英國城市公園政策及經(jīng)驗(yàn)借鑒

唐 斌

陽建強(qiáng)*

英國城市公園歷史悠久，不僅誕生了世界上最早的一批城市公園，著名的伯肯海德公園(Birkenhead Park)還是世界公認(rèn)的第一座城市公園，維多利亞時(shí)代的公園建設(shè)更是引領(lǐng)了全世界。英國公園對(duì)世界著名公園的設(shè)計(jì)和系統(tǒng)構(gòu)建影響深遠(yuǎn)。據(jù)估計(jì)，英國現(xiàn)有2.7萬多個(gè)公園，既有大型的綜合公園，也有小型的社區(qū)和袖珍公園。英國公園的發(fā)展與政策緊密相關(guān)，對(duì)政策的研究將有助于我們更好地理解英國的城市公園，并有效借鑒其在政府決策中的有益經(jīng)驗(yàn)。

目前，國內(nèi)有關(guān)英國城市公園的研究較少，且主要從興起成因[1]、公園發(fā)展[2]、案例簡析[3]、可達(dá)性[4]和質(zhì)量評(píng)估[5]等角度展開，缺乏政策上的研究。本文擬對(duì)英國城市公園政策進(jìn)行重點(diǎn)梳理，以期為我國提供相應(yīng)的啟示。

1 英國城市公園政策的源起

私園是城市公園的一個(gè)直接源頭[6]，17世紀(jì)民主思想的進(jìn)步促使歐洲不少皇家園林開始定期向公眾開放[7]。18世紀(jì)下半葉，英國工業(yè)革命和城市化的快速發(fā)展產(chǎn)生了眾多負(fù)面的影響，人們工作單調(diào)、繁重，居住環(huán)境惡劣。急劇的城鎮(zhèn)擴(kuò)張致使大量公共空間被侵占，工人工作效率低下，公共健康受到嚴(yán)重的威脅。持續(xù)的惡化引發(fā)了社會(huì)各界，特別是英國新興資本家的關(guān)注。風(fēng)起云涌的社會(huì)改革運(yùn)動(dòng)進(jìn)一步推動(dòng)了公園的發(fā)展[8]，工人階級(jí)通過大規(guī)模的游行抗議來主動(dòng)爭取公共空間的權(quán)益[1]。

19世紀(jì)30年代，中央政府委任皇家委員會(huì)進(jìn)行了一項(xiàng)有關(guān)公共空間的調(diào)查，其結(jié)果證實(shí)了城市狀況的不佳，建議展開大規(guī)模的公共空間建設(shè)[2]。此后，城市公園逐漸成為英國政府議程中的一項(xiàng)重要議題。

2 英國城市公園政策的發(fā)展

2.1 1830—1847年：私人主導(dǎo)、慈善主義色彩

針對(duì)嚴(yán)重的公共健康問題，中央政府采納了皇家委員會(huì)“可由政府給予必要支持，具體由私人負(fù)責(zé)建設(shè)”的提議，開始實(shí)施“為工人階級(jí)提供娛樂機(jī)會(huì)和鼓勵(lì)健康生活方式”的政策方案。其基本的實(shí)施機(jī)制是通過議會(huì)的各項(xiàng)公共衛(wèi)生法案授權(quán)地方政府，以允許私人建造公共空間。這一機(jī)制的政策基礎(chǔ)為1835年頒布的《私人法案》，該法案允許在多數(shù)納稅人要求的城鎮(zhèn)創(chuàng)建公園。1838年，政府又規(guī)定未來的所有圈地都必須留出充足的開敞空間，以滿足居民的鍛煉和娛樂需求[2]。

