“區域”內水下文化遺產的法律保護
——以《“區域”內礦產資源開發規章草案》為視角

馬明飛 任鵬舉

一、問題的提出

廣袤的“區域”內蘊藏著包括多金屬結核、多金屬硫化物、富鈷結殼在內豐富的金屬資源，戰略地位不言而喻。①參見中華人民共和國常駐國際海底管理局代表處：《國際海底概況》，http://china-isa.jm.china-embassy.org/chn/gjhd/，2020年9月5日訪問。因此，自20世紀60年代始，各海洋大國紛紛在“區域”內開展了一系列資源勘探活動。以多金屬結核勘探為例，國際海底區域首批先驅投資者陸續在2001年至2002年間同國際海底局簽署了多金屬結核勘探合同。①參見《聯合國大會第五十六屆會議第六十六次會議正式記錄》，https://www.un.org/chinese/ga/56/pv/a56pv66.pdf，2020年9月4日訪問。根據《“區域”內多金屬結核探礦和勘探規章》的規定，上述合同均于2017年到期。②《“區域”內多金屬結核探礦和勘探規章》第26條規定，核準的勘探工作計劃的期限應為15年。至2017年，首批共7個多金屬結核勘探合同承包者的合同都已經到期，涉及下列承包商：國際海洋金屬聯合組織、海洋地質作業南方生產協會、大韓民國政府、中國大洋礦產資源研究開發協會、深海資源開發有限公司、法國海洋開發研究所和印度政府。參見國際海底局：《根據〈關于執行1982年12月10日聯合國海洋法公約第十一部分的協定〉附件第1節第9段延長已獲批準的勘探工作計劃的程序和標準》，https://isa.org.jm/files/files/documents/isba-21ltc-3.pdf，2020年9月3日訪問。上述承包者在向國際海底管理局（以下稱“國際海底局”）提交了延期五年的申請并獲批后，《“區域”內礦產資源開發規章草案》（以下稱《草案》）隨即應運而生。與此同時，“區域”內還散落著大量水下文化遺產，③“世界最大的博物館在深海海底”，聯合國教科文組織（UNESCO）曾統計過全世界水下有超過300萬艘的沉船遺址。See UNSECO,Underwater Cultural Heritage,http://www.unesco.org/new/en/culture/themes/underwater-cultural-heritage/,visited on 5 September 2020.這些水下文化遺產是各國海洋權益的重要組成部分。④參見劉長霞、付廷中：《南海U形線外源自我國的水下文化遺產保護：機制、困境與出路》，《法學雜志》2013年第2期，第94頁。隨著“區域”礦產資源進入商業開發階段，越來越多沉睡在“區域”內的水下文化遺產將會重見天日，如何妥善保護這些文化瑰寶是擺在國際海底局和其他利益相關者面前的一大挑戰。

