高校財務治理結構的多重關系與現代化建構

【摘 要】 財務治理結構是通過對財務決策權、財務執行權和財務監督權的合理配置來實現管理目標。中國特色社會主義高校財務治理結構現代化，必須堅持黨委領導下的校長負責制，堅持黨委領導的核心地位，保證校長依法行使職權，建立健全黨委統一領導、黨政分工合作、協調運行的工作機制;必須實施專業化財務治理，實行總會計師協助校（院）長管理學校財務的制度，探索行政權力與學術權力以及專業委員會協同治理模式。建立多元化財務監督體系，發揮教職工代表大會、學校董事會和監事會在學校財務治理中獨特的監督作用，強化內部審計、內部控制和財務監督功能。通過深化高等教育改革，落實高校自主權和調動校內各單位積極性，依法理順各種財務關系，建立學校黨委、校長和監督機構分別擁有財務決策權、財務執行權和財務監督權相互聯系、相互制約的組織結構體系，促進高校財務治理決策科學化、執行專業化、監督多元化，共同推進財務管理體系和治理能力的現代化。

【關鍵詞】 高校財務; 治理結構; 多重關系; 決策權; 執行權; 監督權

【中圖分類號】 G475? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2021）05-0002-09

財務治理結構是財務治理的基礎，是財務治理發揮效率和效能的重要載體，在整個財務治理中起著決定性作用。財務治理結構的核心是管理機構的設置，各管理機構職權的分配以及各機構間的相互協調。高校財務治理結構的現代化創新，必須從頂層設計上對組織機構進行調整改革，明確財權配置——財務決策權、財務執行權、財務監督權，厘清相關機構和人員的權責利。中國特色社會主義高校財務治理結構現代化，必須堅持黨委領導下的校長負責制，必須建立起學校黨委、校長和監督機構分別擁有財務決策權、財務執行權和財務監督權相互聯系、相互制約的組織結構體系，促進財務治理決策科學化、執行專業化、監督多元化。而要建立起這樣的財務治理結構體系，只有解決好高校黨委領導與多重主體之間的關系，增強治理的系統性、整體性和協同性，才能真正把現有制度優勢轉化為更高治理效能。

一、高校財務治理結構的多重關系

黨的十八大以來，高校在完善財務管理體制、優化財務運行機制等方面做了富有成效的探索。在完善財務組織結構方面，加強高校黨委對財務管理工作的領導，完善財務管理工作校長負責制，建立健全各級經濟責任制。在健全財務管理體制方面，完善統一領導的財務管理體制，形成歸口管理的資產管理體制，探索校院兩級分權管理體制。在優化財務運行機制方面，建立以預算為核心的財權分配機制、以目標為導向的資源分配機制、以市場規律為基礎的企業資產管理機制、以內部控制為載體的約束機制。在新的歷史時期，進一步建立和完善中國高校財務治理結構必須處理好以下方面的關系。

（一）政府與高校的關系

2018年12月29日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議通過修訂后的《中華人民共和國高等教育法》，該法第六條規定：“國家根據經濟建設和社會發展的需要，制定高等教育發展規劃，舉辦高等學校，并采取多種形式積極發展高等教育事業。國家鼓勵企業事業組織、社會團體及其他社會組織和公民等社會力量依法舉辦高等學校，參與和支持高等教育事業的改革和發展。”第十一條規定“高等學校應當面向社會，依法自主辦學，實行民主管理。”第二十四條規定“設立高等學校，應當符合國家高等教育發展規劃，符合國家利益和社會公共利益。”第三十條規定“高等學校自批準設立之日起取得法人資格。高等學校的校長為高等學校的法定代表人。高等學校在民事活動中依法享有民事權利，承擔民事責任。”[1]完善高校治理結構，必須按照《中華人民共和國高等教育法》的規定理順高校與政府之間的關系。

首先，我國公辦高校均由國家設立，政府是公辦高校的出資者和設立者，政府與高校之間存在著委托代理關系。作為產權代表的政府主管部門主要是通過向高校選派主要負責人行使出資者和設立者的權利，高校主要負責人代表政府參與高校管理，行使決策權，確保高校執行中國共產黨的路線、方針、政策，堅持社會主義辦學方向，貫徹國家的教育方針，為社會主義現代化建設服務、為人民服務，為國家培養德、智、體、美等方面全面發展的社會主義建設者和接班人。政府通過選派主要領導人的形式行使對高校的管理權，一方面使政府主管部門的政策和任務能得到有效貫徹落實，另一方面也避免行政直接干預，有利于保障學校辦學自主性和獨立性。

