低硫低碳時代郵輪污染預防的困境與法律進路

劉曉菲，張晏瑲

(1.山東大學 法學院，山東 青島 266237； 2.大連海事大學 法學院，遼寧 大連 116026)

一、引 言

2020年對全球郵輪業來說是“停滯”的一年。2020年2月“鉆石公主”號郵輪出現新冠肺炎聚集性疫情，乘客加船員有3700多人，最終確診715人，死亡8人。[1]這是國際郵輪發生的第一起聚集性疫情，之后多艘郵輪相繼出現疫情。[2]受疫情影響，郵輪公司股價大跌，多家郵輪公司裁員甚至破產，一場重新洗牌的“風暴”席卷全球郵輪業。雖然這場疫情對蓬勃發展的郵輪旅游按下了“暫停鍵”，卻讓我們獲得了充足的時間去反思我國郵輪產業發展存在的問題。在郵輪旅游業較為發達的國家，郵輪旅游的負面環境影響早已顯現。在美國，2019年6月，占據全球市場份額最大的度假郵輪公司嘉年華郵輪同意因污染海洋而支付2000萬美元的罰款，此前在2016年其旗下的公主郵輪(Princess Cruise Lines)被控非法排放含油廢物，并試圖掩蓋這一事實而被判處4000萬美元的罰款。[3]

相比歐美國家郵輪業幾百年的歷史，我國郵輪旅游業發展歷程較短，但是我國郵輪市場有著巨大的增長潛力。上海國際郵輪經濟研究中心編寫的《中國郵輪產業發展報告(2017)》的數據顯示，早在2016年中國已經超越德國，成為全球第二大郵輪市場，預計2030年中國每年郵輪游客數將達800萬至1000萬人，躍居全球第一大郵輪旅游市場。[4]最新發布的《中國郵輪產業發展報告(2019)》提到，2018年至2019年投放中國市場的郵輪以船齡小、噸位大、載客量較多的郵輪為主，我國郵輪旅游業進入了“旗艦時代”。[5]75-76與旅游經濟快速增長伴隨而來的是郵輪旅游對海洋及港口周邊生態環境日益加劇的污染風險。

同為國際航行船舶，郵輪不同于散貨船和集裝箱船之處在于承載人員龐大，類似一個“小型社區”。即使不搭載旅客，豪華郵輪也擁有數量龐大的船員和工作人員。以我國首艘國資豪華郵輪“鼓浪嶼”號為例，這艘郵輪之前在歐洲運營，船名是“奧麗埃納”號(Oriana)。中遠海運集團和中國旅游集團于2018年合資購入，2019年8月順利在廈門港開啟首航。“鼓浪嶼”號郵輪核定載客1880人，船員最多可達600多人。根據船旗國百慕大關于“浮動”最低配員要求，在沒有載客的情況下，維持適航狀態至少需要保持160人的船員規模，而這160人在郵輪上所產生的生活污水和生活垃圾數量巨大。由于尚未配置接入岸電的設施，“鼓浪嶼”號停靠廈門港期間使用燃油發電，又進而持續不斷產生污油水，以及向空氣中排放二氧化碳等。疫情期間，除了少數郵輪像“鼓浪嶼”號能進港停靠碼頭，大部分郵輪處于公海漂泊狀態，所產生的污染物也將排放入公海，對公海的生物多樣性將產生不可忽視的影響。船舶在公海上的污染物排放一直是法律監管的薄弱環節，尚無有效的監管機制和監管技術來控制公海上的污染物排放。

目前以及未來，全球航運業都將向節能減排趨勢發展。2020年1月1日，國際海事組織關于船舶尾氣硫含量排放限值的規定正式實施，國際航行船舶使用燃油硫含量不能超過0.5% m/m。除此之外，國際社會對航運業碳排放和氮氧化物減排的要求也越來越高，預計2021年船舶能耗方面的要求也會更加嚴格。因此在低硫低碳的節能減排時代，我國郵輪產業健康發展不僅需要硬件設置的智能升級，更需要法律機制的完善。從制度層面來看，國際公約并沒有對郵輪做特殊規定，我國也未針對郵輪監管進行專門的立法，國內相關規定大多參照國際公約、國內法關于普通貨船的規制來調整，應對郵輪旅游這種新業態的監管經驗不足。目前圍繞郵輪旅游的環境影響的研究成果集中于北美和加勒比地區，國內的研究多集中在郵輪安全運營和郵輪旅客權利保障方面，較少涉及污染預防法治保障領域。[6]為完善郵輪污染預防法律制度，實現郵輪旅游業的綠色健康發展，本文從郵輪旅游的污染風險入手，分析相關的國際公約、國內法和監管機制存在的問題，并針對我國郵輪旅游污染預防法律法規的現狀，從創新國際合作機制、完善污染預防立法、完善預防監管機制以及加強對郵輪旅游從業者的規范等方面提出解決建議。