然而，“區域”內水下文化遺產保護并非新生事物。早在《聯合國海洋法公約》（以下稱《海洋法公約》）中就已提及了“區域”內發現的“考古和歷史文物”的保護，⑤See United Nations Convention on the Law of the Sea,Article 149.但由于彼時國際社會對水下文化遺產保護的重視程度不足，因而《海洋法公約》對這一問題的規定顯得較為原則和籠統。與此同時，為規范各國際行為體在“區域”內的活動，《海洋法公約》規定，“區域”及其資源是人類的共同繼承遺產，⑥See United Nations Convention on the Law of the Sea,Article 136.并以此為原則形成了一系列國際法律制度，并設立了國際海底局統一管理“區域”事務。在《海洋法公約》及《關于執行1982年12月10日〈聯合國海洋法公約〉第十一部分的協定》（以下稱《執行協定》）生效后，⑦參見《聯合國大會第五十六屆會議第六十六次會議正式記錄》，https://www.un.org/chinese/ga/56/pv/a56pv66.pdf，2020年9月4日訪問。國際海底局陸續出臺了三部勘探規章以規范探礦者在“區域”內的礦產資源勘探活動。⑧國際海底局分別于2000年、2010年和2012年陸續出臺了《“區域”內多金屬結核探礦和勘探規章》《“區域”內多金屬硫化物探礦和勘探規章》《“區域”內富鈷鐵錳結殼探礦和勘探規章》，為參與“區域”內資源勘探的利益相關者提供規范性指引。See ISA,The Mining Code:Exploration Regulations,https://isa.org.jm/mining-code/regulations,visited on 6 September 2020.上述規章雖明確了探礦者及國際海底局秘書長在“區域”內發現“考古和歷史文物”后的通知義務，但未涉及實質性的保護措施。①See ISA,Regulations on Prospecting and Exploration for Polymetallic Nodules in the Area,Article 8;Regulations on Prospecting and Exploration for Polymetallic Sulphides in the Area,Article 8;Regulations on Prospecting and Exploration for Cobalt-Rich Ferromanganese Crusts in the Area,Article 8.隨著國際社會對加強水下文化遺產保護呼聲的提高，聯合國教科文組織對水下文化遺產保護問題的研究也在加強，《保護水下文化遺產公約》（以下稱《水下文化遺產公約》）于2001年正式通過。作為多邊層面首個專司水下文化遺產保護的普遍性國際公約，“區域”水下文化遺產的保護是其重點關注的問題之一。這一公約進一步細化了“區域”水下文化遺產的報告、通知及協調國制度，②See UNSECO,The Convention on the Protection of the Underwater Cultural Heritage,Articles 11,12.內容具體、詳實。但是，該公約自2009年正式生效以來，締約國數量十分有限（截至2021年5月15日共有65個締約國），③See UNSECO,Member States,https://pax.unesco.org/la/convention.asp?KO=13520&la nguage=E&order=alpha,visited on 15 May 2021.因而尚未完全發揮其在保護“區域”水下文化遺產方面的效用。

相較于上述法律文件，在“區域”水下文化遺產保護制度層面，《草案》雖有規定但卻鮮有實質突破，④See ISA,The Mining Code:Exploration Regulations,https://isa.org.jm/mining-code/regulations,visited on 6 September 2020.存在的缺陷也較為明顯。本文將在系統分析《草案》水下文化遺產保護條款的基礎上，探討在多邊層面完善這一制度的必要性、可行性及具體路徑。

二、《“區域”內礦產資源開發規章草案》水下文化遺產保護條款述評

自2013年起，國際海底局法律和技術委員會（以下稱“法技委”）為“區域”礦產資源開發規章的制定做了諸多準備工作。⑤2014年3月，法技委啟動了利益攸關者調查活動，向管理局成員以及當前和未來利益攸關方征求相關信息，以便制定“區域”內礦物開采監管框架。在2014年7月舉行的國際海底管理局第20屆會議上，多國對法技委為起草規章所做的工作表示支持和贊賞。參見中華人民共和國常駐國際海底管理局代表處：《國際海底管理局第20屆會議》，http://china-isa.jm.china-embassy.org/chn/gljhy/jh/t1385077.htm，2020年9月8日訪問。在2016年7月舉行的第22屆國際海底管理局會議上，法技委發布了《開發規章和標準合同條款工作草案》，并提出制定全面監管框架的思路。①在本次會議上，法技委認為，“分單元”是制定全面監管框架的最佳路徑，但應一攬子商定全部內容，而不應分別商定監管框架中的單項內容或部分組合內容。參見中華人民共和國常駐國際海底管理局代表處：《國際海底管理局第22屆會議》，http://china-isa.jm.china-embassy.org/chn/gljhy/jh/t1395674.htm，2020年9月8日訪問。在多次調查和研討的基礎上，國際海底局自2017年8月至2019年3月間總計發布了四版草案。在上述四個版本的草案中，水下文化遺產保護問題均有提及，部分利益攸關方就這一條款也提出了意見。

