園林綠化工程建設招標投標管理新探索
——團體標準《園林綠化工程施工招標投標管理標準》解讀

王 翔

2017年3月，國務院頒布了《關于修改和廢止部分行政法規的決定》的698號令，刪除了《城市綠化條例》第十六條“城市綠化工程的施工，應當委托持有相應資格證書的單位承擔”的要求[1]。同年4月，國家住房和城鄉建設部(以下簡稱“住建部”)發布《取消城市園林綠化企業資質核準行政許可事項相關工作》(建辦城[2017]27號文)，正式取消城市園林綠化企業資質。并提出應當創新城市園林綠化建設市場管理方式，探索建立健全園林綠化企業信用評價、守信激勵、失信懲戒等信用管理制度，加強事中事后監管，維護市場公平競爭秩序[2]。

取消園林施工企業資質是落實簡政放權、放管結合、優化服務管理改革的重要舉措，有利于園林建設市場進一步開放。但也面臨著一系列新問題，主要表現在以下幾方面。1)舊的秩序被打破，新的秩序尚未建立，市場缺乏統一評價標準，政府主管部門、社會、企業一時無所適從。2)大量非專業施工企業擠占專業企業市場。建設單位為了規避矛盾和責任，常以市政、水利、房建等其他資質來開展園林綠化項目的招標，或將園林工程轉變為其他工程的附屬工程。造成大量非園林企業承擔園林工程建設。3)市場門檻降低，從事園林綠化工程施工企業爆發式增長10余倍，在激烈競爭背景下，行業競相壓價，惡性競爭，低價中標，嚴重影響工程質量。長此以往，許多園林施工企業被迫轉向，專業人才不斷流失，園林行業被弱化。

1 《園林綠化工程施工招標投標管理標準》的提出與編制

為了規范園林綠化資質取消后的建設市場行為，2017年12月住建部發布了《園林綠化工程建設管理規定》(建城[2017]251號)，提出了園林綠化市場化改革的方向和要求。文件規定了若干園林綠化工程在招標投標中基本要求：1)園林綠化工程的施工企業應具備與從事工程建設活動相匹配的專業技術管理人員、技術工人、資金、設備等條件，并遵守工程建設相關法律法規；2)園林綠化工程施工實行項目負責人負責制，項目負責人應具備相應的現場管理工作經歷和專業技術能力；3)技術較復雜的園林綠化工程招標時，可以要求投標人及其項目負責人具備工程業績；4)園林綠化市場信用信息系統中的市場主體信用記錄，應作為投標人資格審查和評標的重要參考[3]。

國務院印發的《深化標準工作改革方案》(國發[2015]13號)，提出建立完善與新型標準體系配套的標準化管理體制。倡導學會、協會、商會等社會團體結合市場和創新的需要，組織制定、批準發布團體標準，團體約定采用或社會自愿采用[4]。

為適應改革發展的需要，規范園林綠化招標投標的市場行為，中國風景園林學會提出制定《園林綠化工程施工招標投標管理標準》(以下簡稱《標準》)的團體標準，將《標準》課題列為《2018年第一批團體標準制修訂計劃》(景園學字[2018]41號)。《標準》由江蘇省風景園林協會、江蘇山水環境建設集團股份有限公司等企事業單位共同編寫起草。編制組通過廣泛調查研究，認真總結實踐經驗，參考有關國內外標準和先進技術，在全國范圍廣泛征求意見，編制完成《標準》。經中國風景園林學會審核通過于2018年12月正式頒布，2019年1月實施。