二、郵輪污染預防的現實困境

郵輪類似一個“小型移動城市”，每天都在產生數量巨大的船舶垃圾、生活污水、含油污水和廢氣等污染物。[7]由于郵輪運營航線固定，反復到訪同一港口，對海洋及靠泊港口的污染呈現出反復性、集中性和累積性等特點。郵輪相比普通船舶會產生更多的污染物，郵輪旅游造成的污染已引起很多以郵輪旅游為產業的國家或地區的關注，相關的研究成果主要集中在郵輪旅游引發的水污染、大氣污染和生物多樣性破壞等方面。

(一)源于郵輪的污染風險

1.水污染

郵輪引發水污染的污染源主要是船舶垃圾(包括生活垃圾)、生活污水、污油水以及船舶壓載水等。大型郵輪上船員和乘客上千人，每天都產生數量龐大的生活垃圾，包括相當數量的塑料垃圾和有毒有害物質,足以對靠泊港口城市的垃圾處理能力提出挑戰。[8]郵輪產生的生活污水數量巨大，若未經處理任意排入海洋會發生一系列生化作用，破壞海洋的自然凈化過程，對海濱浴場和漁場資源產生較為嚴重的影響。[9]尤其對于內河郵輪和極地探險郵輪，即使較少的污油水和壓載水排放也會帶來嚴重的海洋生物入侵、水質下降等問題，而生態平衡一旦被破壞幾乎沒有可逆性。[10]

2.大氣污染

從引發大氣污染的污染物種類來說，郵輪與普通船舶沒有差別，主要產生硫氧化物、氮氧化物、二氧化碳、氯氟化烴和揮發性有機物。由于郵輪需要更多的電力維持空調、照明、餐飲娛樂設施正常運轉，燃油需求比相同噸位的貨船要大很多，因此在污染物的數量上遠遠超過普通船舶。[11]即使在入港后使用低硫油，郵輪也要比其他船舶如集裝箱船或者散貨船使用更多的燃料，所排放的硫氧化物、氮氧化物及顆粒物都會成為加重港口大氣污染的“元兇”。[12]雖然全球都認識到碼頭岸電的使用可以有效減輕郵輪對港口大氣環境的污染，但是大多數郵輪并沒有使用岸電。另外，郵輪旅游所產生的溫室氣體也是造成港口城市氣候變暖的一大因素。[13]隨著極地航線越來越受歡迎，極地郵輪旅游對南北極的生態平衡產生了極大的負面影響，其產生的二氧化碳加劇了全球氣候變暖和冰川融化。[14]

3.破壞生物多樣性

郵輪旅游對生物多樣性的破壞，表現在導致海洋水質下降，破壞港口水域的生態平衡，例如大型郵輪駛入港口影響港口特有物種如珊瑚的生存棲息地，噪音污染影響海洋“原住民”例如海豚、鯨魚等生物的生存。[15]我國港口水域生物物種比較豐富，很多地方是海洋生物的自然保護區，如廈門港灣是白海豚的自然棲息地，而郵輪旅游對我國沿海生物多樣性的影響還不確定。另外，隨著極地探險郵輪的興起，對于生態平衡最脆弱而難以修復的極地，郵輪旅游對其環境的影響將是深遠而嚴重的，而極地旅游尚未有有效的法律規制。

(二)郵輪港口防污染機制尚未健全

1.碼頭船用岸電推行困難

港口岸電可以在船舶靠泊碼頭期間為其提供電能，可以大幅減少船舶主機發電產生的硫氧化物、氮氧化物以及顆粒物。當前國際上僅有美國加州通過立法的形式推動使用岸電，其岸電使用率較高。《加州靠港船舶規則》規定，從2014年1月1日起，掛靠加州港口的集裝箱船、郵輪等，在靠泊期間必須不斷增加使用岸電的比例，要在2020年達到80%以上。[16]嚴格的規范促進了加州當地港口岸電應用的發展。而我國岸電的應用尚處于探索階段，交通運輸部曾發布《港口岸電布局方案》，要求“岸電布局要與現有相關環保規劃和要求保持銜接，以重點區域港口和重點類型泊位為抓手”[17]。但在實際推行過程中，還存在岸電容量問題、船岸交互問題，[18]以及接口標準不一、安全操作機制未建立等問題，阻礙了岸電的廣泛使用。