其次，建立政府宏觀管理、學校面向社會自主辦學的體制。政府與公辦高校之間雖然是委托代理關系，但高校作為獨立的法人單位，自身依法享有治理權力，因此，必須厘清兩者之間的權力界限。受計劃經濟時代體制的影響，國家長期對高校實行行政化管理，使高校法人主體地位難以得到確立。完善中國特色現代大學制度，必須破除束縛高等教育改革發展的體制機制障礙。1994年7月13日，國務院《關于〈中國教育改革和發展綱要〉的實施意見》（國發〔1994〕39號）中明確指出：“深化高等教育體制改革，建立政府宏觀管理、學校面向社會自主辦學體制。”“通過立法，明確高等學校的權利和義務，擴大學校的辦學自主權，使學校真正成為面向社會自主辦學的法人單位。”因此，政府要真正確立校長法人代表的地位，依法給予高校充分的自主權，切實保障高校財務治理中的相關權益。2017年3月31日，教育部、中央編辦、發展改革委、財政部、人力資源社會保障部五部門印發的《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》（教政法〔2017〕7號）中提出了“完善和加強高校經費使用管理”的簡政放權的意見：“改進高校經費使用管理。……改進項目管理方式，完善資金管理辦法，采取額度管理、自主調整等措施，進一步擴大高校項目資金統籌使用權。進一步完善高校國庫集中支付范圍劃分，逐步擴大財政授權支付范圍”，“擴大高校資產處置權限。”政府要通過深化教育經費投入、使用和管理體制機制改革，推進教育財務領域“放管服”改革，進一步向高校放權[2]，給高校松綁減負、讓學校擁有更大辦學自主權，充分調動高校辦學的積極性、主動性和創造性，激發辦學活力，進而推動高校事業的快速發展。

（二）黨委會與董（理）事會的關系

《中華人民共和國高等教育法》第三十九條規定：“國家舉辦的高等學校實行中國共產黨高等學校基層委員會領導下的校長負責制。”國家以法律形式確定的高等學校黨委領導下的校長負責制，為強化黨對高等學校的領導地位和完善學校的管理提供了法律保障。董事會是我國高校辦學管理模式的新探索，但到目前為止高校董事會并沒有明確的法律規定。2010年國務院發布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》提出：“探索建立高等學校理事會或董事會，健全社會支持和監督學校發展的長效機制。”這是我國首次在國家教育政策的層面上提到了董事會。2011年《中共中央、國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》（中發〔2011〕5號）提出：“面向社會提供公益服務的事業單位，探索建立理事會、董事會、管委會等多種形式的治理結構，健全決策、執行和監督機制。”但到目前為止仍處于探索階段，國家并沒有關于高校董事會的法律地位與組織制度的清晰規定[3]。由于我國各高校之間的辦學性質不同，各高校與董事會之間由于責權利不同也存在著較大差異，因此各高校董事會存在不同的類型。從董事會的責權利角度來區分，高校董事會可以劃分為三種類型，分別是決策型、半決策型和咨詢指導型。我國公立高校董事會基本屬于咨詢指導型董事會。2014年7月16日，教育部印發的《普通高等學校理事會規程（試行）》（教育部令第37號）第二條指出：“本規程所稱理事會，系指國家舉辦的普通高等學校根據面向社會依法自主辦學的需要，設立的由辦學相關方面代表參加，支持學校發展的咨詢、協商、審議與監督機構，是高等學校實現科學決策、民主監督、社會參與的重要組織形式和制度平臺。高等學校使用董事會、校務委員會等名稱建立的相關機構適用本規程。”完善內部治理結構，形成以章程為統領的制度體系;完善民主管理和監督機制，探索師生代表參與學校決策的機制，構建社會參與機制，健全各利益主體之間的協商、合作機制，是公辦高校治理結構改革的方向。公辦高校財務治理結構改革只有處理好黨委會與校董事會之間的關系，才能實現良性運作。

