組織自治視閾下足球引援調(diào)節(jié)費制度之反思

劉紹勇劉濤陳林峰

（1.紹興文理學(xué)院教師教育學(xué)院 浙江 紹興 312000；2.南通大學(xué)體育科學(xué)學(xué)院 江蘇 南通 226019；3.福建農(nóng)林大學(xué) 福建 福州 350002）

1、問題提出：引援調(diào)節(jié)費邏輯缺陷表征

1.1、引援調(diào)節(jié)費制定背離程序正義

“善治的基本要素有：合法性、透明性、責(zé)任性、法治等。其中法治是公共政治管理的最高準(zhǔn)則。”體育組織作為承載著社會公共治理職責(zé)的單元體，其規(guī)則的制定應(yīng)當(dāng)遵循正當(dāng)程序原則，特別是涉及到成員重大利益的罰則設(shè)定時，更應(yīng)采取嚴(yán)格的程序來保障成員權(quán)益不受非法侵害。對于足球俱樂部而言，引援的質(zhì)量直接關(guān)系到球隊的整體實力，進而影響到在聯(lián)賽中的比賽成績，而比賽成績則決定了俱樂部的收入高低。有研究表明，足球俱樂部在賽場上的成功在很大程度上是由其花在球員上的開銷決定。引援調(diào)節(jié)費制度直接限制了俱樂部引進高水平外援，對俱樂部的運營發(fā)展產(chǎn)生了重大影響，該制度的制定應(yīng)該遵循嚴(yán)格的程序，充分保障成員的知情權(quán)、參與權(quán)和表決權(quán)。然而縱觀引援調(diào)節(jié)費制度的制定過程，不僅事先沒有征集會員及各俱樂部的意見，而且如此重要的事項僅由中國足協(xié)的執(zhí)委會單方出臺幾個文件就要求俱樂部遵照執(zhí)行，在這種情況下，組織的公共意志被虛置，足協(xié)管理機構(gòu)即執(zhí)委會的單獨意志成為了設(shè)定罰則的決定因素。根據(jù)足協(xié)章程的規(guī)定，會員大會才是足協(xié)的最高權(quán)力機構(gòu)，執(zhí)委會是會員大會的執(zhí)行機構(gòu)，引援調(diào)節(jié)費制度涉及到足協(xié)內(nèi)部的處罰規(guī)則，屬于體育組織自治的重大事項，而如此重要規(guī)則的制定主體與實施主體均為執(zhí)委會，顯然背離了程序正義的要求，“僅以組織管理機構(gòu)的單獨意志自定規(guī)則并自己執(zhí)行處罰是嚴(yán)重違反正當(dāng)程序的法治原則的。足協(xié)內(nèi)部并未形成科學(xué)民主決策的新機制，致使引援調(diào)節(jié)費規(guī)則之具體技術(shù)規(guī)范在正當(dāng)性上的障礙。行業(yè)協(xié)會的自治權(quán)內(nèi)生于會員的自愿讓渡，是一種平等的契約權(quán)利，民主協(xié)商程序?qū)τ诤恢袠I(yè)自律規(guī)則的正當(dāng)性根基而言不可或缺。