2.港口污染物接收設施不健全

對于污染物接收處置配套設施的建設，很多港口存在上岸處置渠道未打通、岸上轉運處置過程煩瑣以及處理費用高等問題。以郵輪生活污水為例，生活污水不同于船舶殘余油類物質，沒有回收利用價值，回收處理完全是耗費型的，包括人工、設備投入維護、運輸等高昂的處理費用。因此許多港口的船舶接收設施主要用于接收含油污水,而非生活污水。我國很多港口碼頭尚未具備船舶生活污水接收能力，無法實現與市政生活污水管網對接，客運船舶即使對生活污水進行回收，也不能及時送到岸上進行處理，船企接收轉運處置成本大。我國首艘國資郵輪“鼓浪嶼”號疫情期間靠泊廈門港國際郵輪碼頭，400 m3船舶生活污水由污染物接收船和轉運槽車分兩次轉移到岸基污染物終端處置設施中，處理費用高，岸上轉運處置過程煩瑣。另外，由于郵輪上物資供給需求極大，會產生一定數量的有毒有害物質，而在郵輪船供、物料管理以及有毒有害污染物接收處置方面，尚無相關的規范和處置機制。

三、郵輪污染預防的國際法律規制

郵輪在法規意義上并不是一類單獨的船型，而是大型化的豪華客船，其功能逐漸由旅客運輸轉化為旅游觀光。與內河郵輪和普通客船一般是本國國籍不同，為方便航行和管理，全球60%以上的郵輪懸掛方便旗，船籍國一般是巴哈馬、巴拿馬、百慕大和馬紹爾群島等海事監管較為寬松的國家，郵輪掛方便旗的比例超越了其他船型。[19]在我國，除了運營長江三峽航線的內河郵輪，其他正在運營的郵輪“中華泰山”號和“鼓浪嶼”號均掛方便旗，暫時還未有掛五星紅旗的郵輪。無論郵輪的船籍國是哪個國家，其運營航線和靠泊港口都分處不同國家，郵輪經營人、船員和游客擁有不同國籍，決定了國際郵輪實踐中會面臨跨法域的矛盾。因此，現階段探討我國預防郵輪污染的對策，必須明確郵輪的國際法律規制現狀，以應對不同法域的法律沖突。

(一)郵輪污染預防國際法律規制的特點

1.以聯合國和國際海事組織的公約框架為基本法律框架

國際航行船舶要符合聯合國和國際海事組織(International Maritime Organization，簡稱IMO)制定的公約要求，主要是遵守《聯合國海洋法公約》(United Nations Convention on the Law of the Sea，簡稱UNCLOS)和IMO的公約規定(1)與郵輪污染預防監管有關的公約主要是《國際海上人命安全公約》(International Convention for the Safety of Life at Sea，簡稱SOLAS公約)、《海員培訓、發證和值班標準國際公約》(International Convention on Standards of Training，Certification and Watchkeeping for Seafarers)、《國際安全管理規則》(International Safety Management Code)和《經1978年議定書修訂的1973年國際防止船舶造成污染公約》(International Convention for the Prevention of Pollution from Ships 73/78,簡稱MARPOL73/78公約)等。。UNCLOS在第十二部分“海洋環境的保護和保全”(Protection and Preservation of the Marine Environment)中，對締約國保護海洋環境的義務進行了原則性規定。其中，第211條“來自船只的污染”(pollution from vessels)為IMO和相關國家制定具體的污染防治標準提供了法律框架，關于國家管轄海域內污染防治的規定、船旗國對登記船舶的管理、港口國對靠港船舶的監管以及污染排放控制區等都可以在此條中找到原則性依據(2)資料來源：UNCLOS, Article 211。。SOLAS公約對客船救生消防等方面做出了具體規定，MARPOL73/78公約則是防止船舶污染的最主要的公約。