（一）《草案》水下文化遺產保護條款的更迭

國際海底局出臺的三項勘探規章對探礦者在“區域”礦產資源勘探階段發現的“考古和歷史文物”保護作了安排，②See ISA,Regulations on Prospecting and Exploration for Polymetallic Nodules in the Area,Article 8;Regulations on Prospecting and Exploration for Polymetallic Sulphides in the Area,Article 8;Regulations on Prospecting and Exploration for Cobalt-Rich Ferromanganese Crusts in the Area,Article 8.在上述各版本的《草案》中對在礦產開發過程中發現的“具有考古或歷史意義的人類遺骸、文物和遺址”的保護也有所著墨，但上述文件均未明確界定保護對象的范圍。《水下文化遺產公約》首次對“水下文化遺產”作出了內涵與外延確切的定義，③《水下文化遺產公約》第1條第1款規定，水下文化遺產系指至少100年來，周期性地或連續地，部分或全部位于水下的具有文化、歷史或考古價值的所有人類生存的遺跡，比如：（1）遺址、建筑、房屋、工藝品和人的遺骸，及其有考古價值的環境和自然環境；（2）船只、飛行器、其他運輸工具或上述三類的任何部分，所載貨物或其他物品，及其有考古價值的環境和自然環境；（3）具有史前意義的物品。海底鋪設的管道和電纜不應視為水下文化遺產。海底鋪設的管道和電纜以外的，且仍在使用的裝置，不應視為水下文化遺產。并進一步明確了“區域”水下文化遺產的保護制度。④See UNSECO,The Convention on the Protection of the Underwater Cultural Heritage,Articles 11,12.從文本上進行分析，水下文化遺產并非完全包括位于水下的一般意義上的“文化遺產”，而是嚴格得多。⑤《水下文化遺產公約》對水下文化遺產采取了一般概括、正面列舉和反面排除并用的綜合性定義方式。在作出一般概括性規定時，《水下文化遺產公約》設置了三個標準，也即三個特征：（1）時間標準：周期性地或連續性地滿100周年；（2）價值標準：具有文化、歷史或考古價值；（3）地理標準：部分或全部位于水下所有人類生存的遺跡，包括可移動和不可移動的物。在正面列舉時，《水下文化遺產公約》不但將各種人類遺存包含在內，而且基于周邊環境對保護水下人類遺存的重要作用與研究價值納入了與這些人類遺存有關的環境，包括考古環境與自然環境。在使用反面排除方式時，《水下文化遺產公約》將海底鋪設的管道和電纜（無論是否尚在使用）與除此之外的仍在使用的其他裝置排除于水下文化遺產的定義之外。最后，《水下文化遺產公約》雖在正面列舉時將船只、飛行器納入水下文化遺產范疇，但《水下文化遺產公約》的許多規定已將國家船舶和飛行器排除在外。參見傅崐成、宋玉祥：《水下文化遺產的國際法保護——2001年聯合國教科文組織〈保護水下文化遺產公約〉解析》，法律出版社2006年版，第50頁。但總體來講，《水下文化遺產公約》對保護對象的定義仍然較為寬泛。①一方面，該定義僅要求“具有文化、歷史或考古價值”，沒有任何要求必須是“重大的”價值，這表明成員國有義務保護至少一個世紀前就在水下的人類遺跡，無論價值重大與否；另一方面，在定義之后，僅列舉了主要的遺產類別，這樣的列舉并未窮盡，而是開放式的。參見傅崐成、宋玉祥：《水下文化遺產的國際法保護——2001年聯合國教科文組織〈保護水下文化遺產公約〉解析》，法律出版社2006年版，第51頁。因此，出于研究的方便，除另有說明外，本文討論的保護對象僅限于符合《草案》表述的水下文化遺產。

在《草案》的制定過程中，法技委以《開發規章和標準合同條款工作草案》為藍本，并結合利益攸關方的意見，對《草案》中水下文化遺產保護條款進行了兩次調整。第一次調整為2017年8月版《草案》。相較于2016年工作草案，該版《草案》的水下文化遺產保護條款增加了國際海底局秘書長通知的對象即“擔保國、遺骸來源國（如已知）”。②See ISA,Draft Regulations on Exploitation of Mineral Resources in the Area(ISBA/23/LTC/CRP.3*),Regulation 38.第二次調整為2018年5月版《草案》，該版《草案》的水下文化遺產保護條款較上一版本增加了考慮意見的對象即“文物的起源國”。③See ISA,Draft Regulations on Exploitation of Mineral Resources in the Area(ISBA/24/LTC/WP.1),Regulation 37.除以上調整外，2018年8月版《草案》及2019年3月版《草案》中的水下文化遺產保護條款均延續了上一個版本的表述。