在上述政策的指引下，政府相繼建成并開放了一些公園，從而在一定程度上增加了居民公共娛樂和改善健康的機(jī)會(huì)。此時(shí)，公園的土地、建造及維護(hù)都主要源自慈善家的捐贈(zèng)和門票收入，或是依賴公眾的捐款(由私人組織)。公園建成后，亦交由私人的委員會(huì)來進(jìn)行管理。高昂的成本致使私人代替政府提供公共服務(wù)的模式顯然不可持續(xù)，且包含諸多弊端：私人的微薄力量遠(yuǎn)不足以滿足現(xiàn)實(shí)的公園需求；盡管可以向公眾開放，但公園的進(jìn)入權(quán)歸私人所有；雖然某些公園免費(fèi)開放，但民眾的行為會(huì)受到嚴(yán)格的管束[9]。

總體而言，此時(shí)的英國城市公園多是以私人的非公共資源為主導(dǎo)，以為市民提供公共娛樂場(chǎng)所和保障居民生命健康為目標(biāo)，公園政策帶有明顯的慈善主義色彩，整體呈現(xiàn)“自下而上”的作用機(jī)制。除授予開發(fā)公園的權(quán)利和提供少量的資金支持外，政府的作用十分有限，中央與地方之間僅有簡單的政策合作，社會(huì)主要是公園慈善的接受者。

2.2 1847—1970年：政府主導(dǎo)、福利主義色彩

至1847年，原有的政策框架被“以政府的公共資源為主導(dǎo)，以提升居民生活質(zhì)量和提供高質(zhì)量服務(wù)”為目標(biāo)的管理模式所取代。這一迅速轉(zhuǎn)變與英國當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)、政治及社會(huì)環(huán)境緊密相關(guān)。早在1833年，議會(huì)就通過了準(zhǔn)許動(dòng)用稅收建造公園的法案[7]；19世紀(jì)中葉，維多利亞時(shí)代使大英帝國走向了世界頂峰，城市公園等國家公共事業(yè)迅速發(fā)展。強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力使地方政府獲得了豐厚的撥款①；19世紀(jì)50年代，公共改革家們開始宣傳公園建造的公益性，政府也逐漸意識(shí)到公園的益處[10]。此外，隨著民主思想的深入，工人階級(jí)幾近革命的不滿情緒使公園改革逐步演變成了一項(xiàng)嚴(yán)峻的社會(huì)問題，公園成為政治目標(biāo)達(dá)成的重要途徑[6]。因此，政府加大了公共空間的干預(yù)，由此拉開了英國乃至世界城市公園的大幕。

1847年，利物浦動(dòng)用稅收建成了世界第一座真正意義上的城市公園——伯肯海德公園。1859年的《娛樂地法》進(jìn)一步允許地方政府為建造公園征收地方稅。19世紀(jì)下半葉，依靠政府雄厚且持續(xù)的財(cái)政支持和城市改造運(yùn)動(dòng)的推進(jìn)，英國率先掀起了公園建設(shè)的熱潮，相繼建造了本國歷史上絕大多數(shù)的公園。起初，公園主要由地方收購私人地產(chǎn)改造而來。隨著市場(chǎng)和社會(huì)的發(fā)展，一些土地亦由城市公司購買或私人捐贈(zèng)給政府和公司。公園的不斷涌現(xiàn)使更多的人可以在有限的休閑時(shí)間里追求健康的生活，公園也漸成規(guī)模，形成了公園群[11]。19世紀(jì)末，英國公園政策的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了對(duì)公園系統(tǒng)的開發(fā)上，以滿足由城鎮(zhèn)擴(kuò)張和田園城市運(yùn)動(dòng)催生的更多社區(qū)環(huán)境和公共空間需求。

進(jìn)入20世紀(jì)，政府又購買了若干私人的土地，改造并開放了諸多的城市公園。隨著公園的發(fā)展和人們認(rèn)識(shí)的深入，20世紀(jì)30年代，政府公共空間的供應(yīng)重點(diǎn)由單一用途的休憩用地，轉(zhuǎn)向了混合用途的運(yùn)動(dòng)訓(xùn)練和康樂場(chǎng)地[12]。“二戰(zhàn)”后，世界各國面臨重建，英國也興起了二次的公園建設(shè)熱潮。這一時(shí)期，不僅重視老城和新城的城市公園建設(shè)，鄉(xiāng)村的自然公園亦有拓展。1949年，國家公園等國家保護(hù)地體系確立[13]，試圖通過城市公園、自然公園、森林公園和線性綠色空間的系統(tǒng)建設(shè)，形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的公園格局[6]。