從整體上看，國際公約并沒有對郵輪做特殊規定，對郵輪的安全要求主要通過對客船整體的安全等級評定來規范。隨著海洋環境污染的加劇，IMO作為聯合國負責海上航行安全和防止船舶造成海洋污染的專門機構，其固有的缺陷顯現出來：沒有統一的執法權，無法對違法行為行使行政處罰或追究刑事責任；由締約國、船旗國或港口國自行規定具體處罰措施，相關規定的施行有賴于港口國和船旗國的積極配合；決策程序的復雜性以及信息的不透明，阻礙了對相關問題的及時反應。[20]因此對IMO組織機構進行改革，促使其工作機制運轉高效，是實現海上航行安全和保護海洋環境目標的關鍵。

2.以郵輪行業協會的規定作為引導性規則

除了要遵守選擇入級的船級社技術規范外，郵輪公司還受郵輪行業協會的標準指導。郵輪行業協會是非官方組織，全球具有較大影響力的郵輪協會組織僅有兩個：國際郵輪協會(Cruise Liner International Association，簡稱CLIA)和歐洲郵輪理事會(Europe Cruise Council，簡稱ECC)。CLIA在IMO享有咨詢地位，對成員公司制定的安全政策直接影響著IMO關于客船安全的規則修改。ECC由于“科斯塔·康科迪亞”號郵輪側翻事件的發生，對郵輪的建議標準也有所提高。郵輪行業協會制定的指南具有專業性和技術性強的特點，規定的安全標準普遍比國際公約的標準更嚴格，在客觀上推動了各國郵輪安全標準的提高。但是越來越多的郵輪非法排污案例的出現，表明行業自律因為缺乏有效的獎懲機制而得不到充分發揮。

3.通過郵輪掛靠港的港口國監督檢查機制實現實質監管

郵輪航行跨越了不同的司法管轄區，存在執法的不連貫性，而掛方便旗的郵輪與船旗國沒有“真正聯系”，在污染預防監管方面船旗國很難履行實質監管職能，影響了對郵輪污染監管的實際效果。[21]對國際航行船舶實現有效監管的途徑主要是港口國的監督檢查(Port State Control，簡稱PSC)。從“阿莫柯·卡迪茲”號油船觸礁溢油事件后，全球陸續成立港口國監督諒解備忘錄組織，在船舶排放和控制方面加強地區合作，對存在不良安全記錄和安全隱患的船舶實行“黑名單”跟蹤制度，減少直至消除低于標準的船舶的航行。[22]迄今為止，全球已成立9個區域性港口國監督備忘錄組織，加上美國海岸警衛隊獨立實施的PSC檢查機制，全球共10個PSC檢查機制在有效運行。其中，由于國際郵輪航線集中于歐洲、加勒比地區以及亞洲，對國際郵輪的監管實際上呈現“2+1”的模式，即“巴黎諒解備忘錄”(Paris MOU)和“東京諒解忘錄”(Tokyo MOU)，加上美國海岸警衛隊的PSC檢查機制，這三個備忘錄組織每年出具的郵輪PSC檢查報告反映了郵輪的船況、公司管理體系運行，以及遵守各項安全、防污染規定的情況，是港口國監管部門得以評估郵輪安全與防污狀況的最有效的依據。

(二)郵輪污染預防的具體規定

IMO對國際航行船舶污染預防的具體規定主要集中在MARPOL73/78公約及其六個附則里。MARPOL73/78公約在六個附則里詳細規定了不同種類的污染控制標準，其中，與預防郵輪水污染有關的是附則Ⅰ、附則Ⅳ和附則Ⅴ，與預防郵輪大氣污染有關的是附則Ⅵ。2019年5月13～17日，IMO海上環境保護委員會第74屆會議(簡稱MEPC74)召開，其達成的決議對預防上述油類污染、船舶垃圾污染和大氣污染提出了新的要求，茲分述如下。

1.對含油污水的規制

MARPOL73/78公約附則Ⅰ是關于防止船舶油類污染的規定，詳細列舉了對控制操作性污染、專用壓載艙及原油洗艙、排油監控系統和濾油設備的要求等，并且規定凡150總噸及以上的油船以及400總噸及以上的非油船必須備有《油類記錄簿》。

2.對船舶垃圾的規制

MARPOL73/78公約附則Ⅴ是防止船舶垃圾污染的規定，提供了分類明確的垃圾名目供船方和締約國主管機關參考。MEPC74會議對海洋垃圾處理的難點——塑料垃圾的防治制定了推進計劃，號召締約國對海洋塑料垃圾開展全方位的整治。今后需要推進的領域是對郵輪物料中的有毒有害物質的使用及回收，此部分尚屬公約和國內法的空白地帶。