2 《標準》的目的和意義

《標準》的制定是適應制度改革模式的創新體現，其主要意義有以下方面。1)適應新時期改革發展要求，建立新型市場競爭評價規則，探索工程建設非資質管理新模式；取消資質管理，是工程建設領域改革的管理方式，簡化事前管理，強化事中事后管理的重要舉措，是工程建設管理改革的方向；園林綠化行業率先取消資質是為下一步改變資質管理方式探索積累經驗；《標準》建立非資質管理新型市場評價體系，并與事中事后管理相銜接，探索工程建設管理新機制。2)引導行業健康發展，提升行業技術水平。企業是行業的主體，發揮招投標的方向標作用，建立市場對企業的新評價機制，引導企業重視技術能力，規范管理，建立現代企業制度，推進行業健康發展。3)規范市場競爭，促進提升工程建設質量品質，《標準》建立了市場競爭新規則，弱化造價競爭的唯一性，更加注重施工企業承擔相應工程的技術條件、管理水平、行為信用和履約能力，有利于遴選優秀企業，建設優質工程。此后，中國風景園林學會相繼頒發《園林綠化施工企業信用信息和評價標準》(T/CHSLA 10001—2019)《園林綠化工程項目負責人評價標準》(T/CHSLA 50004—2019)等團體標準，與本《標準》共同構建園林綠化工程建設市場競爭新型評價體系。

3 《標準》的指導思想與基本思路

《標準》的指導思想與基本思路主要有以下幾點。

3.1 突出園林綠化工程建設特點

園林綠化工程項目的招標投標，過去大都采用普通土建工程招標投標管理方式，難以反映園林綠化工程特殊性。園林綠化工程具有本行業鮮明特點：1)園林工程是有生命的基礎設施，是工程與植物、工程與藝術的結合，它是工程學與美學、植物學、生態學的結合，涉及多學科技術要求；2)園林工程的對象與材料大多非標準化，施工中強調因地制宜與現場再創造，不同的場景、不同的植物營造出不同的景觀品質；3)某些特殊園林工程的專業性極強，如假山堆疊、古典園林修復、古樹名木保護等，需要特殊技術工種、特殊技術能力。因此，園林綠化工程招標投標應當體現園林綠化工程的特殊性，要求施工企業具有滿足工程技術需要的人才隊伍和技術儲備能力。

3.2 探索建立新型市場評價體系

《標準》對企業的評價由過去注重資質評價轉為更注重企業的實際能力評價，體現動態管理，強調工程現場的配備施工能力：1)強化履約能力評價，注重企業的現實能力和適應能力、企業承擔相應工程的業績與經驗；2)強化企業技術能力評價，管理人員和技術人員投入到位，技術儲備能力符合要求；3)強化現場施工設計組織管理評價，注重現場實際投入工程的能力，要求企業加強現場管理，規范組織管理保障；4)強化企業行為信用評價，關注企業市場行為與市場信譽；5)規范報價評價，合理價格競爭，反對惡性競相壓價。

3.3 落實住房和城鄉建設部的改革要求

放開市場，鼓勵企業成長，讓中小企業有成長空間；加強市場信用管理，將企業信用、企業市場行為、企業業績等納入招投標要素中；落實項目負責人負責制度，明確項目負責人條件和責任，發揮工程建設現場主導者作用；加強園林綠化工程建設質量管理，突出工程質量保障；加強行業部門管理，發揮行業主管部門在招投標過程中的作用，與事中事后管理相銜接。

3.4 引導提升行業技術水平，保障工程質量

加強施工組織設計，突出工程建設能力投入，強調現場施工技術能力，解決特殊工程技術儲備和技術組織，規范現場組織管理，保障工程建設質量。發揮市場的引導作用，強化企業專業技術能力要求，引導企業核心技術能力建設，提升行業技術水平[5]。

3.5 與國家招投標基本政策相銜接，標準規范好操作

以國家現行的法律法規、政策、標準作為本《標準》的制定依據，與國家相關基本政策法規銜接、兼容。《標準》用語規范所涉及的管理要求和工作程序簡潔明了，密切結合工程實際，環節緊扣，操作方便可行。

4 《標準》的主要內容與探索創新

《標準》突出了園林工程的特點，結合實際情況和發展需要，探索創新，全面考慮行業動向和發展趨勢，具體制定管理規則。主要內容與探索創新有以下幾個方面。

4.1 實行園林工程分類管理

園林綠化工程的綜合性強、要素多、投資規模不同、復雜程度迥異；有些工程以植物種植為主，有些工程涵蓋各類園林要素，有些特殊工程如植物園、動物園、假山堆砌、傳統建筑(亭臺閣榭構筑)、古典園林傳承和保護等專業性較強[6]58，不宜采用一種招投標方式。《標準》根據工程內容、規模、復雜性、特點等將園林工程劃分為4類(表1)，有利于招標人根據不同類型工程對投標人承包工程的綜合或專項能力提出不同要求，分類實施管理。

