英國城市公園政策及經驗借鑒

唐 斌

陽建強*

英國城市公園歷史悠久，不僅誕生了世界上最早的一批城市公園，著名的伯肯海德公園(Birkenhead Park)還是世界公認的第一座城市公園，維多利亞時代的公園建設更是引領了全世界。英國公園對世界著名公園的設計和系統構建影響深遠。據估計，英國現有2.7萬多個公園，既有大型的綜合公園，也有小型的社區和袖珍公園。英國公園的發展與政策緊密相關，對政策的研究將有助于我們更好地理解英國的城市公園，并有效借鑒其在政府決策中的有益經驗。

目前，國內有關英國城市公園的研究較少，且主要從興起成因[1]、公園發展[2]、案例簡析[3]、可達性[4]和質量評估[5]等角度展開，缺乏政策上的研究。本文擬對英國城市公園政策進行重點梳理，以期為我國提供相應的啟示。

1 英國城市公園政策的源起

私園是城市公園的一個直接源頭[6]，17世紀民主思想的進步促使歐洲不少皇家園林開始定期向公眾開放[7]。18世紀下半葉，英國工業革命和城市化的快速發展產生了眾多負面的影響，人們工作單調、繁重，居住環境惡劣。急劇的城鎮擴張致使大量公共空間被侵占，工人工作效率低下，公共健康受到嚴重的威脅。持續的惡化引發了社會各界，特別是英國新興資本家的關注。風起云涌的社會改革運動進一步推動了公園的發展[8]，工人階級通過大規模的游行抗議來主動爭取公共空間的權益[1]。

19世紀30年代，中央政府委任皇家委員會進行了一項有關公共空間的調查，其結果證實了城市狀況的不佳，建議展開大規模的公共空間建設[2]。此后，城市公園逐漸成為英國政府議程中的一項重要議題。

2 英國城市公園政策的發展

2.1 1830—1847年：私人主導、慈善主義色彩

針對嚴重的公共健康問題，中央政府采納了皇家委員會“可由政府給予必要支持，具體由私人負責建設”的提議，開始實施“為工人階級提供娛樂機會和鼓勵健康生活方式”的政策方案。其基本的實施機制是通過議會的各項公共衛生法案授權地方政府，以允許私人建造公共空間。這一機制的政策基礎為1835年頒布的《私人法案》，該法案允許在多數納稅人要求的城鎮創建公園。1838年，政府又規定未來的所有圈地都必須留出充足的開敞空間，以滿足居民的鍛煉和娛樂需求[2]。

在上述政策的指引下，政府相繼建成并開放了一些公園，從而在一定程度上增加了居民公共娛樂和改善健康的機會。此時，公園的土地、建造及維護都主要源自慈善家的捐贈和門票收入，或是依賴公眾的捐款(由私人組織)。公園建成后，亦交由私人的委員會來進行管理。高昂的成本致使私人代替政府提供公共服務的模式顯然不可持續，且包含諸多弊端：私人的微薄力量遠不足以滿足現實的公園需求；盡管可以向公眾開放，但公園的進入權歸私人所有；雖然某些公園免費開放，但民眾的行為會受到嚴格的管束[9]。

總體而言，此時的英國城市公園多是以私人的非公共資源為主導，以為市民提供公共娛樂場所和保障居民生命健康為目標，公園政策帶有明顯的慈善主義色彩，整體呈現“自下而上”的作用機制。除授予開發公園的權利和提供少量的資金支持外，政府的作用十分有限，中央與地方之間僅有簡單的政策合作，社會主要是公園慈善的接受者。

2.2 1847—1970年：政府主導、福利主義色彩

至1847年，原有的政策框架被“以政府的公共資源為主導，以提升居民生活質量和提供高質量服務”為目標的管理模式所取代。這一迅速轉變與英國當時的經濟、政治及社會環境緊密相關。早在1833年，議會就通過了準許動用稅收建造公園的法案[7]；19世紀中葉，維多利亞時代使大英帝國走向了世界頂峰，城市公園等國家公共事業迅速發展。強大的經濟實力使地方政府獲得了豐厚的撥款①；19世紀50年代，公共改革家們開始宣傳公園建造的公益性，政府也逐漸意識到公園的益處[10]。此外，隨著民主思想的深入，工人階級幾近革命的不滿情緒使公園改革逐步演變成了一項嚴峻的社會問題，公園成為政治目標達成的重要途徑[6]。因此，政府加大了公共空間的干預，由此拉開了英國乃至世界城市公園的大幕。

