新行政法視野下民營企業法治保障問題研究
——基于751件行政訴訟案件的分析

宗艷霞

(中共大連市委黨校 應急管理教研部，遼寧 大連 116013)

一、問題的提出

2018年11月2日,習近平總書記在民營企業座談會上發表重要講話,充分肯定了我國民營經濟的重要地位和作用,確立了我國將長期支持民營經濟發展的正確路線。然而，各項支持民營經濟發展的法律法規在具體實施時被打了折扣，中央出臺的諸多支持民營經濟發展的政策措施落實不好、效果不彰。民營企業對法律的穩定性預期不足、對企業公平競爭秩序信心不足，這些因素遏制了民營企業的發展活力與創新動能。法治是最好的營商環境，好的法治環境可以為民營企業提供心理保障、主體保障、行為保障與監督保障，為民營企業的經營發展保駕護航。

目前國內基于經濟學與法學交叉視角探討民營經濟發展的研究成果，主要可分為兩類：一類是宏觀層面的，包括法治環境與民營經濟發展探討、制度環境與民營經濟發展等；另一類是微觀層面的，如探討產權保護的法律問題、政治關系與民營企業發展等。國外關于民營經濟的法治探討，有的從根本制度上分析是否有必要對民營經濟予以規制,有的從微觀層面探討，如認為對債權人、投資者和雇員的必要保護越能獨立于企業組織的地位越能得到保證,認為應加強對私募股權行業的監管。現有研究包含了民營經濟法治保護的基本問題，但有關民營企業行政法保護的研究較少，且至少存在以下不足：一是治理、公私合作、政府規制、行政助推機制等的興起與發展對行政法治提出了新要求，也賦予民營經濟行政法保護新的時代課題，而新行政法如何回應民營經濟法治保障問題，目前涉及此領域的相關研究甚少，亟須加強；二是實證分析較為缺乏，尤其是基于司法案例分類檢索的研究分析不足。

當前，傳統的國家行政管理模式正在向新型現代國家治理轉型，中國行政法學相應地面臨范式重構與轉換。本文意圖在新時代行政法轉型背景下，基于實證分析與調查研究，從動態和多元化視角，探討新行政法如何回應民營經濟法治保障現實問題，從行政立法、行政執法、行政程序、行政救濟等方面研究如何加強民營經濟行政法治保障。本研究將有助于豐富和拓展民營經濟保障的行政法學理論，具有一定的理論價值與現實意義。

二、司法案例實證分析

本文搜集整理了2008年至2020年6月期間，北大法寶司法案例庫官網上公布的民營企業行政訴訟案件751件(見表1)。通過對751件案件判決書、裁定書的逐一研讀、篩選整理，以典型案例和法寶推薦案例為分析重點，對案件年份、案由、核心權利、地域、勝訴率、發布數量、案由分布、雙方當事人情況、法律適用、終審結果等進行綜合統計分析，得出民營企業行政案件所涉重點領域、被侵害權益類型等關鍵指標，明確加強行政法治保障的重點研究范疇。

表1 涉民營企業行政訴訟案件情況

(一)行政訴訟案件基本概況

按照行政行為種類劃分，案件總量為554件，案由位居前列的主要包括行政處罰、行政裁決、行政復議、行政強制、行政確認等。其中，行政處罰占19.9%，行政裁決占15.3%，行政復議占11.2%，行政強制占9.2%，具體見表2。

表2 行政訴訟案件的案由類型

按照行政管理范圍領域劃分，行政作為案件共319件，涉及的領域依次為商標(26.6%)、資源(20.1%)、城鄉建設(14.4%)、勞保(14.1%)等，具體見表3。

表3 行政訴訟案件的行政管理范圍領域

(二)違法行政案件情況

對319件行政作為案件，以權責關鍵詞“違法、無效、可撤銷”再次檢索，初步得出違法案件179件。對所涉行政管理范圍領域再進行排序分析，結果見表4。

表4 違法行政案件情況

對位列首位的“資源”領域案件進行分析，共檢索到47件案例，其中46件涉及土地。這些案件中包括典型案件2件，法寶推薦案例29件，剔除重復案例后共20件。對其裁判要旨進行整理統計，結果見表5。