3.對生活污水的規制

MARPOL73/78公約附則Ⅳ是關于防止船舶生活污水污染的規定，要求船舶在距最近陸地3海里以外，使用主管機關所認可的設備，排放經粉碎和消毒的生活污水，或距最近陸地12海里以外排放未經粉碎或消毒的生活污水，且應在航行中以不低于4節的航速航行時，以中等速率排放。生活污水排放的國際標準雖然制定較早，但對生活污水的處理卻受制于處理技術和監管能力，港口國監督機制對生活污水排放的管制效果有限，另外公約沒有對“黑水”和“灰水”的排放制定不同標準，這也為生活污水的規制留下法律漏洞。

4.對船舶壓載水的規制

IMO沒有在MARPOL73/78公約及其附則中對壓載水做出規定，對壓載水的規制是通過2004年《國際船舶壓載水和沉積物控制與管理公約》及《防止船舶壓載水和沉積物排放引入有害生物和病原體的指南》來調整。我國于2018年10月22日向IMO遞交了加入《國際船舶壓載水和沉積物控制與管理公約》的文書，該公約已于2019年1月22日起對中國正式生效。在MEPC74會議達成的決議原則性規定了船舶文書檢查和壓載水取樣兩種檢查方式的要求，我國海事監管部門已開始對國際航行船舶的壓載水開展抽樣檢查工作。

5.對大氣污染的規制

MARPOL73/78公約附則Ⅵ是防止船舶造成大氣污染規則，首次設定了船舶氮氧化物和硫氧化物的排放指標，以及禁止非法排放消耗臭氧層物質(2010年之前已在船上配備的除外)。國際上對消耗臭氧層物質的規制始于1987年《關于消耗臭氧層物質的蒙特利爾議定書》，MARPOL73/78公約附則Ⅵ則從規范船舶污染物排放的角度對其進行了具體規定。隨著各國相繼在制冷劑方面的技術進步，即使郵輪使用數量龐大的空調設施，通過船舶入級檢驗和港口國監督機制就可以進行有效的監管。而在大氣污染的防治方面尚待推進的問題是“限硫令”和溫室氣體減排。IMO規定締約國從2020年1月1日起在全球海域航行的船舶燃油硫含量不應超過0.50% m/m(此舉被稱為“限硫令”)，或實施其他等效措施以防范二氧化硫導致的大氣污染。隨著實施日期的逼近，“限硫令”引發全球航運界和海事監管部門的關注，脫硫技術等替代措施的有效性和各國船東對海運成本的控制都將影響規定的實際執行力。“限硫令”推進中的困難主要體現在脫硫技術和替代措施的有效性，完全采用輕質油對航運企業來說成本較高，而作為替代措施的脫硫塔或者其他轉換機制其效果還有待實踐檢驗。對于海運溫室氣體減排，《巴黎氣候變化協定》確立了將全球平均氣溫較工業化前水平升高幅度控制在遠低于2℃的目標，并努力控制在1.5 ℃(3)全國人大常委會于2016年9月3日批準中國加入《巴黎氣候變化協定》，中國成為第23個完成批準協定的締約方。。MEPC74會議對溫室氣體減排有專門的議題，制定了減排措施對締約國的影響評估程序、減排措施后續審議工作方案、第四次海運溫室氣體減排研究大綱和有關工作安排，以及后續工作模式等規定。

四、中國郵輪旅游污染預防法律制度存在的問題

目前，我國正在使用的郵輪港口有15家，已在上海、天津、三亞、廈門等地建立了郵輪母港，在大連、煙臺、舟山等地都有可供郵輪停靠的港口。[5]42-43在郵輪產業引導政策和旅游市場需求雙重推動下，預計將會有更多的國際郵輪布局亞洲航線，隨之加劇的污染風險將會對我國現行的污染防治法律體制、監管機制以及港口的污染物接收處置、碼頭岸電和污染應急能力建設提出挑戰。因此，有必要對我國郵輪旅游污染預防法律制度存在的問題進行研究，以提出應對之策。

(一)關于郵輪污染預防的國內法規定尚待完善

如前文所述，國際公約并沒有對郵輪做特殊規定，各國根據國際郵輪運營實踐和國內實際，或直接針對國際郵輪安全單獨立法，或將相關國際公約轉化為國內法適用。全球郵輪業比較發達的國家主要集中于歐洲和北美地區，其中以美國和歐盟對郵輪業的規范相對完善。[23]美國的《郵輪安全法》對郵輪做出了專門規定，并配合美國海岸警衛隊專門的郵輪監管機制，對郵輪行業實行較為嚴格的監管。[24]歐盟從“科斯塔·康科迪亞”號郵輪側翻事件之后，對郵輪業加強了監管，相關措施均高于IMO的規定。