政府主導(dǎo)、自上而下、福利主義色彩的政策模式迅速提升了英國城市公園的數(shù)量和質(zhì)量，并逐步構(gòu)建起了以城市公園和自然公園為主的公園體系。20世紀(jì)60年代，隨著社會(huì)和公園的發(fā)展，多數(shù)人已經(jīng)能夠享受更為健康和休閑的生活方式，居民的生活質(zhì)量得到了顯著的提升。但是，由單一主體提供公共服務(wù)的模式仍然不可持續(xù)，這一機(jī)制的維系很大程度上受制于經(jīng)濟(jì)大環(huán)境的興衰。與前一階段相比，中央與地方轉(zhuǎn)向了簡單的資金關(guān)系，社會(huì)則轉(zhuǎn)變成了公園福利的接受者，其身份依然處于被動(dòng)的狀態(tài)。此外，市場(chǎng)機(jī)制并未進(jìn)入公園的政策范疇，私營部門的活力沒有得到有效的激發(fā)。由于忽視了政府、市場(chǎng)、社會(huì)及其合作伙伴關(guān)系的有效作用，因此，當(dāng)國家經(jīng)濟(jì)狀況低迷、福利開支削減時(shí)，城市公園也將受到廣泛的沖擊。

2.3 1970—1997年：政府主導(dǎo)、伙伴關(guān)系興起

面對(duì)社會(huì)愈加提高的休閑要求，政府仍然堅(jiān)持原有的政策目標(biāo)，但所面臨的困境是，如何在日益減少的財(cái)政資源下實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)。實(shí)際上，“二戰(zhàn)”后的英國經(jīng)濟(jì)就每況愈下，20世紀(jì)60年代末，激增的汽車擁有量和鄉(xiāng)村旅游迫使英國公共空間的政策重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了對(duì)鄉(xiāng)村體育館及郊野公園的供給上。20世紀(jì)70年代，英國經(jīng)濟(jì)增長幾乎停滯，中央預(yù)算大幅削減。隨后的中央與地方矛盾、地方服務(wù)私有化等，都不同程度地導(dǎo)致了城市公園的衰落[14]。1979年開始，新執(zhí)政的撒切爾政府對(duì)英國經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了大刀闊斧的改革，提出了以壓縮公共開支為核心的中期金融戰(zhàn)略[15]。

事實(shí)上，英國地方政府從來就沒有提供和維護(hù)城市公園的法定義務(wù)，公園預(yù)算也并沒有專門包含在中央對(duì)地方的年度標(biāo)準(zhǔn)支出評(píng)估中，加之地方對(duì)公園價(jià)值認(rèn)識(shí)的缺乏，因此，在面對(duì)鄉(xiāng)村和城市優(yōu)先設(shè)施的競爭時(shí)，公園往往成為地方大幅節(jié)省開支的對(duì)象。盡管也有少數(shù)政府通過社會(huì)伙伴關(guān)系維系了公園，但絕大多數(shù)公園皆因政府的忽視而在各方面都呈現(xiàn)出了顯著的下降。1996年，遺產(chǎn)彩票基金(HLF)啟動(dòng)了城市公園計(jì)劃(Urban Parks Programme)，以重建英格蘭的歷史公園。但問題是并非所有的公園都屬于遺產(chǎn)，地域性的資助也使公園所能獲得的資金變得微乎其微，政府被迫出售公園用于商業(yè)開發(fā)。然而值得慶幸的是，公眾對(duì)國家信托(National Trust)、皇家園藝協(xié)會(huì)(RHS)等公益基金和非官方慈善機(jī)構(gòu)的支持在不斷增加，這反映了英國全社會(huì)共同參與和支持公園事業(yè)的普遍意愿[12]。