表5 “資源”領域違法行政案件情況

由表5可見，位列首位的“資源”領域違法行政案件重點涉及對土地使用權等財產權益的侵害，違法情形主要包括適用法律法規錯誤、違反法定程序、主要證據不足、濫用職權、明顯不當等。裁判要點可歸納為以下幾類：一是行政行為一旦做出就被推定為有效，行政相對人的信賴利益應當受到保護；二是行政機關行政行為違反法定程序，侵犯民營企業合法權益；三是行政決定書事實不清，主要證據不足。位列第二的“城鄉建設”領域違法行政案件具體包括城市規劃類案例12件、房屋拆遷類案例11件，其他案例17件。綜合以上兩大類別案件，占比為48.6%，行政爭議皆指向民營企業土地使用權、廠房等重大財產權。在優化營商環境、提振民營企業家信心、激發市場主體活力的時代背景下，研究如何進一步依法加強民營企業財產權保護、提供行政法治保障具有重要的現實價值。

(三)行政處罰類案件分析

按照表2，行政處罰類案件共110件，位居首位，其中法寶推薦案例共57件，篩查去除重復案例后得到44件典型案例。對這些典型案例判決書逐一研讀，重點關注案件中行政權力是否濫用、是否侵害民營企業權益、侵害何種權益，以及案例中的法律適用情況。在以上案例中，原告勝訴率為38.6%。其中涉訴領域以企業財產權居首，占比為23.5%，而在這之中土地使用權糾紛占比為33%；涉訴領域居第二位的分別為企業公平競爭權和產品質量，占比均為17.6%。另外，涉環保領域案件共4件，原告均敗訴，占全部案件的9%，說明近年民營企業在環境生態領域違法違規現象也較為嚴重。司法案例中適用的主要相關法律包括《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國礦產資源法》《中華人民共和國反不正當競爭法》《中華人民共和國產品質量法》《中華人民共和國食品安全法》《中華人民共和國安全生產法》《中華人民共和國行政處罰法》等。

此外，值得關注的是，在北大法寶網以“標題：公司；全文：民營企業+信賴利益”為關鍵詞搜索，相關行政訴訟案件有25件。如2019年“浙江緊水灘生態農業旅游開發有限公司、龍泉市水利局水利行政管理(水利)二審行政訴訟案”，政府及各部門并未做出具體行政行為，而是通過會議紀要的形式推進招商引資項目建設，在這種情況下，能否引入信賴保護原則加以抗辯？信賴利益保護制度的建立正是為了保障無辜的行政相對人的利益，這一制度滿足哪些條件方能適用，何時可援引該制度以抗辯，有待后文深入探討研究。

(四)小結

綜合以上分析，可初步得出以下幾點結論。一是通過對案例的多角度分析，結果表明涉民營企業行政訴訟案件主要指向企業財產權益。說明后文應緊密圍繞切實保障民營企業財產權，為其提供堅實的行政法治保障展開深入研究，積極回應現實關切。二是司法案例中更注重信賴利益保護原則的運用以保護行政相對人權益。多件案例顯示，行政機關在招商引資過程中往往采用口頭或會議紀要形式承諾優惠，由于事后誠信不足，或因地方規劃調整、政策變化等導致行政協議不能執行或投資項目被迫中止，使得民營企業的正當財產權益受到損害。三是注重多途徑促進行政爭議實質性解決，強調行政行為以教育為主、處罰為輔，充分發揮行政爭議審前和解實質性化解矛盾的重要作用。四是要思考在新行政法框架下如何通過多元化規制手段強化民營企業行政執法制度建設，提升治理水平與治理能力現代化。