4.2 推進項目負責人制度

工程建設項目負責人負責制度是園林綠化工程建設管理的新制度。《標準》明確了項目負責人的基本條件和要求，與項目負責人人才評價條件一致，要求不同類型園林工程選取不同等級項目負責人，對項目負責人的知識能力、工作經驗、能力水平、業績積累等提出基本要求[7]，招投標時，可根據實際要求對投標項目負責人進行答辯考核；明確項目負責人僅能承擔1項施工項目，確保項目負責人能夠將充分的精力投入工程中去，真正承擔起工程建設的全面責任；為保障大中型項目建設技術管理，提出技術負責人負責工程技術的管理要求。

4.3 重視現場技術、管理力量配備

現場技術管理力量配備是工程技術的主要保障，《標準》對現場管理機構的人員配備、崗位配備提出了明確規定(表2)，對不同類型工程技術工人數和工種配備提出了相應要求[8-9](表3)。

4.4 鼓勵企業技術創新與儲備

推進企業施工技術規范化、標準化，鼓勵企業重視工程技術能力的積累；《標準》提出投標人應具有與工程建設活動相匹配的技術儲備，包括企業工法、施工技術規程(標準)、專項工藝、技術要點等。承擔大型和特殊園林工程的企業應有解決專類問題和特殊復雜問題的技術能力，如專項工法、專項工藝、標準等[11]。提出對工法、專項工藝標準加分。工法是成熟先進高效的施工經驗等形成的施工標準，規范施工操作是施工企業的核心競爭力。通過把工法轉化為企業標準，提升核心競爭力，把專項優勢集合而變為企業優勢[12]。

二次設計是園林施工過程中因地制宜的再創造、再設計，關系到園林景觀、生態效應的藝術再現和升華[6]62。《標準》要求承擔大型和特殊工程項目企業具有二次設計深化能力，招標人可根據項目需要將設計能力納入評標分值。鼓勵施工企業根據現場實際情況，通過現場設計再創造，提高工程質量品質。

特殊復雜工程應當要求編制專項施工技術方案。《標準》規定，對危險性較大、特殊復雜分部分項工程，投標人應編制專項施工方案。

4.5 重視企業信用與實績考核

《標準》規定，園林綠化工程招標應將企業市場主體信用情況納入評審要求，并作為投標人資格審查和評標的依據。園林綠化施工企業應在園林綠化信用新型管理體系中錄入基本信息[13]。園林工程招標時，根據工程情況可要求投標人及項目負責人具有相應的工程業績。

表1 園林工程分類

表3 企業儲備的技術工人數和工種配備

表4 技術評審分在總分值中的占比

4.6 強化技術評標

改變目前大多以商務標評標為主的做法，《標準》提倡大中型園林工程實行綜合評標法，明確技術評審內容，包括施工組織設計、技術能力、業績評價、企業信用評價、項目負責人答辯等。加大了技術標的評標權重，綜合考量投標企業的實際履約能力，更加注重園林工程建設質量品質的保證(表4)。

4.7 合理工程造價，嚴控低價中標

《標準》提出投標報價不得低于成本，合理報價不應低于控制價的85%。低價必須提供風險擔保，對于中標價低于控制價85%的，中標人應額外提供保函等形式的風險擔保或具有相應功能的保險[14-15]。

5 結語

改革是行業發展永不枯竭的動力，要在改革中不斷探索新的思路。《標準》的制定，是適應當前園林工程建設市場對科學化、標準化、規范化管理的需要，也是探索園林綠化行業深化改革、創新園林綠化工程建設市場管理機制的新嘗試。這將成為園林綠化行業規范招標投標、保障工程建設質量、加強工程建設市場管理、“雙隨機一公開”監督等工作的重要依據。

新《標準》對規范行業管理、提升行業科技水平、保障園林綠化工程質量品質、推進行業科學健康持續發展具有重要意義。應當積極推進新標準的貫徹實施，企業和市場都要適應新標準、使用新標準，并在招投標使用中不斷完善新標準，形成非資質管理市場環境下招投標工作的新機制。