1847年，利物浦動用稅收建成了世界第一座真正意義上的城市公園——伯肯海德公園。1859年的《娛樂地法》進一步允許地方政府為建造公園征收地方稅。19世紀下半葉，依靠政府雄厚且持續的財政支持和城市改造運動的推進，英國率先掀起了公園建設的熱潮，相繼建造了本國歷史上絕大多數的公園。起初，公園主要由地方收購私人地產改造而來。隨著市場和社會的發展，一些土地亦由城市公司購買或私人捐贈給政府和公司。公園的不斷涌現使更多的人可以在有限的休閑時間里追求健康的生活，公園也漸成規模，形成了公園群[11]。19世紀末，英國公園政策的重點轉向了對公園系統的開發上，以滿足由城鎮擴張和田園城市運動催生的更多社區環境和公共空間需求。

進入20世紀，政府又購買了若干私人的土地，改造并開放了諸多的城市公園。隨著公園的發展和人們認識的深入，20世紀30年代，政府公共空間的供應重點由單一用途的休憩用地，轉向了混合用途的運動訓練和康樂場地[12]。“二戰”后，世界各國面臨重建，英國也興起了二次的公園建設熱潮。這一時期，不僅重視老城和新城的城市公園建設，鄉村的自然公園亦有拓展。1949年，國家公園等國家保護地體系確立[13]，試圖通過城市公園、自然公園、森林公園和線性綠色空間的系統建設，形成統籌城鄉的公園格局[6]。

政府主導、自上而下、福利主義色彩的政策模式迅速提升了英國城市公園的數量和質量，并逐步構建起了以城市公園和自然公園為主的公園體系。20世紀60年代，隨著社會和公園的發展，多數人已經能夠享受更為健康和休閑的生活方式，居民的生活質量得到了顯著的提升。但是，由單一主體提供公共服務的模式仍然不可持續，這一機制的維系很大程度上受制于經濟大環境的興衰。與前一階段相比，中央與地方轉向了簡單的資金關系，社會則轉變成了公園福利的接受者，其身份依然處于被動的狀態。此外，市場機制并未進入公園的政策范疇，私營部門的活力沒有得到有效的激發。由于忽視了政府、市場、社會及其合作伙伴關系的有效作用，因此，當國家經濟狀況低迷、福利開支削減時，城市公園也將受到廣泛的沖擊。

2.3 1970—1997年：政府主導、伙伴關系興起

面對社會愈加提高的休閑要求，政府仍然堅持原有的政策目標，但所面臨的困境是，如何在日益減少的財政資源下實現這些目標。實際上，“二戰”后的英國經濟就每況愈下，20世紀60年代末，激增的汽車擁有量和鄉村旅游迫使英國公共空間的政策重點轉向了對鄉村體育館及郊野公園的供給上。20世紀70年代，英國經濟增長幾乎停滯，中央預算大幅削減。隨后的中央與地方矛盾、地方服務私有化等，都不同程度地導致了城市公園的衰落[14]。1979年開始，新執政的撒切爾政府對英國經濟進行了大刀闊斧的改革，提出了以壓縮公共開支為核心的中期金融戰略[15]。

事實上，英國地方政府從來就沒有提供和維護城市公園的法定義務，公園預算也并沒有專門包含在中央對地方的年度標準支出評估中，加之地方對公園價值認識的缺乏，因此，在面對鄉村和城市優先設施的競爭時，公園往往成為地方大幅節省開支的對象。盡管也有少數政府通過社會伙伴關系維系了公園，但絕大多數公園皆因政府的忽視而在各方面都呈現出了顯著的下降。1996年，遺產彩票基金(HLF)啟動了城市公園計劃(Urban Parks Programme)，以重建英格蘭的歷史公園。但問題是并非所有的公園都屬于遺產，地域性的資助也使公園所能獲得的資金變得微乎其微，政府被迫出售公園用于商業開發。然而值得慶幸的是，公眾對國家信托(National Trust)、皇家園藝協會(RHS)等公益基金和非官方慈善機構的支持在不斷增加，這反映了英國全社會共同參與和支持公園事業的普遍意愿[12]。