三、實踐觀察與阻滯因素分析——以大連市為例

通過對大連市部分民營企業的走訪調研以及與行政機關工作人員的訪談，從營商環境視角分析，大連在優化民營企業的生存環境、法治環境方面問題較為突出。

(一)城市營商環境排名靠后，民營企業法治環境不佳

從近兩年的國內城市營商環境排名情況看，大連一直處于第19名，說明營商環境各項指標與上海、北京等城市相比存在較大差距，在國際化、公開化、法制化等重要標準上還需要尋找差距，研究構建考核指標，培育公平競爭、法治化、高效率的市場，倒逼高質量的經濟發展模式與更好的競爭有序的開放格局。

影響民營企業發展的法治環境的制約因素主要表現在以下幾方面。一是市場準入環節，制約民營經濟發展的“玻璃門”、“彈簧門”、“旋轉門”依然存在。市場準入仍有隱性壁壘，民營企業在基礎設施、新興服務業等領域仍存在“限進”難題，不平等待遇問題時有發生。公共服務供給有效性不足，《中華人民共和國中小企業促進法》對服務措施做了專章規定，但政府部門主動服務企業的意愿仍然不強，重行政手段輕公共服務、坐等企業上門等傳統理念與習慣做法普遍存在。二是簡政放權方面，不擔當、不作為、慢作為等現象屢有發生，少數部門仍存在審批程序煩瑣、時間過長的現象，使民營企業發展積極性受挫。三是在政策操作層面，在貫徹落實中央決策部署、大政方針時，地方實施措施沒有做實做細。如一些企業反映辦事機構人員對“免二減三”的優惠政策具體內容并不清楚，無法具體解答，使得民營企業無法享受該政策優惠。四是在公正平等方面，大連民營企業平等待遇缺乏有效保障，服務支持措施針對性不強；地方財政支持效率不高，中小企業獲得財政扶持難；行政監管和執法欠規范，基層部門和企業迎檢負擔較重；行政事業收費比例高，加重了企業負擔。

(二)民營企業扮演配角，公平競爭環境堪憂

2018年9月遼寧率先在省級層面全域探索“一帶一路”建設路徑的拓展，已印發《“一帶一路”綜合試驗區建設總體方案》，主動融入“六廊”國際合作，提出建成大連東北亞國際航運中心和黃渤海灣世界級港口集群、推動遼寧沿海經濟帶建設成為“海上絲路”重要“港口經濟圈”的建設目標。但從實踐情況來看，參與“一帶一路”建設的企業大多是一些“中字頭”的國企、央企，如大連冰山集團“冰山”牌制冷設備在泰國市場覆蓋面大于90%，大連華銳重工集團積極打造裝備制造業“走出去”示范項目。遼寧民營企業整體實力不強，2020年中國民營企業500強榜單，浙江96家，江蘇90家，遼寧僅8家，排名第15位。遼寧的經濟體制機制仍然停留在以國有經濟為主體、民營經濟發展緩慢的階段。在融入“一帶一路”建設中，民營企業主要扮演著跟進、落實和執行者的角色，主觀能動性、積極性、創造性尚未得到充分釋放和有效發揮，側面反映出還需加大氣力保障企業公平競爭權的落實。

(三)誠信政府建設不到位，損害企業權益現象時有發生

政府在招商時承諾的優惠政策，有的履行一部分，“新官不理舊賬”問題依然存在。執行和糾正涉產權案件阻力較大，動力不足。有的則以會議紀要形式承諾優惠，事后因規劃調整、政策變動等原因致使行政協議無法執行或項目無故終止，損害民營企業正當財產權益。

激發市場主體活力，為經濟發展提供內生性動力源泉，抓好國內國際雙循環，都有賴于企業家精神的有效發揮，而激發廣大企業家創新、創業精神則依賴于法治環境的進一步優化和完善。根據實際調研情況，大連市營商環境、誠信建設水平均與經濟發展需求不相適應。行政機關要將未來工作聚焦在優化民營企業家的生存環境上，尤其要加強產權制度建設與契約制度保障。