總的來說，由于國家經(jīng)濟(jì)衰退、中央預(yù)算大幅削減、地方節(jié)省開支等原因，政府的主導(dǎo)作用逐步下降，公共資源越發(fā)難以維系全國的公園事業(yè)。在缺乏中央決策指引的情況下，少數(shù)地方政府被迫開始尋求伙伴關(guān)系，公眾也開始自發(fā)形成公園的外部資金，合作伙伴關(guān)系開始興起。

2.4 1997—2010年：政府主導(dǎo)、伙伴關(guān)系導(dǎo)向

基于地方的“試點(diǎn)”探索，中央政府意識(shí)到伙伴關(guān)系是克服城市公園資金困難的有效途徑，因此加強(qiáng)了國家的宏觀調(diào)控，并將伙伴關(guān)系上升至正式的政策議程，試圖通過綜合且多主體的治理手段來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全國的公園事務(wù)。地方政府在應(yīng)對(duì)公園挑戰(zhàn)中的核心地位開始被強(qiáng)調(diào)，中央與地方的分級(jí)管控機(jī)制開始形成。隨著更多外部資金的注入和伙伴關(guān)系確立，公園政策的目標(biāo)變得愈發(fā)多元，調(diào)控對(duì)象也更具針對(duì)性，公園逐漸成為城市復(fù)興的核心。政府、市場(chǎng)、社會(huì)的角色發(fā)生了較大的改變，政府舍棄了原有包辦一切的做法，盡管其仍是公園事業(yè)的最主要踐行者，轉(zhuǎn)而積極推動(dòng)伙伴關(guān)系的建立和通過系列政策引導(dǎo)各伙伴成員發(fā)揮廣泛的作用。在此種政策的感召下，市場(chǎng)特別是社會(huì)的活力得到了一定程度的激發(fā)，政府之外的利益主體開始轉(zhuǎn)向公園事務(wù)的主動(dòng)參與者甚至是主導(dǎo)者，從而增加了公園資金的非現(xiàn)金收入，“自上而下”和“自下而上”的合作機(jī)制開始形成。上述積極的轉(zhuǎn)變與新工黨推行的系列政策有關(guān)。

表1 英國城市公園政策的發(fā)展

1997年新工黨執(zhí)政后仍然堅(jiān)持緊縮的財(cái)政計(jì)劃[16]。1999年，環(huán)境運(yùn)輸和區(qū)域事務(wù)特別委員會(huì)(ETRA)發(fā)布了《城市和郊野公園》(Town and Country Parks)的調(diào)查報(bào)告，其結(jié)果促使新政府在2000年的《城市白皮書》(Urban White Paper)中提出了系列旨在提高城市綠地質(zhì)量、促進(jìn)城市復(fù)興的重要舉措：1)新的政治形象，在環(huán)境、運(yùn)輸和區(qū)域部(DETR)中增設(shè)管理公園的職能；2)新的規(guī)劃框架，給予地方政府以公園管理的清晰架構(gòu)；3)新的綠地標(biāo)準(zhǔn)，推廣綠旗獎(jiǎng)勵(lì)(Green Flag Awards)計(jì)劃②；4)新的資金來源，鼓勵(lì)遺產(chǎn)彩票及新機(jī)會(huì)基金(NOF)資助改善綠化空間；5)新的綠地信息，創(chuàng)建地方公園數(shù)據(jù)庫，評(píng)估公園需求；6)新的管理辦法，鼓勵(lì)地方政府通過最佳價(jià)值(Best Value)制度③改善公園的供應(yīng)與管理；7)新的合作伙伴，提高人們對(duì)公園價(jià)值的認(rèn)識(shí)，鼓勵(lì)本地冠軍(Local Champions)④和志愿組織參與管理當(dāng)?shù)氐墓珗@；8)新的智庫建設(shè)，對(duì)公園的價(jià)值、管理及社區(qū)和市場(chǎng)參與的方式進(jìn)行研究。