此外，根據(jù)《中國足協(xié)紀(jì)律準(zhǔn)則》有關(guān)罰款的規(guī)定，罰款的最高金額不得超過100萬元人民幣。而在實踐中引援調(diào)節(jié)費動輒幾千萬歐元，明顯超過了罰款的最高限額。雖然足協(xié)并未直接收取引援調(diào)節(jié)費，而是要求俱樂部將其匯入中國足球發(fā)展基金的賬戶，但是強制俱樂部繳納高額的引援調(diào)節(jié)費在本質(zhì)上就是一種財產(chǎn)罰，可以說是一種變相的罰款，給俱樂部帶來的財產(chǎn)損失與罰款的效果一樣。從《紀(jì)律準(zhǔn)則》的規(guī)范目的出發(fā)，設(shè)置罰款的最高限額就是為了防止組織管理機構(gòu)濫用職權(quán)，過分侵害俱樂部的財產(chǎn)利益。而引援調(diào)節(jié)費的設(shè)置明顯違背了《紀(jì)律準(zhǔn)則》的初衷，體育組織管理機構(gòu)采取這種手段規(guī)避了罰款最高數(shù)額的限制，設(shè)置了名義上不屬于罰款卻和罰款有著同樣懲戒效果的“調(diào)節(jié)費”。因此，在引援調(diào)節(jié)費制度的制定過程中，應(yīng)當(dāng)注意同組織內(nèi)部其他規(guī)則的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，避免規(guī)則和理念之間的沖突，同時規(guī)則的制定要廣泛聽取會員的意見，避免組織管理機構(gòu)的一意孤行，最大程度提升規(guī)則的民主性和科學(xué)性。

1.2、制度出臺違反比例原則

作為一般法律原則，比例原則在國際體育仲裁領(lǐng)域已經(jīng)得到廣泛的適用，比例原則在國際體育仲裁中集中體現(xiàn)為判斷規(guī)制措施和處罰方式的設(shè)定所追求的目的與所采用的手段是否合理、適度、合比例。該原則的核心在于衡量立法所追求的目的與采用的手段之間是否具有合理性。具體來說，比例原則包括適當(dāng)性原則、必要性原則和狹義比例原則三個方面，而本文主要從必要性原則和狹義比例原則來審視這一制度。

必要性原則又稱最小損害原則。在眾多規(guī)制俱樂部競爭秩序的手段當(dāng)中，引援調(diào)節(jié)費制度帶來的損害不可謂不大。有學(xué)者認為，引援調(diào)節(jié)費制度是一種明顯的固定價格協(xié)議，違反了《反壟斷法》的強制性規(guī)定。暫且不論其是否違法，但看該制度的實施效果就可以發(fā)現(xiàn)其反競爭的實質(zhì)。2019年3月19日足協(xié)公布的冬季轉(zhuǎn)會球員名單顯示，與以往中超轉(zhuǎn)會窗口的火爆相比，今年的轉(zhuǎn)會市場顯得十分冷清，轉(zhuǎn)會人數(shù)與往年相比下降不少。轉(zhuǎn)會市場的冷清也預(yù)示著未來中超聯(lián)賽的競技水準(zhǔn)勢必下降，不同于歐洲五大聯(lián)賽，中超聯(lián)賽的職業(yè)化程度和發(fā)展水平較低，沒有世界級球星的加盟，中超聯(lián)賽獲得的關(guān)注度勢必下降不少，事實證明正是前幾年各俱樂部高價引入的諸多世界級球星才讓中超被球迷調(diào)侃已成 “世界第六大聯(lián)賽”。而如今的引援調(diào)節(jié)費制度正讓中超聯(lián)賽這些年積累起來的品牌形象和市場價值一落千丈，這勢必導(dǎo)致俱樂部預(yù)期收入的減少，使得為減少俱樂部虧損的引援調(diào)節(jié)費制度適得其反。與足協(xié)的引援調(diào)節(jié)費制度類似，歐足聯(lián)曾在2010年頒布財政公平法案（UEFA Financial Fair Play），旨在規(guī)范各俱樂部的財政行為，控制俱樂部財政赤字，并對違反規(guī)定的球隊予以處罰。不同于傳統(tǒng)的實體經(jīng)濟，足球運動等現(xiàn)代娛樂產(chǎn)業(yè)有其自身的發(fā)展規(guī)律。對于新型的聯(lián)賽而言，在其發(fā)展初期勢必需要巨額的投入才能在外部激烈的市場競爭中贏得一席之地，對于歐足聯(lián)旗下的賽事而言，財政公平政策盡管有反競爭效果，但短期內(nèi)對歐洲冠軍聯(lián)賽等賽事的整體價值不會產(chǎn)生顯著影響。而中國足球職業(yè)聯(lián)賽眼下正處于培育市場的發(fā)展期，如果僅著眼于當(dāng)前俱樂部的虧損而限制聯(lián)賽的支出，那么未來中超聯(lián)賽將失去同其他國家的職業(yè)聯(lián)賽相競爭的實力，無異于“撿了芝麻丟西瓜”。除了引援調(diào)節(jié)費制度外，就沒有規(guī)范俱樂部市場競爭秩序的其他措施了嗎？事實上，近幾年在職業(yè)聯(lián)賽中已出現(xiàn)了限制球員天價薪水的“工資帽”和奢侈稅制度，這些制度對于規(guī)范俱樂部的財務(wù)行為也能起到類似的重要。