四、新行政法的回應：課題、原則、理念

“法與時轉則治，治與世宜則有功?！毙滦姓òl展取向應植根現實、面向未來，關注現實問題、回應現實關切是新行政法的使命任務。研究民營企業行政法治保障問題，要弄清其學術課題范疇、行政理念內核及基本原則等問題，以理論指導實踐，解決現實矛盾。

(一)民營企業行政法治保障問題屬于經濟行政法的學術課題范疇

中國特色社會主義制度是建設法治中國的制度基石，堅持中國特色社會主義基本經濟制度，不斷完善公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，內在需要強化行政法治的引領和保障。因此要不斷充實制度定力、制度理性與規范力量，發展與社會主義基本經濟制度相適應的各種制度。經濟行政法是規范經濟行政的法，對經濟行政主體的設立和經濟行政活動進行調整。[1]《中華人民共和國憲法》第13條規定了財產權保護，第7、8、11、15、18條分別規定了國有經濟在經濟發展中的地位、國家實行社會主義市場經濟及勞動者權益保護等內容，為經濟行政奠定了憲法基礎。經濟行政可以通過監督與規制、直接或間接的經濟誘導手段、行政助成等形式實現。行政助成是指行政指導、補貼、獎勵、優惠或減免等形式，目前適用較為普遍，但往往欠缺法律依據與行政程序。民營企業行政法治保障問題從宏觀來看，包括行政立法、行政執法、行政救濟、行政程序及法制監督等各方面問題；從微觀而言，主要應關注每個領域的細節問題，對民營企業從準入至退出市場全過程全面觀照，及時回應其最為關切的熱點、難點、痛點。限于篇幅，本文將重點圍繞企業財產權益的行政法保護問題展開研究，對于現實中存在的諸多問題不能一一而言。毋庸諱言，本文所探討的問題圍繞經濟行政活動展開，應屬于經濟行政法的范疇。

(二)新時代行政理念的內核要求與新行政法發展

在現代社會，行政任務日益復雜和多樣化，呈現出紛繁復雜的樣貌。為增強行政法學對真實世界行政任務的回應能力，新行政法表現出以下三個方面的基本傾向：第一，隨著轉型期社會風險交織疊加，政府職能除傳統的秩序行政任務之外，還包括諸如行政給付，提供公共產品、公共服務等積極功能。這就對行政的民主化、理性化提出更為緊迫的需求，更加強調行政法的社會風險控制和化解功能。由此，以“行政過程”為中心的新行政法成為研究重點。第二，伴隨著現代行政的樣態由國家行政轉向公共行政，由一元結構轉變為二元結構，傳統高權管制框架下的政府主導式行政活動機制轉變為開放包容的治理新格局，多元主體合作共治的社會多元化治理模式得到廣泛應用，[2]13更為靈活多樣的社會規制手段如行政獎勵、行政協議、協商規制等成為行政機關的規制工具。隨著實踐中“放管服”改革的不斷深入，亟須行政法學界從政府規制理論的角度展開深入分析。第三，在自愿結合的公私合作中，公私合作模式下的政府公共服務日益成為現代行政模式。合作治理和協議化行政更新了公私法關系，對傳統行政法提出重要挑戰。新行政法應當以公法原則支配效率主義適用，以公益規則規范市場主體利己導向的經營活動，對傳統行政法進行漸進型替代，為新公共服務提供制度基礎和法治保障。

(三)民營企業行政法治保障應遵循的基本原則

習近平總書記在民營企業座談會講話中指出：“有些部門和地方對黨和國家鼓勵、支持、引導民營企業發展的大政方針認識不到位，工作中存在不應該有的政策偏差，在平等保護產權、平等參與市場競爭、平等使用生產要素等方面還有很大差距?！盵3]《中共中央、國務院關于營造更好發展環境支持民營企業改革發展的意見》中明確提出，要遵循“堅持公平競爭，對各類市場主體一視同仁，營造公平競爭的市場環境、政策環境、法治環境，確保權利平等、機會平等、規則平等”的基本原則，加強法治保障，依法保護民營企業和企業家的合法權益，保護民營企業和企業家合法財產，建立涉政府產權糾紛治理長效機制。