（二）利益攸關方的評論意見

在《草案》的修訂過程中，部分利益攸關方對《草案》提出的意見同《草案》水下文化遺產保護條款相關。不同主體從各自的立場出發，提出的評論意見也各有側重。

1.關于2016年《開發規章和標準合同條款工作草案》的評論意見

法技委在第22屆國際海底管理局會議上發布《開發規章和標準合同條款工作草案》的同時也開展了利益攸關方評論意見的征集工作。截至2016年11月25日，國際海底局秘書處共收到評論意見43份。④See ISA,Contributions to the working draft exploitation regulations,https://www.isa.org.jm/files/files/documents/comments_listing.pdf,visited on 21 September 2020.其中，共有包括承包者、學會和私人學者在內的四份意見涉及水下文化遺產保護。承包者的意見旨在增加停止開發的限制條件以維護其合法權益；⑤全球海洋礦產資源公司提出，將條款中“……為避免擾動該人類遺骸、文物或遺址，不得在合理范圍內繼續勘探或開發……”更改為“……為避免擾動該人類遺骸、文物或遺址，不得在經適任專家劃定的范圍內繼續勘探或開發……”See Global Sea Mineral Resources,Working Draft-Exploitation Regulations(ISBA/Cons/2016/1),https://ran-s3.s3.amazonaws.com/isa.org.jm/s3fs-public/documents/EN/Regs/DraftExpl/Comments/GSR.pdf,visited on 22 September 2020.學會的意見認為，應擴大保護的范圍及明確相關的定義；①深海管理倡議組織認為：（1）在第20條標題“具有考古或歷史意義的人類遺骸、文物和遺址”后增加“具有文化意義的地點”；（2）在內容中增加“對土著圣地或其他文化遺產造成的文化損害”的表述。See Deep Ocean Stewardship Initiative,Commentary on“Developing a Regulatory Framework for Mineral Exploitation in the Area”,https://isa.org.jm/files/files/documents/comments_listing.pdf,visited on 22 September 2020.國際海洋礦物學會指出，管理局應制定開發項目影響限制的定義，以便在開發地點發現具有考古或歷史意義的人類遺骸、文物和遺址時為聯合國教科文組織確定該影響限制提供指引。See International Marine Minerals Society,Comments by the International Marine Minerals Society(IMMS)to the International Seabed Authority(ISA)on the Zero Draft Exploitation Code,https://isa.org.jm/files/files/documents/comments_listing.pdf,visited on 22 September 2020.私人學者指出相關條款應關注承包者利益的補償。②Pradeep Singh Arjan Singh提出，如發生條款中的情形，承包者的利益如何補償？See Pradeep Singh Arjan Singh,Comments with Respect to the Working Draft of Exploitation Regulations and Standard Contract Terms,https://ran-s3.s3.amazonaws.com/isa.org.jm/s3fs-public/documents/EN/Regs/DraftExpl/Comments/PSingh_ASingh.pdf,visited on 22 September 2020.2.關于2017年8月版《草案》的評論意見