狹義比例原則要求其采取的手段要和目的之間要合乎比例，行為要具有合理性。具體到引援調(diào)節(jié)費制度的內(nèi)容來說，將外籍球員的轉(zhuǎn)會費限定在4500萬元人民幣的依據(jù)何在？4500萬人民幣約合600萬歐元，也就是說球隊引入外援的支出不得超過600萬歐元。目前，五大聯(lián)賽中球員平均身價最低的法甲也要超過300萬歐元，排名第一的英超平均身價幾乎達到1000萬歐元。再加上中超影響力不足，外援來到中國踢球會考慮到前途發(fā)展和身價折損問題，勢必要提高身價和薪資待遇才肯轉(zhuǎn)會到中超。就目前的600萬歐元的標(biāo)準(zhǔn)而言，除非俱樂部繳納調(diào)節(jié)費，否則企圖從歐洲聯(lián)賽引援幾乎是不可能的。從引援調(diào)節(jié)費的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定上就能看出，足協(xié)設(shè)定的轉(zhuǎn)會限額明顯不符合轉(zhuǎn)會市場的行情。并且各個俱樂部都是自負盈虧的公司，以一定數(shù)量的借入資本運營是一種正常和常見的商業(yè)慣例，特別是對于正在發(fā)展的新興行業(yè)而言，職業(yè)足球也不例外。俱樂部的經(jīng)營戰(zhàn)略應(yīng)該由公司的管理層自身來確定，外在的干預(yù)反而會打亂俱樂部的長遠規(guī)劃，當(dāng)前俱樂部的普遍虧損是俱樂部前期投資培育市場所必經(jīng)的過程，就算俱樂部毫無理性、盲目“燒錢”，那也應(yīng)該由市場機制來調(diào)整，在這個問題上作為行業(yè)協(xié)會的足協(xié)未免介入太深了。縱然足協(xié)希望規(guī)范俱樂部的投資行為，也應(yīng)該采取合乎比例的做法合理地引導(dǎo)俱樂部理性投資。

2、引援調(diào)節(jié)費規(guī)則的反思：體育組織自治的法治進路

2.1、“互聯(lián)網(wǎng) +”協(xié)同利益相關(guān)者問責(zé)反哺組織自治

來而不可失著，時也；蹈而不可失著，機也。習(xí)總書記引用這句話告誡我們應(yīng)當(dāng)順應(yīng)時代潮流，抓住歷史機遇，積極的尋求自身發(fā)展。在“互聯(lián)網(wǎng)”的背景下各利益相關(guān)者需刺破利益的藩籬，凝聚改革共識，共同提升體育組織社會透明度。憑借互聯(lián)網(wǎng)的先進技術(shù),通過加強監(jiān)管,切實促進我國體育組織良性競爭和有序的發(fā)展,進而提高體育組織的公信力與話語權(quán)。