我國郵輪旅游業發展歷程較短，相關的規定集中在旅游業準入和對客船的安全監管要求兩個方面，尚未有郵輪的專門立法。關于旅游業準入方面的規定主要是國務院頒布的《中華人民共和國國際海運條例》和國家旅游局(現文化和旅游局)頒布的《國際郵輪口岸旅游服務規范》。而專門規范旅游行業的《中華人民共和國旅游法》(2018年修正)主要側重于規范旅游合同、保護旅客權益和監管旅游市場秩序，對環境保護的要求僅在總則部分進行了原則性表述(4)《中華人民共和國旅游法》第4條：“旅游業發展應當遵循社會效益、經濟效益和生態效益相統一的原則。國家鼓勵各類市場主體在有效保護旅游資源的前提下，依法合理利用旅游資源。利用公共資源建設的游覽場所應當體現公益性質。”第5條：“國家倡導健康、文明、環保的旅游方式，支持和鼓勵各類社會機構開展旅游公益宣傳，對促進旅游業發展做出突出貢獻的單位和個人給予獎勵。”。在安全監管方面有《中華人民共和國海商法》、《中華人民共和國環境保護法》(2014年修訂)、《中華人民共和國海洋環境保護法》(2017年修訂)、《防治船舶污染海洋環境管理條例》以及《中華人民共和國船舶油污損害民事責任保險實施辦法》等法律法規及規范性文件。2018年3月公布的《中華人民共和國海商法(修訂草案)》(意見征詢稿)，在第六章“海上旅客運輸合同”這一章節中增加了第三節“郵輪旅游的特別規定”，但規定的內容僅涉及航行安全和旅客權益保障，并沒有關于污染預防的規定。[25]另外，現階段專門規范水污染物和大氣污染物排放標準的規范性文件有由環境保護部與國家質量監督檢驗檢疫總局制定的《船舶水污染物排放控制標準》(GB3552-2018)(2018年7月1日起實施)，及交通運輸部于2019年10月25日發布的《2020年全球船用燃油限硫令實施方案》。

總體來看，與郵輪旅游有關的船舶環保法律法規、標準不夠健全，不能適應規范綠色化、低碳化、國際化的郵輪旅游發展現狀。

(二)以發展為主線忽視環保建設的產業政策導向

為支持郵輪產業發展，我國早在“一帶一路”重大倡議提出之時，就將推動21世紀海上絲綢之路郵輪旅游合作作為重要內容。2016年12月26日國務院正式印發《“十三五”旅游業發展規劃》，首次將郵輪旅游業納入國家重點專項規劃項目。規劃中設立了“郵輪游艇旅游發展計劃”專欄，分別從加強基礎設施建設、開發特色旅游線路、壯大郵輪市場主體、促進游艇租賃消費和培養郵輪游艇人才五個方面提出要求。在這之后，交通運輸部、文化與旅游部以及其他部委、地方政府也密集出臺郵輪相關產業引導政策，旨在大力推動中國郵輪產業的發展。密集出臺政策反映了我國政府大力支持郵輪產業發展的決心，但是政策內容偏向支持和保障郵輪產業發展，對郵輪污染預防的重視程度還不夠，表現在尚未出臺針對郵輪旅游污染的綜合性政策，僅在配套建設方面出臺了專項政策，而從郵輪旅游業全周期管理的角度實現污染預防，還需制定全面的、綜合性的污染防治政策。

(三)尚未形成標準統一的污染預防監管機制

我國郵輪旅游業相關的防污染的監管實踐較少，大多參照貨船標準執行，幾乎沒有專門針對郵輪的標準，在監管中存在空白區域。在監管主體方面，根據我國的內河與海洋相關環境保護規定，國內對內河郵輪或遠洋郵輪有環境監督管理權的部門包括各級環保部門、海洋行政主管部門、海事部門、航道部門、交通運輸部長江航務管理局、港航部門等。其中，海事部門主要負責相關港口國監督檢查，審核郵輪的相關證書是否有效，船舶是否適航，是否會有一些危及船舶安全及污染海洋環境的隱患存在。各部門之間存在職責交叉、條塊分割等問題，導致郵輪旅游的環境保護法律實施效果差，不利于內河或海洋環境的保護、治理。在監管標準方面，各港口監管主體采用各自的監管方法，沒有統一的監管標準。現階段對郵輪污染的監管實踐主要是海事部門對船用燃油、壓載水和生活污水抽樣檢查，缺乏對船用物料中危險品的監管和生活垃圾中的有害有毒物質處理措施，對大氣硫含量的檢查主要以文書審查和燃油樣品抽查為主，現有的檢查方式無法完全杜絕偷排現象。