總的來說，由于國家經濟衰退、中央預算大幅削減、地方節省開支等原因，政府的主導作用逐步下降，公共資源越發難以維系全國的公園事業。在缺乏中央決策指引的情況下，少數地方政府被迫開始尋求伙伴關系，公眾也開始自發形成公園的外部資金，合作伙伴關系開始興起。

2.4 1997—2010年：政府主導、伙伴關系導向

基于地方的“試點”探索，中央政府意識到伙伴關系是克服城市公園資金困難的有效途徑，因此加強了國家的宏觀調控，并將伙伴關系上升至正式的政策議程，試圖通過綜合且多主體的治理手段來統籌協調全國的公園事務。地方政府在應對公園挑戰中的核心地位開始被強調，中央與地方的分級管控機制開始形成。隨著更多外部資金的注入和伙伴關系確立，公園政策的目標變得愈發多元，調控對象也更具針對性，公園逐漸成為城市復興的核心。政府、市場、社會的角色發生了較大的改變，政府舍棄了原有包辦一切的做法，盡管其仍是公園事業的最主要踐行者，轉而積極推動伙伴關系的建立和通過系列政策引導各伙伴成員發揮廣泛的作用。在此種政策的感召下，市場特別是社會的活力得到了一定程度的激發，政府之外的利益主體開始轉向公園事務的主動參與者甚至是主導者，從而增加了公園資金的非現金收入，“自上而下”和“自下而上”的合作機制開始形成。上述積極的轉變與新工黨推行的系列政策有關。

表1 英國城市公園政策的發展

1997年新工黨執政后仍然堅持緊縮的財政計劃[16]。1999年，環境運輸和區域事務特別委員會(ETRA)發布了《城市和郊野公園》(Town and Country Parks)的調查報告，其結果促使新政府在2000年的《城市白皮書》(Urban White Paper)中提出了系列旨在提高城市綠地質量、促進城市復興的重要舉措：1)新的政治形象，在環境、運輸和區域部(DETR)中增設管理公園的職能；2)新的規劃框架，給予地方政府以公園管理的清晰架構；3)新的綠地標準，推廣綠旗獎勵(Green Flag Awards)計劃②；4)新的資金來源，鼓勵遺產彩票及新機會基金(NOF)資助改善綠化空間；5)新的綠地信息，創建地方公園數據庫，評估公園需求；6)新的管理辦法，鼓勵地方政府通過最佳價值(Best Value)制度③改善公園的供應與管理；7)新的合作伙伴，提高人們對公園價值的認識，鼓勵本地冠軍(Local Champions)④和志愿組織參與管理當地的公園；8)新的智庫建設，對公園的價值、管理及社區和市場參與的方式進行研究。

2002年，交通、地方政府和區域部(DTLGR)發布了《綠色空間：更好的地方》(Green Spaces，Better Places)的咨詢報告。考慮到新機構可能會與多個現有機構產生重疊，因此中央政府并沒有采納DTLGR關于“建立一個新的國家機構來管理公園”的建議，而是在非政府部門中增設了一個空間(Space)部門，負責制定綠色空間戰略，促進全國伙伴關系的形成，以及為地方舉辦管理培訓和推廣綠地管理技能。

同年，為了進一步支持城市復興和鄉郊重建、增進社會融合并改善健康福祉，社區和地方政府部(DCLG)⑤發布了PPG17的城市綠地規劃新議程，試圖通過一個新的國家政策框架的創建和地方在建立綠地信息庫、進行需求與機會評估、制定地方標準、引入市場機制等方面的努力來滿足當地的需求。2005年的績效管理目標(PMT)是另一項旨在提高綠地形象和標準的政策措施，包含有公園滿意度、符合綠旗獎標準的公園數量等指標。

總體而言，新工黨圍繞公園政策展開了有關價值目標、信息評估、資金來源、政府職能、管理機構、社會參與、市場投資、國家標準和績效獎懲等諸多有益的探索，這不僅促進了國家政策新框架的形成和地方政府的努力，同時還吸引了新的合作伙伴，特別是那些來自貧困地區的志愿者和公園之友(Friends Groups)等社區團體，從而結合公眾的實踐和管理改善了質量最差的公園。新的資金來源也將眾多慈善機構成功納入了公園的政策范疇。總之，伙伴關系提升了社會凝聚力，減少了利益相關者的沖突[17]。但是，由于國家經濟的衰落和政策本身的不完善，例如，地方對中央決策反應緩慢；贊助可能有附加條件且少有回饋；缺乏具有資金和監管權力的統籌機構；對政府以外的伙伴成員期待過高等。因此，城市公園衰敗的趨勢并未在此階段得到有效的延緩。

