公益一類事業(yè)單位預算管理現(xiàn)存問題及對策

陳奕巧

隨著事業(yè)單位改革的深化，國家對公益一類事業(yè)單位的服務質(zhì)量和管理水平提出了更高要求。在高要求和“過緊日子”的雙重壓力下，公益一類事業(yè)單位唯有利用好預算這一控制手段，通過科學、精細的資金規(guī)劃和安排，才能在保持單位正常運轉(zhuǎn)的同時，又履行好公益服務的職責。然而在實踐中，很多公益一類事業(yè)單位并未發(fā)揮好預算管理的重要作用，預算編制、執(zhí)行等環(huán)節(jié)都存在諸多問題，這不僅制約了財政資金效益的發(fā)揮，也不利于單位長期健康發(fā)展。因此，有必要對公益一類事業(yè)單位當前預算管理中存在的問題以及改進措施進行深入研究。

部門預算與單位內(nèi)部預算契合度不高

部門預算是單位按財政要求以政府收支分類科目為基礎編制的反映單位整體收支情況的綜合預算，最終以經(jīng)濟科目、功能科目和支出類別等區(qū)別為不同的國庫支付指標。單位內(nèi)部預算是單位根據(jù)內(nèi)部各處室的職責和年度工作任務對部門預算的再次分配和細化，全面反映了單位具體的工作內(nèi)容，最終以支出內(nèi)容和管理部門等區(qū)別為不同的報賬指標。因此，單位內(nèi)部預算主要用于規(guī)范各處室的資金使用，協(xié)調(diào)推進單位各項工作，處于財務報賬端；部門預算是政府預算的組成部分，主要反映財政資金運動和使用方向，處于資金支付端。雖然部門預算和內(nèi)部預算表現(xiàn)形式及作用不同，但是體現(xiàn)的都是單位整體的收支情況，兩者之間應該是相互契合和對應的。然而，由于編制時間、編制基礎和編制內(nèi)容不同，部門預算和內(nèi)部預算往往存在一定程度上的脫節(jié)，相互契合度不高。比如部門預算中已批復的項目支出在后期單位內(nèi)部預算中進行了調(diào)整，造成部門預算中完成的各項目資金數(shù)和單位實際發(fā)生的各項目資金數(shù)不一致；部門預算的基本支出按辦公費、差旅費、勞務費等經(jīng)濟科目進行分類，單位內(nèi)部預算按各處室完成工作任務保持正常運轉(zhuǎn)所需經(jīng)費列示，以各處室實際資金用途核算的經(jīng)濟科目數(shù)額往往與部門預算中支出的經(jīng)濟科目數(shù)額不一致，這些情況使部門預算和單位內(nèi)部預算相互脫節(jié)，出現(xiàn)預算兩張皮的情況。

預算執(zhí)行管控力度不強

預算執(zhí)行并不是簡單的資金使用，而是嚴格按照預算的內(nèi)容、資金的類別等要素選擇對應的預算指標進行支付，從而精準反映單位各項經(jīng)濟活動的過程。嚴格按照預算內(nèi)容執(zhí)行預算，有利于政府清楚了解財政資金用于了哪些地方，能夠發(fā)揮什么效益，也有利于單位各項計劃目標的實現(xiàn)和長遠健康發(fā)展。然而很多公益一類事業(yè)單位在經(jīng)費的使用過程中，對預算執(zhí)行不夠重視，沒有采取相應的措施對預算執(zhí)行過程進行嚴格管控，加之部門預算和單位內(nèi)部預算脫節(jié)，導致預算執(zhí)行存在一系列的問題。一是各處室在資金使用過程中，往往認為只要支出金額不突破單位分配的預算數(shù)即可，而不關(guān)心是否嚴格按照申報預算時的支出明細和各明細金額報銷經(jīng)費，導致未列入預算的支出名目以及超出預算明細金額的情況常有發(fā)生，從而年底處室預算資金不足，需要從其他地方進行預算調(diào)劑，預算的嚴謹性大打折扣。二是各處室的資金使用都是以單位內(nèi)部預算為基礎，按照職責、任務選擇相應的預算指標進行賬務報銷，而財務部門是按照部門預算選擇與報銷業(yè)務相符的預算指標進行資金支付，可是部門預算和單位內(nèi)部預算較低的契合度，使財務部門在選擇指標支付時往往難以完全和實際報銷內(nèi)容相符，導致支付的資金不能真實反映資金的實際用途，還會出現(xiàn)部門預算中的項目支出被用于單位日常基本支出的情況。

預算分析評價和考核重視度不夠

年度預算執(zhí)行完成后，及時組織對執(zhí)行情況進行分析、評價和考核，有利于發(fā)現(xiàn)預算編制和預算執(zhí)行中存在的問題，采取相應的措施進行改進，從而不斷提高單位的預算管理水平，以安全、高效、嚴謹?shù)馁Y金使用為單位履行好公益職責、持續(xù)健康發(fā)展提供保障。尤其是那些對部門預算進行再次分配實行兩套預算的單位，更應該及時、深入地進行預算執(zhí)行分析，不斷改進兩套預算的編制方法和流程，實現(xiàn)兩套預算的完美契合。然而，很多公益一類事業(yè)單位毫不重視預算的執(zhí)行分析，認為只要當年的預算金額足夠單位的正常運轉(zhuǎn)和工作任務完成就行，資金的實際使用是否嚴格按照預算執(zhí)行，預算執(zhí)行結(jié)果是否反映了單位真實的運營情況，以及資金使用的效率高不高并不關(guān)心。所以，有些單位雖然制定了預算執(zhí)行分析、評價和考核的相關(guān)制度，但流于形式，只是定期簡單統(tǒng)計一下內(nèi)部預算執(zhí)行情況，看看各處室和各項目預算執(zhí)行率怎么樣，是否達到了財政的預算進度要求，既缺乏對預算執(zhí)行的深入分析，也沒有將評價結(jié)果納入考核，未起到激勵和改進的作用；有些單位甚至完全缺失預算執(zhí)行分析制度，評價和考核更是無從談起，一般情況下，年度終了，當年預算相關(guān)的工作也基本告一段落。