五、完善中國郵輪污染預防法律制度的對策

(一)以“海洋命運共同體”理念為指引構建具有強制執行力的國際監管合作機制

習近平總書記提出構建“海洋命運共同體”理念，為全人類在海洋合作交流與資源共治共享方面提供了“中國方案”和“中國智慧”。在“海洋命運共同體”理念指引下，我國應全面參與聯合國框架內海洋治理機制和相關規則的制定與實施，落實海洋可持續發展目標，在應對海洋污染問題上積極推動各國之間和國際組織的全面合作，以共同應對解決全球性的海洋治理問題。

傳統的區域性合作已經不能滿足全球海洋治理的需求，在治理海洋污染方面，國際刑警組織(International Criminal Police Organization，簡稱ICPO)開展了跨機構合作的有益探索。2018年10月ICPO首次聯合全球多機構打擊海洋污染犯罪，這次代號“海上30天”的聯合行動，由ICPO的懲治污染犯罪工作小組發起，通過ICPO環境安全計劃署與歐洲刑警組織的協調合作，有58個國家的環境、海事和邊境機構，以及警察、海關人員參加，是全球多機構聯合打擊海洋污染犯罪的首例，為跨領域的協同合作提供了借鑒。[26]

面對海洋污染的嚴峻形勢，在國際監管合作機制建設方面，建議嘗試兩種思路。一是加強區域性合作，構筑區域性海洋污染防治聯合機制。借助“21世紀海上絲綢之路”戰略實施的機遇，整合區域性污染應急資源，推進建立預警響應、統一調度、合作清污等模式的海洋污染預防機制。二是探索跨國際組織合作模式，充分利用不同國際組織在解決海洋事務領域的專業優勢，尤其是由各國海洋主管機關或政府具有執法權的職能部門參與的國際組織，實現監督機制和懲罰機制的互補，彌補國際公約“軟法”性質的不足，實現立法、執法、監督、司法補救的閉環。

(二)完善中國郵輪旅游污染預防立法體系

郵輪旅游的環境管理不僅需要郵輪企業落實環保主體責任和游客自身環境意識覺醒，更需要制定有針對性的法律法規。考慮到郵輪業涉及多個經濟行業，應結合我國郵輪旅游的特殊地理位置、新型產品形態、復雜通航環境、特色旅游線路等發展因素，健全、完善、統一郵輪旅游環境影響方面的法律、法規、標準。推動專項立法，不僅能更好地保護旅客權益，更可以為中國郵輪業平穩健康發展保駕護航。[27]

現階段完善立法的路徑有兩種。一種路徑是制定郵輪單行法模式。從加強郵輪公司防污染主體責任入手，借鑒美國《郵輪安全法》的立法模式對郵輪運行中的安全和防污染措施等問題進行規定，制定符合中國國情的防污染標準。[28]另一種路徑是在現有法律框架中增加郵輪防污染條款。2018年3月公布的《中華人民共和國海商法(修訂草案)》(意見征詢稿)，已經在第六章“海上旅客運輸合同”這一章節中增加了第三節“郵輪旅游的特別規定”，但并沒有關于污染預防的規定。2020年9月23日，國務院第109次常務會議審議通過了《中華人民共和國海上交通安全法(修訂草案)》。修訂草案新增的8項制度中就有關于航運公司安全和預防污染管理的制度。這部被稱為海上交通安全管理的“母法”的法律，為進一步規范船舶排放行為、減輕海洋污染提供了法律依據。但《中華人民共和國海上交通安全法》不能具體規定到不同船型，而郵輪具有與其他船舶不同的污染風險，需要綜合國家層面的政策性指導意見以及各個部委出臺的相關規定，在未來實施細則中制定針對性的指導意見，使得郵輪旅游污染事故處理有法可依。