首先，黨委會是高校財務的最高決策機構，董事會是高校財務的咨詢與監督機構。堅持黨委的領導核心地位，是財務治理決策機構的根本。黨委會是國家政治與黨對高校領導工作的具體體現，代表國家對高校的辦學方向和宏觀政策給予指引與監督。《中華人民共和國高等教育法》明確規定了黨的領導職責。高校黨委應對學校工作實行全面領導，發揮把方向、管大局、作決策、保落實的重要作用。在財務治理決策結構中，黨委會是學校重大財務事項，全局性的投資、籌資、支出項目的決策機構。公辦高校董事會是學校根據面向社會自主辦學和學校自我發展需要，設立的由多元利益相關者參與咨詢議事與監督機構，是高等學校實施科學決策、民主監督，促進社會參與的重要治理主體和組織形式。根據教育部令第37號文規定，高校理事會在財務管理中的主要職責是：“就學校發展目標、戰略規劃、學科建設、專業設置、年度預決算報告、重大改革舉措、學校章程擬定或者修訂等重大問題進行決策咨詢或者參與審議”“參與審議學校開展社會合作、校企合作、協同創新的整體方案及重要協議等，提出咨詢建議，支持學校開展社會服務”“研究學校面向社會籌措資金、整合資源的目標、規劃等，監督籌措資金的使用”。董事會是支持學校發展的咨詢、協商、審議與監督機構，不是決策機構。因此，我國公立高校黨委會與董事會之間是決策者與咨詢監督者之間的關系。

其次，黨委書記兼任高校董事長，有利于發揮董事會多元主體參與決策的優勢。高校董事會制度的健全與推廣將對建設中國特色現代大學制度、完善高等學校內部治理結構發揮重要作用，關鍵在于其多元主體的代表性所體現的對高校決策民主性的價值和意義[4]。教育部令第37號文規定，高校理事會一般應包含以下方面的代表：“（一）學校舉辦者、主管部門、共建單位的代表;（二）學校及職能部門相關負責人，相關學術組織負責人，教師、學生代表;（三）支持學校辦學與發展的地方政府、行業組織、企業事業單位和其他社會組織等理事單位的代表;（四）杰出校友、社會知名人士、國內外知名專家等;（五）學校邀請的其他代表。”這種高校董事會成員多元主體的代表性，具有反映各利益相關方的聲音，充分體現民主性的優勢。為既充分發揮這種民主性優勢，又體現中國高校治理的政治特色，在實行黨委領導下的校長負責制的體制下，可借鑒企業雙向進入、交叉任職的經驗，建立黨委書記兼任董事會主席的董事會領導體制，這樣既確保黨委在高校董事會中的領導地位，也能保證黨委在重大決策時充分聽取董事會的意見，體現高校決策的民主性，從而能夠更多地吸取和調動各方資源為高校的管理和發展貢獻力量。

（三）黨委領導與校長法人的關系

《中華人民共和國高等教育法》第三十條規定“高等學校自批準設立之日起取得法人資格。高等學校的校長為高等學校的法定代表人。高等學校在民事活動中依法享有民事權利，承擔民事責任。”同時，第三十九條還規定：“國家舉辦的高等學校實行中國共產黨高等學校基層委員會領導下的校長負責制。中國共產黨高等學校基層委員會按照中國共產黨章程和有關規定，統一領導學校工作，支持校長獨立負責地行使職權。”國家以法律形式既確定了高校校長的法定代表人地位，也確定了黨的領導地位，為完善學校管理提供了法律保障。2014年10月，中共中央辦公廳印發的《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》強調：“黨委領導下的校長負責制是中國共產黨對國家舉辦的普通高等學校（以下簡稱“高等學校”）領導的根本制度，是高等學校堅持社會主義辦學方向的重要保證，必須毫不動搖、長期堅持并不斷完善。”[5]但在高校的黨委會領導和校長法人負責的治理結構體現在財務管理中的實際上是一種決策權與執行權之間的關系。基于高校治理結構的特殊性，高校建立的是黨委統一領導、黨委決策、行政執行、黨政分工合作、協調運行的工作機制。

