更加強勁。第七次全國人口普查數據顯示，我國人口老齡化速度在加快。過去20年中，后10年的人口老齡化速度明顯快于前10年，今后的人口老齡化速度還將更快。“十四五”時期，我國第一次生育高峰期出生的人群，即第一代獨生子女父母將進入中高齡階段，社會將出現一輪巨大的照護需求浪潮；同時，我國第二次生育高峰期出生的人群，即改革開放后就業的第一代人將進入老年階段，社會上將出現一輪巨大的活力老年人養老服務需求。世界上最大規模的老年人口國家，以及多層次的養老服務需求，這些因素都將形成巨大的由下至上的發展動力，推動養老服務更快發展。

統籌應對人口老齡化和養老服務工作的要求更加迫切。從第七次全國人口普查數據看，以60歲及以上老年人口占比超過20%為標準，2020年我國已有11個省份提前進入中度老齡化，有4個未進入中度老齡化的省份老年人口比例超過19%，很快就會進入中度老齡化。同時，數據顯示，全國鄉村60歲及以上老年人占比為23.81%，高出城鎮7.99個百分點，比城鎮提前進入中度老齡化；東北三省因為人口流動等原因，人口老齡化水平躍居前列。又富又老、邊富邊老、未富先老、未富未老等情形同時存在于我國不同區域，更加考驗養老服務工作的統籌力、協調力。

高質量發展主題更加突出。總體上看，20世紀60年代及以后老年人的養老觀念、消費理念、支付能力明顯不同于前幾代老年人，將對養老服務類型、模式、品質等提出更多新的要求。以養老機構最基本的服務單元——床位來舉例，目前越來越多的老年人希望入住單人間，但全國養老機構的建設普遍是雙人間或多人間，這將對今后養老機構的建設和服務帶來挑戰。同時，許多新興服務業態如家庭養老床位、互助養老、嵌入式養老、“時間銀行”等等，這些在“十三五”期間興起的創新服務將繼續帶來養老服務業的新變革。2017年以來，為貫徹落實習近平總書記重要指示精神，全國連續四年實施了養老院服務質量建設專項行動，整體解決了養老機構服務安全問題、基本服務規范問題，可以視為養老服務質量建設的1.0版本。新發展階段，要充分發揮政府主導作用和市場配置資源的決定性作用，不斷深化養老服務供給側結構性改革，推動養老服務轉型升級。養老服務質量建設將進入2.0版本，就是居家社區養老服務、機構養老服務都需要同步提高服務質量，“十三五”時期建立的提升服務質量長效機制要更加成熟并全面顯現成效。

立足養老服務新發展階段,助力打造新發展格局

要突出國家戰略思維，做好宏觀戰略布局。要自覺把養老服務工作納入構建新發展格局中統籌考慮和謀劃，發揮養老服務保障民生、促進就業、拉動內需、激發新消費的廣泛作用，為構建新發展格局提供新動能。要從實施積極應對人口老齡化國家戰略、實現人口老齡化背景下更好老有所養的戰略目標出發，把握養老服務在新發展階段的總體趨勢和方向，從長遠、全局出發謀劃推動養老服務。要保持中國人的養老問題靠中國方案解決的戰略定力和堅定信念，堅定不移走中國特色道路。要按照黨的十九大關于到2035年基本實現社會主義現代化，黨的十九屆四中全會關于到2035年各方面制度更加完善，基本實現國家治理體系和治理能力現代化，黨的十九屆五中全會關于到2035年全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展等總體戰略部署，推動中國特色養老服務體系到2035年成熟定型，在促進老有所養、穩定社會養老預期、化解社會養老集體焦慮方面取得顯著進步。

要突出系統觀念，強化統籌協調。在服務格局上，要形成基本養老服務、非基本養老服務協同發展新格局。要健全基本養老服務體系，通過明確基本養老服務內涵外延，進而明確基本養老服務與非基本養老服務邊界和功能定位，發揮政府主導作用推進基本養老服務，發揮市場決定性作用發展非基本養老服務，把養老服務按照基本與非基本兩個模塊、事業與產業兩個路徑來分類指導推進。在服務體系上，要深入推進居家社區機構相協調、醫養康養相結合。居家社區養老服務將更加快速發展，切實發揮基礎作用，養老機構要大力提升護理型養老床位比例，增強失能照護能力，為居家社區養老服務發展提供技術支撐。居家老年人、養老機構中的老年人需要的醫療服務支持更加便利、快捷。健康理念將貫穿養老服務全流程。在服務網絡上，將建成縣鄉村三級農村養老服務網絡，大力發展具有區域綜合功能的街道（鄉鎮）養老服務中心，打造居家養老服務圈，讓養老服務資源聚集在老年人床邊、身邊、周邊，增強服務的集約化、便捷化。要構建“分層分類、平戰結合、高效協作”的養老服務應急救援體系，積極應對養老服務領域出現的重大公共衛生事件和突發事件。在服務秩序上，要不斷健全綜合監管制度，形成多部門監管合力，確保老年人合法權益，確保養老服務健康有序快速發展。

要突出專業化發展理念，打造現代養老服務業。

養老服務業必須堅持專業理念、發展專業技能、創建專業模式，為社會提供更有效率、更有品質、更有溫度的服務。在專業理念上，要牢固樹立以人為本、以老年人為中心的服務理念，塑造自立、尊重、包容、個性化的專業價值觀，讓每一位老年人都能通過服務感受到尊重，感受到安心、舒心、靜心，增強獲得感、幸福感和安全感。在專業技能方面，要不斷提高養老服務各類專業人員比例，提升服務水平，加強標準化、規范化建設，形成專業服務的技術體系。在專業模式方面，要推動形成社會工作、醫生、護士、養老護理員、康復師、膳食營養師等專業團隊，打造全人、全生命周期的服務模式。在專業人才方面，要加強養老服務相關專業教育體系建設，推進大規模培訓項目，舉辦全國養老護理員職業技能競賽等。

要突出精細精確精準意識，提高管理服務效能。

經過黨的十八大以來的不斷實踐和探索，養老服務業界已經形成了普遍共識，那就是養老服務發展要從全面培育扶持向重點發展、有序發展轉變，要防止“大水漫灌”“撿進籃子都是菜”，做到精準滴灌、分類施策、優勝劣汰。要根據地區服務需求，對不同功能特點的養老服務機構實行分類引導、分類管理。養老服務行業管理要從主要管養老機構，拓展到對養老機構、居家養老服務、社區養老服務等全業態的管理，從較為籠統的管機構，精準到管資產、管床位、管人員、管個案、管服務行為等關鍵要素管理。要借助互聯網、智能化等科技創新技術，為行業主管部門賦能，提高精細服務、精確導向、精準管理的水平。要扭住養老服務發展中的難點、痛點、堵點問題不放，持續推進整治，補齊發展短板。