（1）欲立先破：變被動為主動。

在數(shù)據(jù)透明公開過程中,體育組織應(yīng)綜合運用政府、第三方機構(gòu)、媒體、捐贈者等監(jiān)管主體協(xié)同監(jiān)管，提高其自身的透明度。隨著捐贈的“市場化”作用得以加強，捐助者和受益者都把重點放在資本使用與社會責(zé)任和上。與“績效改革”一致的是新媒體的廣泛傳播和大數(shù)據(jù)的廣泛使用，網(wǎng)絡(luò)不僅在體育組織接受贊助，志愿者組織的調(diào)整和受益關(guān)系中發(fā)揮了重要作用，而且還是信息披露的主要渠道。如今，網(wǎng)絡(luò)已成為非營利信息環(huán)境的重要組成部分。體育組織越來越重視互聯(lián)網(wǎng)平臺在數(shù)據(jù)披露，志愿者招募，市場拓展和籌款改善方面的應(yīng)用。新的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)不僅可以促進正義，減少危機和操縱信息，而且也是體育組織競爭優(yōu)勢的潛在工具。但目前來看，互聯(lián)網(wǎng)作為一種信息共享平臺并沒有得到充分利用。體育組織往往是被動接受監(jiān)管，在其官方網(wǎng)站上進行信息公開化披露，且多是報喜不報憂。欲改變體育組織公信力弱化，信息透明度嚴(yán)重不足的情形，體育組織應(yīng)主動求變，變被動接受監(jiān)管為主動利用互聯(lián)網(wǎng)平臺積極進行內(nèi)部信息公開，敢于打破傳統(tǒng)密不透風(fēng)的溫暖堡壘，先破而后立，變被動監(jiān)管為主動監(jiān)管。

（2）從實然到應(yīng)然的利益相關(guān)者問責(zé)邏輯。

足協(xié)作為一個從事足球運動的組織自愿結(jié)成的體育組織，其制定和實施引援調(diào)節(jié)費是行使基于足協(xié)內(nèi)部的章程或契約形成的組織自治權(quán)。我們可以從盧梭的社會契約論出發(fā)來解釋這一問題：在急速發(fā)展的社會經(jīng)濟生活中，為了共同抵御外界或成員間的干擾和阻礙，從事足球運動的個體結(jié)成體育組織以更好的維護自身的利益，在此過程中讓渡自身的部分權(quán)利給組織，從而使足協(xié)在成員合意的基礎(chǔ)上獲得了管理公共事務(wù)的內(nèi)部自治權(quán)。這種內(nèi)部自治權(quán)就包括了足協(xié)的處罰權(quán)，“組織自稱的處罰權(quán) （或社會群體所作出的合法反應(yīng)）可以歸因于成員對章程的同意”，并且“社團處罰的目的一般是為了強行貫徹由其社員所提出的行為規(guī)范，如，一個體育協(xié)會需遵守其比賽規(guī)則。經(jīng)驗表明，體育組織不能采用這樣的措施是不行的”。也就是說根據(jù)私法自治的原則組織可以對其成員行使為實現(xiàn)章程的目的所必需的處罰權(quán)，例如足協(xié)章程當(dāng)中所規(guī)定的諸如“通告批評”、“警告”、“罰款”、“禁止轉(zhuǎn)會”等處罰措施都帶有鮮明的民事性和自治性色彩。并且在世界范圍內(nèi)，國際足聯(lián)一直要求各國足協(xié)獨立運營，政府不得干涉足協(xié)內(nèi)部事務(wù)，否則會面臨國際足聯(lián)嚴(yán)格的制裁。按照國際足聯(lián)章程的規(guī)定，各國足協(xié)必須獨立運營，不得受第三方干預(yù)。禁止各國政府干預(yù)足球已成為國際足聯(lián)（FIFA）的一項基本原則，2018年10月塞拉利昂政府就因干預(yù)了本國足協(xié)秘書長的職位而被國際足聯(lián)全球禁賽。因此從足球協(xié)會的產(chǎn)生機制和國際慣例的角度來分析，足協(xié)的權(quán)力來源應(yīng)當(dāng)主要是基于其成員達成的章程或契約的授權(quán)，足協(xié)所行使的權(quán)力的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)主要是私法領(lǐng)域的組織自治權(quán)而非行政權(quán)力。