首先，黨委會是最高決策機構，對學校工作實行全面領導。《中華人民共和國高等教育法》第三十九條規定，黨委領導的職責主要是：“執行中國共產黨的路線、方針、政策，堅持社會主義辦學方向，領導學校的思想政治工作和德育工作，討論決定學校內部組織機構的設置和內部組織機構負責人的人選，討論決定學校的改革、發展和基本管理制度等重大事項，保證以培養人才為中心的各項任務的完成。社會力量舉辦的高等學校的內部管理體制按照國家有關社會力量辦學的規定確定。”2014年，中共中央辦公廳印發的《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》中對高校黨委的基本職責做了具體闡釋：“高等學校黨的委員會是學校的領導核心，履行黨章等規定的各項職責，把握學校發展方向，決定學校重大問題，監督重大決議執行，支持校長依法獨立負責地行使職權，保證以人才培養為中心的各項任務完成。”“黨委實行集體領導與個人分工負責相結合，堅持民主集中制，集體討論決定學校重大問題和重要事項，領導班子成員按照分工履行職責。”“黨委書記主持黨委全面工作，負責組織黨委重要活動，協調黨委領導班子成員工作，督促檢查黨委決議貫徹落實，主動協調黨委與校長之間的工作關系，支持校長開展工作。”2017年3月31日，教育部等五部門《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》（教政法〔2017〕7號）強調“完善高校內部治理”，“加強黨對高校的領導。高校要堅持和完善黨委領導下的校長負責制，高校黨委對本校工作實行全面領導，對本校黨的建設全面負責，履行管黨治黨、辦學治校的主體責任，落實黨建工作責任制，切實發揮領導核心作用。堅持黨管干部、黨管人才，落實‘三重一大決策制度。”這就是說高等學校黨委的領導職責主要是：執行中國共產黨的路線、方針、政策，堅持社會主義辦學方向，領導學校的思想政治工作和德育工作，在學校重大問題和重要事項中起決策作用。

首先，建立校長直接負責的財務執行機構，切實落實校長財務管理的主體責任。《中華人民共和國高等教育法》規定“高等學校自批準設立之日起取得法人資格。高等學校的校長為高等學校的法定代表人。高等學校在民事活動中依法享有民事權利，承擔民事責任。”“高等學校的校長全面負責本學校的教學、科學研究和其他行政管理工作”。《高等學校財務制度》規定：“高等學校財務工作實行校（院）長負責制”“協助校（院）長管理學校財務工作”。《高等學校總會計師管理辦法》也規定“高等學校總會計師協助校（院）長管理學校財經工作，承擔相應的領導和管理責任。”由上述文件規定可以看出，校長是學校的法人，財務工作的責任人，而總會計師是校長授權的學校財務工作的分管者。高校應進一步強化校長財務工作的主體責任，明確在黨委領導下校長對全校財經工作負總責的體制機制。在財務治理執行結構中，成立以校長負責的財務執行機構，高校建立的財務執行機構直接負責人是校長。校長擔任的是高校首席執行官的角色，并對常委會負責。而被授權分管財務工作的總會計師則具體開展日常財務工作，對校長負責。因此，2014年11月17日教育部發布的《關于加強直屬高校直屬單位財務隊伍建設的意見》（教人〔2014〕6號）從充分認識加強教育財務隊伍建設的緊迫性角度，強調“各單位主要領導同志應當支持總會計師、財務機構、財務人員依法行使職權。特別是要充分發揮總會計師的專業化管理作用。”

其次，建立健全專業化的財務執行機構，推動高等學校總會計師制度落實。按照《高等學校財務制度》和《高等學校總會計師管理辦法》規定，高等學校應當設置總會計師崗位。總會計師為學校副校級行政領導成員，協助校（院）長管理學校財務工作，承擔相應的領導和管理責任。凡設置總會計師的高等學校，不設與總會計師職權重疊的副校（院）長。教育部《關于加強直屬高校直屬單位財務隊伍建設的意見》提出“進一步完善總會計師管理制度”;“完善選聘任用方式。繼續推進和完善直屬高校總會計師選聘、委派制度。對資金規模大、經濟活動頻繁的直屬單位，逐步實行總會計師委派。總會計師由教育部負責選聘、委派，實行異校（單位）任職。積極探索符合直屬高校、直屬單位實際的總會計師選拔任用方式。凡設置總會計師的單位，班子中不設與總會計師職權重疊的其他副職，正職也不直接分管財務工作。”總會計師按國家有關法律、法規、規章和制度的要求，組織領導學校的財經管理和會計核算工作;參與學校重大財務、經濟事項的決策并對執行情況進行監督。具有以下履行職責的工作權利：（一）參加重大經濟事項決策;（二）對重大決策和財經法規的執行情況進行監督，對內部控制制度實施監督檢查;（三）對學校財務部門負責人的任免、考核提出意見;（四）學校按規定對大額資金的使用，建立由總會計師與學校主要負責人聯簽制度，總會計師擁有大額資金流動聯簽權;（五）對違反國家法律、法規、方針、政策、制度和有可能在經濟上造成損失、浪費的行為，有權制止或糾正，并報告學校主要負責人。制止或糾正無效時，應及時向學校主管部門報告。