2002年，交通、地方政府和區(qū)域部(DTLGR)發(fā)布了《綠色空間：更好的地方》(Green Spaces，Better Places)的咨詢報(bào)告。考慮到新機(jī)構(gòu)可能會(huì)與多個(gè)現(xiàn)有機(jī)構(gòu)產(chǎn)生重疊，因此中央政府并沒有采納DTLGR關(guān)于“建立一個(gè)新的國家機(jī)構(gòu)來管理公園”的建議，而是在非政府部門中增設(shè)了一個(gè)空間(Space)部門，負(fù)責(zé)制定綠色空間戰(zhàn)略，促進(jìn)全國伙伴關(guān)系的形成，以及為地方舉辦管理培訓(xùn)和推廣綠地管理技能。

同年，為了進(jìn)一步支持城市復(fù)興和鄉(xiāng)郊重建、增進(jìn)社會(huì)融合并改善健康福祉，社區(qū)和地方政府部(DCLG)⑤發(fā)布了PPG17的城市綠地規(guī)劃新議程，試圖通過一個(gè)新的國家政策框架的創(chuàng)建和地方在建立綠地信息庫、進(jìn)行需求與機(jī)會(huì)評(píng)估、制定地方標(biāo)準(zhǔn)、引入市場(chǎng)機(jī)制等方面的努力來滿足當(dāng)?shù)氐男枨蟆?005年的績效管理目標(biāo)(PMT)是另一項(xiàng)旨在提高綠地形象和標(biāo)準(zhǔn)的政策措施，包含有公園滿意度、符合綠旗獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)的公園數(shù)量等指標(biāo)。

總體而言，新工黨圍繞公園政策展開了有關(guān)價(jià)值目標(biāo)、信息評(píng)估、資金來源、政府職能、管理機(jī)構(gòu)、社會(huì)參與、市場(chǎng)投資、國家標(biāo)準(zhǔn)和績效獎(jiǎng)懲等諸多有益的探索，這不僅促進(jìn)了國家政策新框架的形成和地方政府的努力，同時(shí)還吸引了新的合作伙伴，特別是那些來自貧困地區(qū)的志愿者和公園之友(Friends Groups)等社區(qū)團(tuán)體，從而結(jié)合公眾的實(shí)踐和管理改善了質(zhì)量最差的公園。新的資金來源也將眾多慈善機(jī)構(gòu)成功納入了公園的政策范疇。總之，伙伴關(guān)系提升了社會(huì)凝聚力，減少了利益相關(guān)者的沖突[17]。但是，由于國家經(jīng)濟(jì)的衰落和政策本身的不完善，例如，地方對(duì)中央決策反應(yīng)緩慢；贊助可能有附加條件且少有回饋；缺乏具有資金和監(jiān)管權(quán)力的統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)；對(duì)政府以外的伙伴成員期待過高等。因此，城市公園衰敗的趨勢(shì)并未在此階段得到有效的延緩。

2.5 2010年至今：政府主導(dǎo)、伙伴關(guān)系轉(zhuǎn)折

2010年卡梅倫政府實(shí)行了更為嚴(yán)厲的財(cái)政緊縮計(jì)劃[18]。面對(duì)持續(xù)的預(yù)算削減和公園衰退，基于政策反思，揭示了一個(gè)重新定位伙伴關(guān)系并強(qiáng)化中央宏觀調(diào)控，建立健全的從中央到地方的分級(jí)、合作管控體系的必要性。由于認(rèn)識(shí)到城市公園往往是社區(qū)的中心，因此，新政策更加強(qiáng)調(diào)社區(qū)賦權(quán)，社區(qū)成為伙伴關(guān)系的重要權(quán)力制衡者，從而使“自上而下”和“自下而上”的機(jī)制都有所加強(qiáng)。此外，通過價(jià)值評(píng)估增加公園收入的策略被著重強(qiáng)調(diào)，試圖通過進(jìn)一步的信息監(jiān)管、價(jià)值評(píng)估、社區(qū)賦權(quán)、商業(yè)合作、融資拓展、重點(diǎn)調(diào)控、實(shí)踐推廣、決策監(jiān)督，以及中央跨部門小組的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)、專家咨詢、地方主導(dǎo)和內(nèi)部合作等更為綜合、高效的管控體系和廣泛的伙伴關(guān)系實(shí)現(xiàn)公園的可持續(xù)發(fā)展。