在新行政法視野下，民營企業行政法治至少應當突出遵循以下幾點基本原則以指導實踐：一是公平行政原則，健全執法司法對民營企業的平等保護機制，鼓勵行政活動中的利益表達，以及競爭的公平和均衡；二是開放包容原則，這是治理主體多元化提出的時代課題，要求行政活動所涉及的多方利益主體得到均衡的參與機會和有效參與的制度環境；三是行政民主性原則,重點強調行政過程，尤其是重大行政決策、規則制定的開放性、參與性與回應性；四是信賴利益原則，重點關注政府應認真履行依法做出的承諾和簽訂的合同、協議等，避免“公共利益”關鍵詞的廣泛解釋權。

五、新行政法視野下民營企業行政法治保障制度的完善

民營企業行政法保護主要通過三個層面體現：一是行政法律制度保護水平，即以保護企業產權、契約利益為核心的法律體系；二是行政執法水平，包括行政管理、行政執法、司法審判等在內的法律實施活動；三是法制監督水平，主要圍繞如何加強行政程序監督，完善行政救濟體系，筑牢權力之籠。本文結合新行政法轉型內核要義，以新行政法基本原則、理念為指引，在行政立法、行政執法、行政程序、行政救濟四個層面回應民營企業行政法治保障問題。

(一)從細節著眼完善民營企業財產權行政保護法律制度

在北大法寶法律法規庫以“民營企業”為標題關鍵詞搜索，搜得中央法規60件，地方性法規943件，以“營商環境”為標題關鍵詞搜索，搜得中央法規24件，地方性法規895件，從法律制度體系層面而言較為完備。然“天下之事不難于立法，而在于法之必行”，如此數量龐雜的法律法規出臺，法律實施效果并不盡如人意，問題何在？究其原因，筆者以為一些條款設置內容應更注重細節。

1.細化政府誠信條款的設置

通過對《優化營商環境條例》(意見稿)第61條與《優化營商環境條例》(以下簡稱《條例》)第31條進行對比發現，修改后的《條例》將政府誠信條款設置為“不得以行政區劃調整、政府換屆、機構或者職能調整以及相關責任人更替等為由違約毀約”，將意見稿中的“政策調整”刪去。若民營企業與政府簽訂協議后，出現政策調整的情況如何處理？此外，司法實踐中，一些行政機關在對民營企業做出承諾時本身存在過錯，如未按照法律規定簽訂協議的情形。意見稿中“應當嚴格依法依規，不得違法違規承諾優惠條件”的條款被刪除，現行條例中僅規定“應當履行向市場主體依法做出的政策承諾以及依法訂立的各類合同”，那么對于各級政府及其部門做出的違法承諾，民營企業不明就里執行協議后政府方面違約或毀約的，如何處理？

現行《條例》中還規定“因國家利益、社會公共利益需要改變政策承諾、合同約定的……”，依法對市場主體受到的損失予以補償。此處國家利益、社會公共利益的范疇，其解釋權在行政機關。有些行政機關往往利用廣泛的解釋權，擅自解除與其關系不好企業的行政協議，將機會給予其他企業，侵害民營企業的財產權益。這些問題要得到解決，就需要在誠信條款的設置上更翔實、更周全，避免有關部門利用優勢地位鉆法律漏洞，損害民營企業合法權益。

2.建立政府誠信評價指標體系，提升誠信條款的可執行性

政府誠信是改善營商環境極為重要的支撐點，圍繞《條例》中的誠信條款，如何將該條款落地，確保其得到執行是關鍵。下一步，建立政府誠信履約機制，構建政府誠信評價指標體系是基本方向。如江西省出臺《關于優化營商環境支持民營企業改革發展的實施意見》，規定“建立政府失信責任追溯和承擔機制，將誠信機制納入依法治省、營商環境評價、開放型經濟工作考評等內容”。具體可考慮構建誠信評價指標體系，進一步細化對政府各部門的要求，提升誠信條款可執行性。