在高校領導班子中必須要有懂經營、會財會、善管理的成員專職從事學校財務管理領導工作，以適應新形勢對高校領導班子的要求，總會計師協助校（院）長管理學校財務工作，既避免過去因分管財務的校長（或副校長）在財務管理中的缺位，又能由精通高校財務管理工作的專業人士管理財務工作[6]，體現了高校財務管理的專業化，這種制度設計能更好地確保學校各項經濟工作健康、有序開展。

（五）“統一領導”與“分級管理”的關系

高校財務治理是相關權益在利益相關者之間的配置，即用以協調和平衡高校利益相關者之間財務權、責、利的治理結構、運行機制和治理方式等。完善高校財務治理體系的核心和關鍵是建立一系列權力配置和利益平衡機制。長期以來，中國的高校辦學存在的主要問題為：國家對高校控制過嚴，同時高校的校級管理又對學院的辦學控制過嚴，雙向控制下導致中國高校的辦學活力不足[7]。財務管理體制的轉變，是深化高等教育改革、落實高校自主權和調動校內各單位積極性，理順財務關系和加強經濟責任制的重要舉措。

1997年，財政部、原國家教委頒發的《高等學校財務制度》（財文字〔1997〕280號）（于2012年進行了修訂）在總結以前高校財務管理體制改革經驗的基礎上，提出“高等學校應實行‘統一領導、集中管理的財務管理體制;規模較大的學校實行‘統一領導、分級管理的財務管理體制。”為了規范內部財務管理體制和運行機制，加強各級經濟責任制，2000年6月12日，教育部、財政部聯合下發的《關于高等學校建立經濟責任制、加強財務管理的幾點意見》（教財〔2000〕14號）明確指出：“建立健全各級經濟責任制，首先必須建立健全校（院）長經濟責任制。……高等學校必須按照‘統一領導，分級管理的原則，按校內管理層次分別建立起總會計師或主管財務工作的副校（院）長、財務處長、二級單位財務負責人和基層財務人員等若干個層次的各級經濟責任制。一級管好一級，一級帶動一級，一直抓到每一個基層經濟單位。”2014年11月17日，教育部《關于加強直屬高校直屬單位財務隊伍建設的意見》第二條指出：“切實落實單位領導班子在財務管理工作中的主體責任。各單位領導班子承擔財務管理的主體責任。”2015年5月22日，教育部印發的《關于直屬高校落實財務管理領導責任嚴肅財經紀律的若干意見》再次強調，“健全財務治理體制和運行機制。要按照統一領導、集中或分級管理的原則，規范內部財務治理體制和運行機制。”實行“統一領導、分級管理”的財務管理體制，必須處理好“統一領導”與“分級管理”的關系，處理好集權與分權關系，做到宏觀管住，微觀搞活，調動高校二級單位開展財務工作的積極性，達到激活基層單位經濟活力的目的。

首先，按財務管理層次建立各級負責人經濟責任制。建立健全財權與事權相匹配的各級經濟責任制，使各級領導、部門在經濟工作中按規定行使權力，按規定承擔責任。健全高校財務治理體制和運行機制，應堅持設置科學、職能優化、權責協同的治理機構，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化。將高校財權在學校黨委會、校長、總會計師、財務處長以及基層財務人員等之間進行合理配置，并賦予明確的財權和落實相關經濟管理責任。