2016年，由HLF發(fā)布的《英國公園狀態(tài)》(State of UK Public Parks)進(jìn)一步引發(fā)了公眾的擔(dān)憂，進(jìn)而促使社區(qū)與地方政府委員會(huì)(CLG)⑥展開了一項(xiàng)調(diào)查，具體對(duì)公園的價(jià)值、挑戰(zhàn)和可持續(xù)發(fā)展等方面進(jìn)行了詳細(xì)的闡述。調(diào)查取得了巨大的反響，并有成千上萬人簽名請(qǐng)?jiān)刚Ｗo(hù)公園。作為回應(yīng)，住房、社區(qū)和地方政府部(MHCLG)肯定了城市公園在促進(jìn)社區(qū)健康和福祉、改善環(huán)境氣候和提高地方經(jīng)濟(jì)等方面的重要價(jià)值，并許諾加大公園的政策力度。

加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)：1)成立公園行動(dòng)小組(PAG)，基于地方政府協(xié)會(huì)(LGA)⑦與公園相關(guān)機(jī)構(gòu)⑧、基金的伙伴關(guān)系，提高地方對(duì)公園價(jià)值的認(rèn)識(shí)，并共同設(shè)計(jì)公園創(chuàng)新和可持續(xù)發(fā)展的模式；2)成立跨部門小組，通過中央各部門的協(xié)同合作，強(qiáng)化國家層面的組織與協(xié)調(diào)，推動(dòng)PAG模式的實(shí)施；3)促進(jìn)公園管理模式的評(píng)估和基準(zhǔn)設(shè)定；4)建立和維護(hù)在線公園信息中心，使政府了解彼此間的工作，進(jìn)而促進(jìn)交流和分享良好的公園實(shí)踐；5)將公園指標(biāo)與各類基金相掛鉤。

強(qiáng)化地方領(lǐng)導(dǎo)：1)與衛(wèi)生部門合作制定公園發(fā)展戰(zhàn)略，以更好地了解和尊重居民的健康狀況及需求；2)繼續(xù)實(shí)行公園免費(fèi)政策，基于社區(qū)咨詢和社區(qū)優(yōu)先事項(xiàng)決定是否對(duì)公園的其他功能收費(fèi)；3)采用自然資本(Natural Capital)等估值方法對(duì)公園的價(jià)值進(jìn)行量化評(píng)估，以合理分配決策優(yōu)先權(quán)，進(jìn)而增加公園的資金；4)主動(dòng)探索多元化的籌資模式，通過信托、企業(yè)等渠道增加公園資金；5)與本地公園團(tuán)體合作確定社會(huì)支持公園建設(shè)與管理的模式，并確保合理的需求評(píng)估；6)通過口袋公園項(xiàng)目，促進(jìn)社區(qū)主導(dǎo)的公園管理，以使更多的、特別是貧困社區(qū)的居民享有公園的益處。

實(shí)施決策監(jiān)督：1)中央的決策與成就須受到相關(guān)部門(如CLG)的監(jiān)督；2)基于免費(fèi)的公園在線地圖及其數(shù)據(jù)庫的分析，評(píng)估公園的供應(yīng)與分配。同時(shí)，向議會(huì)提交年度報(bào)告，以督促地方政府改善公園的現(xiàn)狀；3)獨(dú)立的檢查員及公眾亦可對(duì)公園的年度報(bào)告實(shí)行檢查監(jiān)督。

此外，由于城市公園責(zé)任法定化和數(shù)據(jù)庫更新都會(huì)過多地增加地方政府的壓力，因此英國中央政府須對(duì)此進(jìn)行重新評(píng)估。目前，英國正抓緊推進(jìn)公園新政策的實(shí)施。隨著公園治理體系的逐步完善和伙伴關(guān)系的進(jìn)一步建立(表1)，相信這會(huì)對(duì)英國城市公園的可持續(xù)發(fā)展大有裨益。