2.5 2010年至今：政府主導、伙伴關系轉折

2010年卡梅倫政府實行了更為嚴厲的財政緊縮計劃[18]。面對持續的預算削減和公園衰退，基于政策反思，揭示了一個重新定位伙伴關系并強化中央宏觀調控，建立健全的從中央到地方的分級、合作管控體系的必要性。由于認識到城市公園往往是社區的中心，因此，新政策更加強調社區賦權，社區成為伙伴關系的重要權力制衡者，從而使“自上而下”和“自下而上”的機制都有所加強。此外，通過價值評估增加公園收入的策略被著重強調，試圖通過進一步的信息監管、價值評估、社區賦權、商業合作、融資拓展、重點調控、實踐推廣、決策監督，以及中央跨部門小組的領導和協調、專家咨詢、地方主導和內部合作等更為綜合、高效的管控體系和廣泛的伙伴關系實現公園的可持續發展。

2016年，由HLF發布的《英國公園狀態》(State of UK Public Parks)進一步引發了公眾的擔憂，進而促使社區與地方政府委員會(CLG)⑥展開了一項調查，具體對公園的價值、挑戰和可持續發展等方面進行了詳細的闡述。調查取得了巨大的反響，并有成千上萬人簽名請愿政府保護公園。作為回應，住房、社區和地方政府部(MHCLG)肯定了城市公園在促進社區健康和福祉、改善環境氣候和提高地方經濟等方面的重要價值，并許諾加大公園的政策力度。

加強頂層設計：1)成立公園行動小組(PAG)，基于地方政府協會(LGA)⑦與公園相關機構⑧、基金的伙伴關系，提高地方對公園價值的認識，并共同設計公園創新和可持續發展的模式；2)成立跨部門小組，通過中央各部門的協同合作，強化國家層面的組織與協調，推動PAG模式的實施；3)促進公園管理模式的評估和基準設定；4)建立和維護在線公園信息中心，使政府了解彼此間的工作，進而促進交流和分享良好的公園實踐；5)將公園指標與各類基金相掛鉤。

強化地方領導：1)與衛生部門合作制定公園發展戰略，以更好地了解和尊重居民的健康狀況及需求；2)繼續實行公園免費政策，基于社區咨詢和社區優先事項決定是否對公園的其他功能收費；3)采用自然資本(Natural Capital)等估值方法對公園的價值進行量化評估，以合理分配決策優先權，進而增加公園的資金；4)主動探索多元化的籌資模式，通過信托、企業等渠道增加公園資金；5)與本地公園團體合作確定社會支持公園建設與管理的模式，并確保合理的需求評估；6)通過口袋公園項目，促進社區主導的公園管理，以使更多的、特別是貧困社區的居民享有公園的益處。

實施決策監督：1)中央的決策與成就須受到相關部門(如CLG)的監督；2)基于免費的公園在線地圖及其數據庫的分析，評估公園的供應與分配。同時，向議會提交年度報告，以督促地方政府改善公園的現狀；3)獨立的檢查員及公眾亦可對公園的年度報告實行檢查監督。

此外，由于城市公園責任法定化和數據庫更新都會過多地增加地方政府的壓力，因此英國中央政府須對此進行重新評估。目前，英國正抓緊推進公園新政策的實施。隨著公園治理體系的逐步完善和伙伴關系的進一步建立(表1)，相信這會對英國城市公園的可持續發展大有裨益。

3 英國經驗對我國城市公園政策的啟示

制度建設是我國生態文明建設的核心[19]，國家公園等自然保護地體系改革是其中的中堅力量[20]。但隨著近年來公園城市概念的提出及相關研究與實踐的展開，城市公園，特別是城市公園的治理體系將會迎來新的發展契機，進而加快促進我國公園系統及生態文明制度體系的完善。

我國許多城市公園都免費開放，部分城市在公園管理方面積累了良好的經驗。例如，蘇州市依據350m見綠的原則規劃公園，并采用綠線劃定、定期增補和動態監管等手段有效促進了綠地空間的良好供應、分配及保護[21]。為維護公園的公益屬性，深圳市禁止建設與公園無關的設施，并通過“公園文化節”等活動增強對公園的價值認識[22]。同時，深圳市還結合政府放權并接受社會監督，公園之友、志愿者和理事會參與管理等措施，對公眾參與的公園管理方式進行了一定的探索[23]。此外，兩市都形成了以市、區政府、企業(物業公司、開發商、企事業單位)、社會機構(業主委員會或村集體)為多元主體的公園管理模式，實行了市場招標選擇專業綠化隊伍，依據養護質量的檢查排名淘汰和重新招標的手段機制，從而加強了公園的監管，保障了公園的質量。