3.細化信賴利益保護原則適用的具體條件

信賴利益保護原則究竟如何適用？本文嘗試以“云南三鑫集團有限公司與文山州人民防空辦公室處罰上訴案”為例展開探討。案例主要涉及民營企業異地建設費問題，基本案情如下：云南三鑫集團有限公司2007年時根據地方政府有關文件享有異地建設費95%的優惠減免，但該市政府2011年重新審查，2012年做出廢止原優惠文件的決定。案例涉及行政許可、行政協議兩類具體行政行為。2007年5月22日，原文山縣人民防空辦公室根據該批示給原告頒發文人防JM易字〔2007〕第005號“許可證”，準予易地建設和繳納易地建設費9098.00元。同日，原告繳納了該易地建設費。2007年6月9日，原告與原文山縣人民政府簽訂了《文山回族風情苑建設項目開發協議書》，協議原告項目享受“人防設施易地建設費按建筑面積計算繳納并減免95%”。2007年6月，原告開始在原文山縣開化鎮河西路108號地塊新建“文山回族風情苑”項目。然而，法院在判決書中指出：“中共中央、國務院、中央軍委《關于加強人民防空工作的決定》(中發[2001]9號文件)第三條第(九)項規定除國家規定的減免項目外，任何部門和個人不得批準減免易地建設費。上訴人開發的回族風情苑項目不屬于減免項目，因此原文山縣政府辦公室減免防空易地建設費的批復和協議書與上位的法律、法規、政策相抵觸，不具有法律上和政策上的約束力，依法不應當執行?！卑咐行姓C關為證明目前的文件效力，特意在糾紛發生后制定新的文件(《關于廢止原文山縣人民政府減免人民防空易地建設費有關文件或部分條款內容的補充通知》(文政發〔2013〕號)，證明文山市人民政府發文廢止文政辦復〔2008〕118號文件第2條“人防設施易地建設費減免95%”的內容)，給人感覺是為了處理好這一糾紛特意出臺的文件。那么對于本案中根據早期文件合法的行為，隨著政府政策變化成為違法行為，應受處罰或予以補繳，此類情況如何處理？本案中政府機關是過錯方，能否援引信賴利益保護原則予以保護？

信賴利益保護制度建立的目的正是保障無辜的行政相對人的利益。行政相對人不能要求法律保障其不合法之利益，有權機關得以隨時撤銷。然而，若行政相對人在不知情的情況下，已經信賴該違法行政行為，并通過行政許可或簽訂行政協議進而形成新的法律關系及秩序，行政主體突然毀約或撤銷行政行為，恐有違公平原則。根據《中華人民共和國行政許可法》第8條，應對行政許可因公共利益需要被變更或撤回而遭受損失的行政相對人依法給予補償。因此，對于授益性違法行政行為，應該基于公共利益考量和公私利益衡量，在民眾因信賴該處分而產生值得保護之“信賴利益”的重要性小于欲維護之公益時，方才可以許可行政機關行使撤銷權。在行政管理活動中，政府及有關部門需注重公共利益與私人利益的平衡，不能只考慮行政活動的需要，忽視行政相對人的信賴利益。尤其要防止為了逃避補償責任，有意找各種理由將合法的生產經營活動認定為“違法”的現象。

建議出臺相關司法解釋，明確利益平衡原則要義，規定雙方的舉證責任。在政府及有關部門主張對行政相對人造成不利后果的決定時，例如涉及撤銷或撤回授益具體行政行為時，行政主體即負有舉證義務，給變動的法律秩序提供合法性依據。而行政相對人認為可主張信賴利益例外保護時，亦有相應的舉證義務。

(二)規制理論視角下民營企業行政執法制度建設

當前，行政執法采用多元化規制手段，行政獎勵、行政協議、協商規制、信用懲戒等成為行政機關的規制工具。新行政法視野下，規制理論聚焦不同類型行政手段的法律意涵，經歷了從命令—控制模式向激勵模式轉變，再走向以行為科學為基礎的助推機制之演變軌跡，實現各類行政活動的法治化和“被馴化”。在規制理論視角下加強民營企業行政執法制度建設，應注意以下幾點：