結合各方意見，法技委于2017年8月發布首版《草案》，并繼續新一輪利益攸關方意見的收集。截至2018年1月26日，秘書處收集意見55份，③See ISA,Submissions to International Seabed Authority’s Draft Regulations on Exploitation of Mineral Resources in the Area,https://isa.org.jm/files/files/documents/list-1.pdf,visited on 6 September 2020.本輪共有包括成員國、學會、環保公益組織和學者在內的四份意見同水下文化遺產保護相關。成員國提出，理事會應增加考慮意見的對象；④英國提出：（1）在發現具有考古或歷史意義的人類遺骸、文物和遺址后，理事會還應考慮上述遺骸、文物和遺址起源國的意見；（2）可能出現的主權豁免問題也應考慮。See UK,Submission of the United Kingdom Government in Response to the ISA August 2017 Draft Regulations on Exploitation of Mineral Resources in the Area,https://ran-s3.s3.amazonaws.com/isa.org.jm/s3fs-public/documents/EN/Regs/2017/MS/UK.pdf,visited on 23 September 2020.環保公益組織指出，《草案》的水下文化遺產保護條款同其他條款的順序應進行調整；⑤海洋生態適應力和地質資源中心認為，第38條（人類遺骸和考古遺址）同其他條款存在邏輯結構問題。第38條應先于第34條（安全、勞工和健康標準）。See The Centre for Marine Ecological Resilience and Geological Resources,Stakeholder Consultation on the International Seabed Authority’s Draft Regulations on Exploitation of Mineral Resources in the Area,https://ran-s3.s3.amazonaws.com/isa.org.jm/s3fs-public/documents/EN/Regs/2017/A-Sc/MERGeR.pdf,visited on 23 September 2020.學會指出，保護對象的表述應同上位法一致；①代碼項目組指出，《海洋法公約》第149條將該術語定義為在“區域”內發現的“考古和歷史文物”，而在第38條中，該術語側重于人類遺骸和有關遺址。第38條應加以修訂，以反映《海洋法公約》所規定的范圍。See The Code Project,via The Pew Charitable Trusts,Code Project Response to Questions Posed by the ISA Secretary-General Regarding Draft Exploitation Regulations-August 2017,https://ran-s3.s3.amazonaws.com/isa.org.jm/s3fs-public/documents/EN/Regs/2017/ENgo/Pew.pdf,visited on 23 September 2020.還有學者指出，在出現暫停開發的情形時應規定合同期限的延長以保護承包者的利益。②Cintia Nunes認為，《草案》應規定合同期限的延長，延長的期限為承包者發現具有考古或歷史意義的人類遺骸、文物和遺址后停止勘探和開發活動的期限。See Cintia Nunes,Comments on the Draft Regulations on Exploitation of Mineral Resources in the Area of Common Heritage of Mankind,https://ran-s3.s3.amazonaws.com/isa.org.jm/s3fs-public/documents/EN/Regs/2017/Private/CNunes.pdf,visited on 23 September 2020.