為了充分實現(xiàn)體育組織的目的，令體育組織切實的服務(wù)于受益人，必然對傳統(tǒng)的體育組織問責(zé)邏輯重構(gòu)。首先，傳統(tǒng)的體育組織問責(zé)是基于問責(zé)主體的地位而決定問責(zé)的優(yōu)先性。在多元化問責(zé)主體中，政府顯然處于主導(dǎo)地位，如前文所述，對于作為上位監(jiān)管問責(zé)主體的政府而言，對包括體育組織在內(nèi)的社會組織的監(jiān)管活動已經(jīng)簡化成了一種審核與批復(fù)性活動。然而，依據(jù)公共服務(wù)提供理論來看，體育組織問責(zé)的應(yīng)然邏輯應(yīng)該是由目的來決定問責(zé)的優(yōu)先性。作為體育組織內(nèi)部員工及其協(xié)會會員來說，無疑是最直接受益人，他們的問責(zé)不僅可以促進體育組織內(nèi)部的不斷自我反省，還有利于將公眾問責(zé)視角從外部追責(zé)轉(zhuǎn)移到體育組織目的的本身來，更重要的是體育組織的一線工作人員及志愿者依照其多年從業(yè)經(jīng)驗所做出的問責(zé)更能體現(xiàn)體育組織的內(nèi)部治理的弊端所在。改變傳統(tǒng)的問責(zé)邏輯，有利于營造良好的內(nèi)部問責(zé)氛圍，通過對一線員工與自身會員的賦權(quán)，建立起與自下而上的溝通機制，不僅能夠激發(fā)直接受益人的使命感，還可充分利用簡單有效的互聯(lián)網(wǎng)平臺，再一次強化體育組織的信息公開；其次，從實然到應(yīng)然的問責(zé)邏輯改變可以有效的規(guī)避以問責(zé)主體地位優(yōu)先的實然問責(zé)邏輯弊端。實然問責(zé)邏輯的風(fēng)險主要體現(xiàn)在兩個方面。一方面，足協(xié)等體育組織可以編造篡改，有選擇性的進行信息公開，用以應(yīng)對規(guī)制者，在華麗的數(shù)據(jù)包裝下虛假的展示其如何合法合規(guī)的使用資金，最終導(dǎo)致體育組織公共服務(wù)方面大打折扣，影響其公共服務(wù)目的的實現(xiàn)；另一方面，體育組織使命有被忽視的危險，造成使命問責(zé)形同虛設(shè)的惡性循環(huán)。從目前的情況來看，體育組織已經(jīng)疲于應(yīng)對自上問責(zé)主體的問責(zé)要求，體育組織的使命也只能是象征性的展示，難以實現(xiàn)，亦不利于俱樂部會員監(jiān)督權(quán)的行使。因此要大膽打破僵局，有改革就有阻力，實行應(yīng)然問責(zé)邏輯才能在漸進中實現(xiàn)治理目標(biāo)。

3、結(jié)語

軟法亦法，行業(yè)自治規(guī)則的補正與修訂，歸根究底是為了通過提升規(guī)則的自洽性進而塑造適應(yīng)行業(yè)自律需要的可靠規(guī)范。中國足協(xié)出臺的引援調(diào)節(jié)費規(guī)則是極富鮮明本土特色的職業(yè)足球俱樂部財務(wù)問題行業(yè)自律規(guī)則。其邏輯缺陷，規(guī)則失恰的背后實質(zhì)是組織內(nèi)部自治存在偏差。中國足協(xié)作為體育組織內(nèi)部改則治理的先行者具有代表性意義，是故，足球引援調(diào)節(jié)費制度之反思對于國內(nèi)體育組織自治的規(guī)范化及治理的法制化問責(zé)實踐具有啟示意義。條條道路通羅馬，在“互聯(lián)網(wǎng)”的背景下各利益相關(guān)者需刺破利益的藩籬，凝聚改革共識，共同提升足協(xié)等體育組織社會透明度應(yīng)是明智之舉。