3 英國經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國城市公園政策的啟示

制度建設(shè)是我國生態(tài)文明建設(shè)的核心[19]，國家公園等自然保護(hù)地體系改革是其中的中堅(jiān)力量[20]。但隨著近年來公園城市概念的提出及相關(guān)研究與實(shí)踐的展開，城市公園，特別是城市公園的治理體系將會(huì)迎來新的發(fā)展契機(jī)，進(jìn)而加快促進(jìn)我國公園系統(tǒng)及生態(tài)文明制度體系的完善。

我國許多城市公園都免費(fèi)開放，部分城市在公園管理方面積累了良好的經(jīng)驗(yàn)。例如，蘇州市依據(jù)350m見綠的原則規(guī)劃公園，并采用綠線劃定、定期增補(bǔ)和動(dòng)態(tài)監(jiān)管等手段有效促進(jìn)了綠地空間的良好供應(yīng)、分配及保護(hù)[21]。為維護(hù)公園的公益屬性，深圳市禁止建設(shè)與公園無關(guān)的設(shè)施，并通過“公園文化節(jié)”等活動(dòng)增強(qiáng)對(duì)公園的價(jià)值認(rèn)識(shí)[22]。同時(shí)，深圳市還結(jié)合政府放權(quán)并接受社會(huì)監(jiān)督，公園之友、志愿者和理事會(huì)參與管理等措施，對(duì)公眾參與的公園管理方式進(jìn)行了一定的探索[23]。此外，兩市都形成了以市、區(qū)政府、企業(yè)(物業(yè)公司、開發(fā)商、企事業(yè)單位)、社會(huì)機(jī)構(gòu)(業(yè)主委員會(huì)或村集體)為多元主體的公園管理模式，實(shí)行了市場(chǎng)招標(biāo)選擇專業(yè)綠化隊(duì)伍，依據(jù)養(yǎng)護(hù)質(zhì)量的檢查排名淘汰和重新招標(biāo)的手段機(jī)制，從而加強(qiáng)了公園的監(jiān)管，保障了公園的質(zhì)量。

目前，我國絕大多數(shù)城市公園的管理主體還較為單一，缺乏頂層設(shè)計(jì)，公園主要依靠政府的財(cái)政撥款，由于各地支付能力不一，因此公園經(jīng)費(fèi)總體比較緊張；對(duì)社會(huì)和企業(yè)主動(dòng)參與公園管理的引導(dǎo)不足；單一層級(jí)的管理方式致使公園缺乏部門協(xié)管；公園分布和結(jié)構(gòu)發(fā)展不均；社區(qū)公園的建設(shè)與管理相對(duì)薄弱；對(duì)弱勢(shì)群體的利益關(guān)注度不夠；商業(yè)功能與公園屬性未能有效地平衡；公園被侵占或用地性質(zhì)發(fā)生改變；缺乏對(duì)城市公園的系統(tǒng)研究；公園管理專業(yè)人才緊缺；管理機(jī)構(gòu)或有“尋租”的行為，致使公園品質(zhì)降低。

英國的經(jīng)驗(yàn)表明，一套系統(tǒng)、高效的城市公園制度體系須著重強(qiáng)調(diào)各級(jí)政府、市場(chǎng)和社會(huì)的責(zé)任劃分，并建立起良好的合作伙伴關(guān)系。即中央政府須加強(qiáng)宏觀調(diào)控和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，地方政府須有效執(zhí)行中央的各項(xiàng)決策，并吸納一切具有積極作用的市場(chǎng)和社會(huì)資源，其本質(zhì)是在全國獲得集中統(tǒng)一的執(zhí)行力。我國公園體系的總體建構(gòu)深受英國的影響，就城市公園而言，中、英兩國在主要的發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展困境上都存在較大的相似性，但在公園管理體制的探索上，我國尚與英國存在不小的差距。