其次，強化學校經濟事項的統一領導和集中管理制度。一是全面推行總會計師制度，建立以總會計師為領導的財經小組集體討論制度，為校長、校長辦公會和黨委常委會最終決策提供決策依據。二是設置財務處作為學校唯一的一級財務機構，在校長和分管副校長的領導下統一管理學校的財務工作;學校各單位都要統一貫徹黨和國家的方針、政策，都要遵守國家和學校規定的財務管理和會計核算制度以及其他重要的規章制度，都要執行學校財務規劃和計劃。三是要建立健全黨政領導班子、財經管理各領導小組（管理委員會）的議事規則。學校討論決定、擬定實施重大經濟決策事項時，應充分論證，必要時應進行專業咨詢。四是要強化行政部門對二級學院工作的宏觀調控、指導、監督和協調功能，行政部門要把工作重點從直接管理向督促、檢查和協調服務轉變，優化學校財務事項的決策、執行、監督內部控制制度[8]。五是要明確財務、審計、紀檢監察及相關業務部門的職責分工，明晰經費投入的前期論證、執行過程的審核監督、事后的績效評價等環節的責任邊界，形成決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的運行機制。

最后，明確校院兩級管理權限，理順校院之間的財務關系。按照“合理分權、充分授權”原則，對校院兩級的管理權限進行重新界定，通過理順校、院（系）之間的財務關系，一是要對教學、學生管理等職能進行分解，實行縱向權力結構的調整，下移管理重心，下放管理權責，實現二級學院管理“責、權、利”相統一，學院在學校放權的范圍內自主決定本單位有關經濟事項，確立二級學院的財務管理主體地位。二是要強化目標管理，明確目標任務、業績量化指標、配套責任考核。要根據現實情況，合理確定年度工作目標，既不提不合實際的過高要求，也不能使工作目標的設置流于形式，用日常工作取代工作目標。把二級管理具體制度的落實情況、人財物的管理使用情況作為學期、年度檢查的重要內容，充分發揮學校管理層的宏觀調控、監督、決策和指導功能，高效、優質、有序地實現管理目標。通過財權與事權的合理配置，調動基層單位積極性實現學校整體利益最大化。

（六）行政權力與專業權威的關系

圍繞現代大學制度建設的目標和任務，高校財務治理可探索行政權力與學術權力以及專業委員會協同治理模式，通過優化財權配置促使高校財務科學決策和財務有效監督，建立與完善科學、協同的專業化分工以及執行人員具有專業化素質的高校財務治理組織運行體系。

首先，實行行政權力與學術權力同構形成財務治理合力。進一步健全高校師生員工參與財務管理和監督的工作機制，發揮教職工代表大會和群眾組織作用;鼓勵教授專家針對重大財務決策問題提供咨詢支持與具體建議，反映各方利益訴求;充分發揮高校學術委員會在財務管理中的重要咨詢參謀作用，形成完善的協調合作機制，以保障高校行政權力和學術權力協調發展，體現高校內部治理結構中的靈活性和科學性，達到合理使用財務決策權、保障財務活動的科學決策，起到監督制衡的作用。

其次，探討行政管理與專業委員會輔助協同的決策模式。為體現黨委領導下校長負責制的財務管理體制的開放性和科學性，確保高校財務管理工作的效率性，充分發揮專業財務團隊的權威性和專業性，高校財務管理機構可增設各專業委員會，針對重大財務事項決策進行全面論證，提供有效的、可靠的評價和咨詢意見，為財務活動的科學合理決策提供支持。高校可結合實際設立財經委員會、預算管理委員會、資產管理委員會，以及風險控制委員會等專業機構。其中，財經委員會負責學校經濟政策、資源分配、重大財經事項的論證和調研;預算管理委員會參與學校預算以及發展戰略規劃的制定和執行工作，負責制定預算管理的政策、審查學校預算方案、下達正式預算方案、跟蹤預算執行情況等方面的事項;資產管理委員會統籌學校資產管理工作，并對學校基礎設施建設和大中型維修項目進行論證;風險控制委員會負責內控制度的建設與完善，針對財務風險做出準確識別與管理。各專業委員會作為大學財務管理的輔助性組織機構，在組織結構、權力構成、運行機制等方面權威性和專業性強，這種治理模式能夠營造出風險可控、穩定性好的發展環境，為學校財務治理積極提供支持。

二、高校財務治理結構的現代化建構

黨的十九大報告提出要加快世界一流大學和一流學科建設，實現高等教育內涵式發展。黨的十九屆四中全會明確提出，堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化。財務治理是大學治理的重要組成部分，財務治理水平直接決定了高校在優化資源配置、服務學科發展、防范財務風險、促進“雙一流”目標實現等方面的效用發揮。高校財務工作必須加快實現從財務管理向財務治理轉變，完善高校財務治理體系，提高財務治理能力，為高校“雙一流”建設提供高質量的保障與服務。黨委領導下的校長負責制，必須建立起學校黨委會、校長辦公會和監督機構分別擁有財務決策權、財務執行權和財務監控權相互聯系、相互制約的組織結構體系，促進財務治理決策科學化、執行專業化、監督多元化。高校要充分發揮各方面力量共同推進財務管理體系和治理能力的現代化。