1.運用軟法規則創新行政管理模式

軟法是原則上不具有完全的法律約束力，但也并非完全沒有法律效力的行為規則。[4]伴隨著公共治理的崛起，法治化需要軟硬并舉，軟法與硬法正發展成為現代法的兩種基本表現形式,且軟法正呈現不斷增長的勢頭。如隨著我國服務型、法治型政府的逐步推進，行政主體行政執法的手段越來越多樣化，在諸多領域運用更溫和的方式來達到管理社會的良好效果。

作為具有鼓勵、促進作用的軟行政手段，行政獎勵行為日益成為備受重視的行政手段之一。行政指導旨在引導行政相對人自愿采取一定的作為和不作為，用以實現行政管理目的。新行政法機制下，行政指導越來越多地取代行政強制。行政機關通過發布政策文件、指南，或者向行政相對人提出建議，進行勸告、引導等諸多柔性方式，引導行政相對人遵循行政指導，從而更有效地實現行政的預定目標和任務。作為一種新型的行政手段，行政指導被廣泛運用于各個行政領域。[5]108-109

在民營企業行政管理過程中，行政機關要注重運用柔性手段來推進改革，用“增量的行政管理方式”改造存量行政管理方式。在行政監管執法過程中，慎用查封、扣押等行政強制措施；本著教育為主、懲罰為輔的原則，對輕微違法且已及時糾正，未造成危害后果的行為加強行政指導，依法不予行政處罰。

2.運用激勵相容機制提升執法效能

規則若能與被管理者激勵相容，會極大降低執法成本，提高合規動力。可著力構建激勵機制為主、懲罰性賠償為輔的民營企業監管模式。制度設計應聚焦于如何讓民營企業主體主動承擔起自身責任，通過聲譽影響、信息公開、激勵約束的相互配合，增進信息流動，對企業形成聲譽震懾，進而降低執法成本。地方政策上可采取多種短期治理措施，優化財政投入和監管資源的配置。通過設立企業“黑名單”制度、“累犯重罰”、重點監控“領隊企業”，定期發布質量缺陷報告、現場觀察報告，更有效地實現治理目的。

近年來，國家和各級地方人民政府高度重視聯合懲戒制度。作為一種對失信者采取的“跨地區、跨部門、跨行業”的懲戒措施，聯合懲戒制度使失信違法行為人遭受生產經營活動受限、社會負面評價等影響，對于弘揚社會誠信、解決執法資源有限與商事主體眾多的突出矛盾發揮積極作用，推動政府從無限政府向有限政府轉變，符合法治政府建設的要求，也迎合了政府職能轉變的要求。聯合懲戒制度通過信息公示引導社會“用腳投票”，有效地吸收社會力量參與監管，有助于提高監管的精準度與效率。在對民營企業的監管與行政執法活動中，精準有效實施聯合懲戒制度，將有助于提升行政機關治理水平與治理效能。

3.以德法兼治創新行政執法方式

行政機關在對民營企業依法行政時要注意不能過于僵化、教條，要創新行政管理方式，增強依法行政的本領。羅馬法學家塞爾蘇斯曾說過，“認識法律不意味摳法律字眼，而是把握法律的意義和效果”[6]。公平正義是實現法律效果與社會效果和諧統一的對接點，以人為本是實現法律效果與社會效果和諧統一的著力點。要構建親清新型政商關系，行政機關執法人員要遵循德法兼治原則,追求法律效果和社會效果的統一，在民營企業遇到困難和問題時積極作為、靠前服務，不戴有色眼鏡，不搞一刀切，幫助其解決實際困難。