結(jié)合實(shí)際，英國的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)可為我國提供一定的啟示：1)以公園可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，將城市公園制度建設(shè)及合作伙伴關(guān)系列入國家的政策議程，進(jìn)而發(fā)揮我國的制度優(yōu)勢(shì)，盡早構(gòu)建起一套統(tǒng)一、系統(tǒng)、高效和可持續(xù)的城市公園管理體系；2)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，在跨部門小組、公園行動(dòng)小組、地方政府協(xié)會(huì)、管理模式評(píng)估和基準(zhǔn)設(shè)定、在線公園信息中心、綠旗獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃、公園指標(biāo)與基金相掛鉤、加強(qiáng)專業(yè)培訓(xùn)等層面進(jìn)行探索；3)強(qiáng)化地方領(lǐng)導(dǎo)和落實(shí)中央決策，制定地方標(biāo)準(zhǔn)、開展公園價(jià)值量化估值、建立地方公園數(shù)據(jù)庫、主動(dòng)探索多元的籌資模式、實(shí)行類似的績效管理目標(biāo)和最佳價(jià)值制度；4)實(shí)施決策監(jiān)督，執(zhí)行中央決策監(jiān)督，探索建立基于免費(fèi)公園在線地圖、年度報(bào)告、獨(dú)立檢察員及公眾的地方?jīng)Q策監(jiān)督機(jī)制；5)建立廣泛的伙伴關(guān)系，轉(zhuǎn)換政府職能，積極推動(dòng)和引導(dǎo)合作伙伴關(guān)系，并在非官方慈善機(jī)構(gòu)和公益基金、多元商業(yè)合作投資、志愿者非現(xiàn)金資金、本地冠軍、公園之友、志愿組織、回饋獎(jiǎng)勵(lì)、地方政府與本地公園團(tuán)體合作確定社會(huì)支持公園的模式并確保合理的需求評(píng)估、依據(jù)社區(qū)咨詢和社區(qū)優(yōu)先事項(xiàng)決定公園其他功能是否收費(fèi)，通過口袋公園等項(xiàng)目增加公園數(shù)量并促進(jìn)社區(qū)主導(dǎo)的公園管理，以及地方政府與衛(wèi)生部門合作等方面作出努力。

此外，基于我國的綜合國力和經(jīng)濟(jì)實(shí)力，可加大城市公園的中央財(cái)政撥款。通過城市試點(diǎn)，形成可供復(fù)制和推廣的模式，并為頂層設(shè)計(jì)提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從而結(jié)合“自上而下”和“自下而上”的伙伴機(jī)制，合力推進(jìn)我國城市公園管理體系的建設(shè)與完善。

注釋：

① 英國地方政府的主要財(cái)源來自中央的財(cái)政補(bǔ)助。

② 由地方政府、社區(qū)、慈善組織等資助。可認(rèn)可、獎(jiǎng)勵(lì)管理良好的公園，并為英國和世界的戶外休閑空間管理設(shè)定基準(zhǔn)。

③ 由新工黨推出的、致力于改進(jìn)地方政府公共服務(wù)的模式。其主要環(huán)節(jié)包括：重新審視公共服務(wù)、提出5年改進(jìn)計(jì)劃、制定年度績效計(jì)劃和目標(biāo)、檢查和審計(jì)、年度報(bào)告。

④ 指在社區(qū)中負(fù)責(zé)與其他主要利益相關(guān)者合作、確定資金來源和協(xié)調(diào)贈(zèng)款申請(qǐng)等事項(xiàng)的人。

⑤ 2018年更名為MHCLG，主管地方政府改革、財(cái)政及公園的事務(wù)。

⑥ 為英國議會(huì)的特別委員會(huì)，負(fù)責(zé)審查MHCLG及其相關(guān)公共機(jī)構(gòu)的工作、支出、行政管理和政策。

⑦ 為地方當(dāng)局的國家成員機(jī)構(gòu)，代表議會(huì)和社區(qū)獲得資金和權(quán)力。

⑧ 包括公園聯(lián)盟(T P A)、全國公園與綠地聯(lián)合會(huì)(NFPGS)、自然英格蘭(Natural England)等非營利公司和非官方組織與機(jī)構(gòu)。