（一）財務治理決策機構

堅持黨委的領導核心地位，是財務治理決策機構的根本。高校黨委對學校工作實行全面領導，發揮把方向、管大局、作決策、保落實的重要作用。全面落實黨委領導下的校長負責制，建立健全黨委統一領導、黨政齊抓共管、分工合作，部門各負其責、協調運行的財務領導體制。

——加強黨對財務工作的全面領導。高等學校實行黨委領導下的校長負責制，高校黨委要切實負起對學校財務工作的領導責任。全面貫徹執行黨和國家財經方針政策和決策部署，嚴格遵守國家財經法律法規，真抓真管，使財經紀律真正成為帶電的高壓線。討論決定事關學校改革發展穩定的重大財經事項和管理制度，健全規范學校財務管理的長效工作機制，強化對權力運行的制約和監督。積極配合上級主管部門做好總會計師委派工作，選好用好學校財務負責人。支持總會計師（財務分管領導）、財務機構負責人、財務人員依法履行職責，支持內部審計工作，支持紀檢監察部門查處違反財經法律法規和財經紀律問題[9]。

——明確主體責任，加強組織領導。黨政主要領導干部要強化財務管理的主體責任、主體意識。把財經紀律作為高壓線，嚴格執行黨和國家的各項財經法律法規。做到對重要財務工作親自部署、重大財務問題親自過問、重點環節親自協調，切實抓好班子、帶好隊伍、管好自己。黨政領導班子其他成員要帶頭貫徹執行黨和國家財經法律法規，按照“一崗雙責”的要求，根據分工抓好職責范圍內的財經管理工作。

——建立財務決策和議事規則。全面落實黨對學校財經工作的領導責任，凡學校重大經濟決策、重大投資（融資）項目以及大額資金使用等重大財經事項，必須由黨委集體討論決定。完善黨委領導班子決策制度和議事規則，財經重大決策在黨委常委會審議前，必須組織相關專門委員會（專家）進行科學論證，經學校財經領導小組研究后，提交學校黨委集體討論決定。要建立專家咨詢制度和決策責任追究制度，黨委要充分發揮董事會在學校財務決策中的指導、咨詢和監督作用，發揮各方專業優勢，反映各方利益訴求，起到科學決策、監督制衡的作用。

——建立財務決策咨詢機構。高校可結合實際設立由學校主要領導負責、相關領導和部門負責人參與的財經委員會、預算管理委員會、資產管理委員會、風險控制委員會等專業機構，統一領導和協調學校的財經工作，提高學校對財經工作的統籌調控能力。這些機構的組成人員應包括黨委書記、校長、教職工代表、學生代表、專業機構代表、校友代表、金融機構代表、社會公眾代表等。其中，財經委員會負責學校經濟政策、資源分配、重大財經事項的論證和調研;預算管理委員會負責學校預算的編制;資產管理委員會統籌學校資產管理工作，并對學校基礎設施建設和大中維修項目進行論證;風險控制委員會負責內控制度的建設與完善。

（二）財務治理執行機構

高校應從事業發展基礎和重要支柱的角度定位財務工作，充分認識加強財務工作的必要性和重要性，按照“統一領導、集中管理”或“統一領導、分級管理”的財務管理體制，落實校長全面負責學校財務管理工作的主體責任，加強財務和會計機構的建設和管理，強化各級負責人的財務管理責任，按照校內管理層次分別建立校長、分管財務副校長（總會計師）、財務處長、二級單位負責人和基層財務人員等若干層次的各級責任制，不斷提高校內各級單位領導班子為民理財、依法理財、科學理財、平安理財的能力和水平[10]。

——校長是學校的法定代表人，在學校黨委領導下，全面負責學校財務管理工作。組織擬訂和實施重大決策事項、重大項目安排、大額資金使用、預算安排、重要財經管理制度及財務信息公開工作。加強國有資產管理，防止國有資產流失。強化財務管理和內部審計監督。加強財會機構和財務隊伍建設。向黨委報告重大財經決議執行情況，向教職工代表大會報告財務工作。