(三)完善郵輪污染預防監管機制

郵輪港口區域的生態、衛生健康、排放治理和環境監管等問題是郵輪靠泊港口建設必須要關注的問題。[29]應根據我國郵輪旅游業發展的特殊業態，在國家層面統一郵輪監管標準，建立協調、統一的郵輪綜合管理體制和聯合執法機制，實現海洋治理體系和治理能力現代化。

根據我國海事行政部門的郵輪監管水平和執法技術條件，可以采取的措施如下。其一，建立“郵輪母港聯盟”，實施資源共享和優化升級。為加強郵輪靠泊港口防污染能力及碼頭岸電建設，實行集約化管理，防止地方政府因“政績”盲目建設郵輪碼頭，應統一國內郵輪靠泊港口監管標準，對郵輪碼頭建設標準、靠泊能力、岸電建設、垃圾收運處置能力以及污染控制能力進行審核，實現對郵輪的標準化管理制度。其二，建立到訪國際郵輪環保檔案評估共享機制。對全球正在運營特別是運營亞洲航線的郵輪進行調研，主要包括防污染設施設備、到訪港口垃圾處理記錄、船舶或船公司是否曾因環保問題被處罰記錄以及港口國監督檢查歷史，加強與CLIA和ECC的溝通聯系，獲取郵輪建造及相關設施標準，對到訪郵輪實現“一船一檔”，定期評估郵輪污染物處置機制和郵輪公司防污染能力，加強對國際郵輪動靜態信息管理。其三，依托云計算、大數據、人工智能的科技創新，構建智能海事監管機制。隨著海洋環境保護國際標準的提高，對海事監管的技術性要求也越來越高，實踐中需要研發海空立體監管技術，改進空氣污染物監測設備以及發展智能監管機制來精準打擊海洋偷排污染物現象。發揮信息技術的連接功能和整合優勢，推動高科技監管手段的智能應用，使對郵輪甚至所有國際航行船舶的防污染監管實效得到保證。

(四)加強對郵輪旅游從業者的規范

在我國，旅游業屬于率先開放外資進入的行業，我國對于郵輪經營者的規定主要集中在對市場準入和安全運營的監管，對郵輪經營者的污染防范能力缺乏監管和審查。郵輪經營者不僅要達到IMO和郵輪行業協會、船級社的法規要求，還要遵守船籍國、港口國的防污染規定。這些規定都是以安全技術標準的形式對郵輪的建造、垃圾處理設施、污油水排放、船用燃料等進行規范。[30]然而，從垃圾產生和管理的角度分析，游客是船上垃圾的制造者，船員擔負郵輪垃圾處置的主要職責，而最終污染預防主體責任的落實是由船公司來承擔。因此，除了要制定嚴格的控制與監管標準，還必須從郵輪旅游全周期管理的角度，制定針對性的措施。從規范郵輪從業者入手，一是可借鑒芬蘭、日本等國家或地區對于垃圾分類的經驗，建立一套郵輪特有的分類體系和對接陸上處置機制，督促游客實現嚴格細致的船上垃圾分類。二是加強對船員防污染職責履行的管理，定期進行防污染的培訓和考核，著重開展應急措施響應、污染處置等方面的培訓。三是積極推進新能源(水氫動力、電能等)的研發使用，在郵輪行業內推廣岸電使用設施，以控制郵輪靠港產生的污染物數量，達到綠色靠泊的效果。

六、結 語

我國郵輪旅游業已經步入了發展的“快車道”，在巨大的經濟發展利益面前，郵輪旅游對海洋及港口造成的污染容易被忽略。國際公約及國內法沒有對郵輪做特殊規定，對郵輪旅游的污染預防存在法律規制缺失、發展與保護的政策不平衡以及監管機制薄弱等方面的不足。針對國際郵輪跨法域的特點，建議在“海洋命運共同體”理念指導下，加強區域性合作和跨國際組織合作，充分利用不同國際組織在解決海洋事務領域的專業優勢，彌補IMO規范機制的不足；在完善頂層設計方面，可以借鑒美國《郵輪安全法》制定專門的“郵輪法案”，也可以在現有的法律法規框架內加入郵輪污染預防的條款；在完善監管機制方面，構建統一的郵輪監管機制，并充分利用海洋科技完善監管手段，實現對郵輪污染有效的監管；在規范郵輪從業者方面，要加強對郵輪經營者環境保護和污染預防的主體責任落實的監督，以控制郵輪旅游產生的污染物數量，實現郵輪旅游業的良性發展。