目前，我國絕大多數城市公園的管理主體還較為單一，缺乏頂層設計，公園主要依靠政府的財政撥款，由于各地支付能力不一，因此公園經費總體比較緊張；對社會和企業主動參與公園管理的引導不足；單一層級的管理方式致使公園缺乏部門協管；公園分布和結構發展不均；社區公園的建設與管理相對薄弱；對弱勢群體的利益關注度不夠；商業功能與公園屬性未能有效地平衡；公園被侵占或用地性質發生改變；缺乏對城市公園的系統研究；公園管理專業人才緊缺；管理機構或有“尋租”的行為，致使公園品質降低。

英國的經驗表明，一套系統、高效的城市公園制度體系須著重強調各級政府、市場和社會的責任劃分，并建立起良好的合作伙伴關系。即中央政府須加強宏觀調控和統籌協調，地方政府須有效執行中央的各項決策，并吸納一切具有積極作用的市場和社會資源，其本質是在全國獲得集中統一的執行力。我國公園體系的總體建構深受英國的影響，就城市公園而言，中、英兩國在主要的發展目標和發展困境上都存在較大的相似性，但在公園管理體制的探索上，我國尚與英國存在不小的差距。

結合實際，英國的經驗和教訓可為我國提供一定的啟示：1)以公園可持續發展為目標，將城市公園制度建設及合作伙伴關系列入國家的政策議程，進而發揮我國的制度優勢，盡早構建起一套統一、系統、高效和可持續的城市公園管理體系；2)加強頂層設計，在跨部門小組、公園行動小組、地方政府協會、管理模式評估和基準設定、在線公園信息中心、綠旗獎勵計劃、公園指標與基金相掛鉤、加強專業培訓等層面進行探索；3)強化地方領導和落實中央決策，制定地方標準、開展公園價值量化估值、建立地方公園數據庫、主動探索多元的籌資模式、實行類似的績效管理目標和最佳價值制度；4)實施決策監督，執行中央決策監督，探索建立基于免費公園在線地圖、年度報告、獨立檢察員及公眾的地方決策監督機制；5)建立廣泛的伙伴關系，轉換政府職能，積極推動和引導合作伙伴關系，并在非官方慈善機構和公益基金、多元商業合作投資、志愿者非現金資金、本地冠軍、公園之友、志愿組織、回饋獎勵、地方政府與本地公園團體合作確定社會支持公園的模式并確保合理的需求評估、依據社區咨詢和社區優先事項決定公園其他功能是否收費，通過口袋公園等項目增加公園數量并促進社區主導的公園管理，以及地方政府與衛生部門合作等方面作出努力。

此外，基于我國的綜合國力和經濟實力，可加大城市公園的中央財政撥款。通過城市試點，形成可供復制和推廣的模式，并為頂層設計提供實踐經驗，從而結合“自上而下”和“自下而上”的伙伴機制，合力推進我國城市公園管理體系的建設與完善。

注釋：

① 英國地方政府的主要財源來自中央的財政補助。

② 由地方政府、社區、慈善組織等資助。可認可、獎勵管理良好的公園，并為英國和世界的戶外休閑空間管理設定基準。

③ 由新工黨推出的、致力于改進地方政府公共服務的模式。其主要環節包括：重新審視公共服務、提出5年改進計劃、制定年度績效計劃和目標、檢查和審計、年度報告。

④ 指在社區中負責與其他主要利益相關者合作、確定資金來源和協調贈款申請等事項的人。

⑤ 2018年更名為MHCLG，主管地方政府改革、財政及公園的事務。

⑥ 為英國議會的特別委員會，負責審查MHCLG及其相關公共機構的工作、支出、行政管理和政策。

⑦ 為地方當局的國家成員機構，代表議會和社區獲得資金和權力。

⑧ 包括公園聯盟(T P A)、全國公園與綠地聯合會(NFPGS)、自然英格蘭(Natural England)等非營利公司和非官方組織與機構。