(三)圍繞多元治理內核健全行政程序制度

孟德斯鳩曾指出“一切不受約束的權力必然腐敗”[7]。行政管理部門在行政執法過程中，由于依法行政意識不強，錯誤執法和不當執法情形時有發生。這就要求按照行政程序法的規定健全行政執法程序，加強行政執法監督，提升行政執法效能，將權力關進籠子里，防止有關行政管理部門濫用行政職權。[5]103前文調研情況顯示，在民營企業行政管理活動中折射出缺乏多元主體參與規則制定、重大決策制定等焦點問題。

1.政府要強化“合作共治”意識

當前，社會治理的本質是共治，是國家權力社會化的過程。政府要破除根深蒂固的“權力管控”思維,利用共治改造全能政府。通過立法賦予公民、社會組織知情權、參與權，界分政府、社會組織參與社會治理的權利邊界，明確政府權力清單，構建多維治理主體合作共治的運行機制。利用共治重塑掌舵型政府、智慧政府。要強化“合作共治”意識、民主協商意識，充分提倡共治理念。[2]17

2.健全多元主體參與機制

隨著《重大行政決策程序暫行條例》的出臺，各地也相應制定地方性法規、規范性文件，對重大行政決策程序做出全面系統規定，并專章規定社會公眾參與機制，對公眾參與的具體形式、適用條件、聽證會召開等均做出制度安排。但各地區頒布的重大行政決策目錄涵蓋范圍小、數量少，如大連市2020年重大行政決策目錄僅7項內容，包括5項重大規劃，2項重大政策、措施。若影響民營企業權益的規劃調整不在重大行政決策目錄之列，民營企業能否作為主體參與規劃調整方案規則制定？此外，根據《重大行政決策程序暫行條例》第16條的規定，決策事項分歧較大的，“可以召開聽證會”。注意此處“可以”二字說明聽證并非義務規定，且民營企業若對非重大決策，如一般性規劃調整分歧較大，能否申請聽證？這些問題都有待進一步明確。因此應盡快健全多元主體參與機制，積極回應民營企業行政管理活動中的現實問題。

(四)突出重點完善行政救濟制度

行政救濟必須能夠對違法行政行為予以排除，化解行政爭議。

1.緊盯實踐突出問題

根據前文分析，《優化營商環境條例》中取消了政策調整原因，倘若民營企業與政府簽訂協議后，出現政策調整的情況如何處理？再如，民營企業財產權益被行政事實行為侵犯如何獲得救濟？根據《中華人民共和國行政訴訟法》規定，民營企業只能對行政主體做出的有明確意思表示的行政行為請求行政救濟，單純事實行為一般不作為訴訟客體。在實踐調查中發現，有些政府部門鉆制度空子，規避法律監督，逃避法律責任，如對民營企業的廠房等建筑物拆除或扣押相應設備物資，故意不做出正式行政決定，派第三方悄悄強行拆除、扣押等。

2.多渠道實質性化解行政爭議

一是采取多部門聯合多元融入形式，通過召開行政爭議實質化解聽證會，充分了解民營企業實際困難，就行政處罰決定等與行政部門積極溝通，努力促成化解方案，達到案結事了的積極效果。二是探索建立和完善長效協調機制。既要維護法律權威，又要兼顧社會效果，高度重視審前行政和解、審中行政調解，始終在社會改革大背景下立足大局，兼顧公平與效率，實質性化解行政爭議，力爭法律效果與社會效果的有機統一。

六、結 語

激發市場活力，促進民營經濟發展壯大，有賴于良好的營商環境，而法治是最好的營商環境。民營企業權益行政法保護制度與刑法保護制度、民法保護制度同樣重要，對保障民營企業平等地位均發揮了重要作用。如何進一步調整、優化和完善這一制度是當前需要特別考慮的問題。本文在新行政法轉型背景下，提煉出新的行政理念內核，并試圖從細節著眼回應部分現實問題，從行政立法、行政執法、行政程序、行政救濟四方面提出解決路徑。然而，現實中總在不斷滋生新的問題，新行政法還應當增強包容性，提高開放性，通過研究建構新的制度，豐富理論成果，為民營企業健康可持續發展提供良好的行政法治保障。