——高校分管財務工作的校領導，應由熟悉高校財經業務的副校長（副校級領導）擔任。協助校長負責管理學校財務日常工作，對外代表校長處理與財政、稅務、發改、審計、銀行等外部關系，對內負責日常財經事務，分管財務、資產、產業、招標等部門，確保學校財經工作健康有序開展，并直接對校長負責。

——高校設置總會計師崗位，協助校長管理學校財經工作，直接對校長負責。高等學校總會計師的主要職責是：組織領導學校的財務管理和會計核算工作，參與學校重要經濟問題的分析和決策，執行國家有關財經法律、法規、政策和制度，防范財務風險，保護財產安全，提高資金使用效益。凡設置總會計師的高等學校，不設與總會計師職權重疊的副校長。

——健全專業化的財務管理機構。高校財務執行機構應堅持設置科學、職能優化、權責協同，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化。學校財務處是學校唯一的一級財務執行機構，是負責學校財務管理的綜合機構，在校長和總會計師的領導下，參與學校財經決策的討論和有關規定制定工作，對學校各類經濟活動實施管理、核算和監督。

——財務機構負責人必須具備相應的專業化素質要求。高校財務部門負責人是學校財經工作的具體管理者和決策執行者，應具有財經、管理類等相關專業本科以上學歷或中級以上財經類專業技術職稱，熟悉并掌握國家有關財經政策法規和管理規章制度，具有較強的綜合管理能力和組織協調能力，必須全職從事學校財經管理工作。

——構建多層次學校經濟責任體系。高等學校必須按照校內管理體制的層次，分別建立各部門、各單位主要負責人的經濟責任制，將財經工作的任務和責任層層分解落實到校內各部門、各單位直至個人。建立校長、分管副校長（總會計師）、財務處長、二級單位主要負責人和基層財務人員等若干層次的各級責任制，一級管好一級、一級帶動一級、一直抓到每一個基層經濟單位。同時，按照經濟責任制的要求，對因管理不善、控制不嚴等造成經濟損失的有關人員依法追究相應責任。

（三）財務治理監督機構

財務管理的正常運行離不開切實有力的財務監督，實施多元化財務監督是維護高校多元化主體利益的必然要求，要把建立和完善財務監督制度為核心的財務管理制度建設，作為扎緊制度籠子的關鍵舉措來抓，有效地發揮財務會計監督職能，對于防范和制止違犯財經法規的行為，保護國家和集體財產的安全完整具有重要的意義。

——發揮教職工代表大會監督作用。教職工代表大會處于學校委托代理鏈條的中心地位，代表學校不同利益集團中的教師、學生、其他職工的權利，在學校財務管理中只有充分調動廣大師生員工生財理財的積極性，發揮教職工代表大會的監督作用，高校的財務工作才充滿活力，財務監督工作才更加獨立、有效。

——充分發揮學校董事會和監事會在學校財務管理中獨特的管理和監督作用。

——強化內部審計部門的監督作用。高校應設置獨立內部審計部門，足額配備專職審計人員，切實加強內部審計專業化建設。高校應充分發揮內部審計的監督作用，將學校所有經濟活動納入審計范圍，重點加強經濟責任審計和財務預決算、工程建設項目審計，積極探索開展內控制度審計和績效評價審計。

——加強單位內部控制和財務監督。高校應進一步完善內部控制制度，按照分事行權、分崗設權、分級授權的要求，科學合理設置機構和崗位權責，并要按照權責一致、有效制衡的原則定期評估風險、檢查漏洞，確保制度有效執行。加強財務監管，防范財務風險，充分發揮委派會計人員的會計監督作用，保證委派會計人員正確履行職責。

——加強綜合監管一體化建設。要明確財務、審計、紀檢監察及相關業務部門的職責分工，明晰經費投入的前期論證、執行過程的審核監督、事后的績效評價等環節的責任邊界，形成決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的運行機制。

【參考文獻】

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[9] 教育部.關于直屬高校落實財務管理領導責任嚴肅財經紀律的若干意見[A].教財〔2015〕4號，2015.

[10] 黃永林.新中國成立60年高校財務管理體制的改革與創新[J].會計之友，2009（12上）：4-8.