加強部門預算和單位內(nèi)部預算之間的協(xié)調(diào)性 杜絕“兩張皮”現(xiàn)象

雖然單位內(nèi)部預算的編制內(nèi)容、編制基礎和作用都與部門預算有所區(qū)別，但是因為部門預算是經(jīng)人大審核批準具有法律效力的政府預算的一部分，也是財政部門對各單位進行資金管控的基礎，所以在編制單位內(nèi)部預算時，各單位應嚴格以部門預算為依據(jù)，保持部門預算與單位內(nèi)部預算之間的高度銜接和相互對應，從而保證支付的預算資金與實際用途一致。比如部門預算資金主要分為基本支出和項目支出兩大類，這兩大類又按照經(jīng)濟分類、功能分類、預算項目等進行細分來反映預算資金不同用途和支出方向。為了保持兩套預算的一致性，單位內(nèi)部預算也應該以部門預算為基礎嚴格劃分基本支出和項目支出，并保持兩套預算中人員經(jīng)費、日常公用經(jīng)費和項目支出等各類預算金額一致，以及項目支出中各項目預算金額一致，若是因單位工作計劃的變動或工作內(nèi)容的增加對單位內(nèi)部預算進行了調(diào)整，尤其是涉及基本支出和項目支出之間的調(diào)整，則單位也應該按照財政部門的要求向財政申請預算調(diào)整，從而杜絕因為各項工作計劃、資金需求與部門預算資金不一致，出現(xiàn)人員支出和公用經(jīng)費、基本支出和項目支出、各不同項目經(jīng)費之間等交叉、混用的情況。

強化預算執(zhí)行管控力度 保持支出內(nèi)容和預算內(nèi)容的一致性

預算執(zhí)行是預算管理中的重要環(huán)節(jié)，是落實預算權(quán)威性的重要途徑。公益一類事業(yè)單位作為財政全額撥款單位，要切實加強對預算執(zhí)行過程的管控，保持單位各項實際支出和預算內(nèi)容一致，從而保證財政資金使用的合規(guī)性、安全性和有效性。一是要加強預算理念的宣傳，讓各處室人員明白精準預算編制和嚴格預算執(zhí)行的重要性，自覺形成預算管理的意識，繼而在預算申報階段全面考慮、精確測算和反復論證，在預算執(zhí)行過程中協(xié)調(diào)工作安排、規(guī)范經(jīng)費報銷，從源頭上保障預算執(zhí)行的規(guī)范性。二是單位財務部門要實時對預算執(zhí)行情況進行監(jiān)測和跟蹤，了解各處室對預算資金的使用情況，將報銷明細和預算申報明細進行對比，若是發(fā)現(xiàn)存在資金使用明細和預算內(nèi)容不符的情況，要及時與各處室溝通、了解詳情，并視情節(jié)嚴重程度上報相關(guān)領導，從而對各資金使用處室產(chǎn)生一種外部約束力，促使各處室合理安排經(jīng)費支出，強化預算執(zhí)行的嚴肅性和精準性。

落實預算執(zhí)行分析評價和考核制度提升預算管理水平

預算編制是否科學、合理，預算執(zhí)行是否合規(guī)、有效，都要通過詳細、透徹的預算執(zhí)行分析來進行評價。公益一類事業(yè)單位應該建立和完善預算執(zhí)行分析機制，并嚴格按照制度要求落實到位。可以按月度、季度或者年度定期對預算執(zhí)行情況進行全面分析，并將評價結(jié)果與各處室考核以及下一年的預算安排掛鉤，通過獎優(yōu)罰劣來激發(fā)各處室重視和加強預算管理的積極性，促推單位預算管理整體水平的全面提升。預算執(zhí)行分析可以著重從預算編制的精確度、預算執(zhí)行的準確度、資金使用的有效度進行展開。一是分析預算編制的各類支出金額是否與單位實際發(fā)生的各類金額相符，是否存在過多的預算調(diào)整或大額的資金結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)，判斷預算編制是否足夠科學和精確。二是分析預算執(zhí)行的支出內(nèi)容是否與預算指標明細相一致，預算執(zhí)行的進度是否與工作的開展進度相當，判斷預算執(zhí)行的嚴謹性和資金的安全性。三是分析各項支出發(fā)揮的作用和產(chǎn)生的績效，是否完成了年初設定的短期目標，是否有利于單位長期目標實現(xiàn)，還可以采取橫向、縱向?qū)Ρ鹊姆绞剑袛噘Y金使用效率高低。

在財政撥款收入持續(xù)壓減，經(jīng)費緊張的形勢下，公益一類事業(yè)單位唯有著眼于內(nèi)部，提高對預算管理的認識，從預算編制、預算執(zhí)行和預算分析各環(huán)節(jié)入手，多管齊下，精打細算，才能使有限的資金發(fā)揮更大的效益，充分履行好自己服務社會、滿足民眾需求的職責。

（湖南省委黨校（湖南行政學院））

參考文獻：

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