3.關于2018年7月版《草案》的評論意見

國際海底局于2018年7月再次發布新一版《草案》，并繼續利益攸關方意見的征集。截至2018年11月19日，秘書處共收集意見42份，③See ISA,Submissions to International Seabed Authority’s Request for Comments Draft Regulations on Exploitation of Mineral Resources in the Area,https://www.isa.org.jm/files/documents/EN/Regs/2018/Comments/Comments.pdf,visited on 25 September 2020.其中共有包括成員國、承包者以及學會在內的八份意見涉及水下文化遺產保護。值得重點關注的是，本輪共有五個成員國就此（其中不乏海洋大國，例如中國、俄羅斯等）發表了評論意見，因而上述意見對《草案》水下文化遺產保護條款的后續修訂或有較大影響。具體而言，成員國的意見集中于明確相關術語的定義、維護承包者的利益，④比利時認為，國際海底局應就“合理范圍”的定義咨詢有關專家，其中可能包括其他有關適格的政府間機構。See The Kingdom of Belgium,Comments of the Kingdom of Belgium,https://www.isa.org.jm/files/documents/EN/Regs/2018/Comments/Belgium.pdf,visited on 25 September 2020.澳大利亞指出：（1）該條款中要求承包者在發現具有考古或歷史意義的人類遺骸、文物和遺址后立即以書面形式通知秘書長的義務應予以細化，例如在規定的時間內提交書面報告；（2）關于何謂“合理范圍”需要由國際海底局在發現上述遺骸、文物或遺址時定義，并且可能會根據遺骸、文物或遺址的規模而有所不同。我們支持理事會有暫停行動的范圍。See Australia,General Comments from Australia,https://www.isa.org.jm/files/documents/EN/Regs/2018/Comments/Aust.pdf,visited on 25 September 2020.中國提出，如理事會決定不能繼續在合同區域內勘探或開發，承包者將面臨一定損失。在此情況下，是否考慮對承包者給予一定補償，比如在其他地方提供同等面積或價值的開發區域，或適當減免承包者繳費等，建議進一步研究。See China,Comments by the Government of the People’s Republic of China,https://www.isa.org.jm/files/documents/EN/Regs/2018/Comments/China.pdf,visited on 25 September 2020.俄羅斯認為，為了避免法律上的不確定性，建議明確理事會作出有關決定的期限。See Russia,Russian Comments and Remarks,https://www.isa.org.jm/files/documents/EN/Regs/2018/Comments/Russia.pdf,visited on 25 September 2020.也有成員國主張擴大保護對象的范圍。①密克羅尼西亞聯邦指出，當承包者在其合同區域內發現具有考古或歷史意義的人類遺骸、文物和遺址后，在將這種情況通知國際海底局時，秘書長必須反過來在可能的范圍內確定是否可以通知對上述文物可能感興趣的原住民和當地社區。在過去的幾個世紀以來，由原住民和當地社區在公海上進行了傳統的無儀器導航（這種做法一直持續到今天），這種航行航跡的遺物極有可能位于“區域”內，包括由來自密克羅尼西亞聯邦的原住民和社區穿越公海時運送的大石盤。See The Government of the Federated States of Micronesia,Comments on the Draft Regulations of the International Seabed Authority on the Exploitation of Mineral Resources in the Area,https://www.isa.org.jm/files/documents/EN/Regs/2018/Comments/FSM.pdf,visited on 25 September 2020.此外，有承包者指出，對于歷史和考古文物的認定應由國際海底局秘書長承擔，從而減輕承包者的負擔；②國際海洋金屬聯合組織認為，只有專家才能判斷出承包者發現的人類遺骸、文物和遺址是否具有考古和歷史意義（承包者至少在沒有初步調查的情況下無法做到這一點）。建議承包者通知秘書長，秘書長應采取任何必要的行動，以確定是否具有考古和歷史意義。See The Interoceanmetal Joint Organization,The Interoceanmetal Joint Organization Comments to the Draft Regulation on Exploitation of Mineral Resources in the Area ISBA/24/LTC/WP.1/Rev.1,https://www.isa.org.jm/files/documents/EN/Regs/2018/Comments/IOM.pdf,visit ed on 25 September 2020.深海管理倡議組織建議將保護范圍擴大到包括任何具有歷史意義的遺物，例如具有古生物學性質的遺物，而不僅僅涉及人類起源。在類似的情況下，公認的做法是停止開發，直至考古學家、古生物學家或具有其他適格的人員能夠評估這一發現為止。See Deep Ocean Stewardship Initiative,Commentary on Draft Regulation Issued 9 July 2018 by ISA(ISBA/24/LTC/WP.1/Rev.1),https://www.isa.org.jm/files/documents/EN/Regs/2018/Comments/DOSI.pdf,visited on 25 September 2020.學會的意見同成員國的類似，集中于明確保護的程序和適當擴大保護范圍。③國際海洋礦物學會指出，在發現具有考古或歷史性質的人類遺骸或物體或遺址的情況下，應使行動過程更加明確，以增加確定性。但是，“直到理事會另行決定的時間”的表述過于模糊，建議在本規章中增加一些措辭，以描述后續步驟及時限。See International Marine Minerals Society,IMMS Comments,https://www.isa.org.jm/files/documents/EN/Regs/2018/Comments/IMMS.pdf,visited on 25 September 2020.

4.關于2019年3月版《草案》的評論意見

根據上一輪利益攸關方的意見，法技委再次對《草案》進行了調整，并于2019年3月發布并繼續意見的征集。截至2019年10月15日，秘書處共收到39份評論意見，其中仍有部分利益攸關方的意見涉及《草案》水下文化遺產保護。④See ISA,Comments on the Draft Regulations on the Exploitation of Mineral Resources in the Area,https://isa.org.jm/files/files/documents/26-c-2-en.pdf,visited on 29 September 2020.根據秘書處就本次評論意見的匯編，有觀點指出，如果由于《草案》第35條規定而決定必須中斷勘探和開發活動，則需要考慮對承包者進行賠償。一些提交的材料提請注意，考慮到《防止傾棄廢棄物及其他物質污染海洋倫敦公約》及其《1996年議定書》的要求以及其他因素，聯合國教科文組織可能不是本條意義上的唯一主管組織。①See ISA,Comments on the Draft Regulations on the Exploitation of Mineral Resources in the Area,https://isa.org.jm/files/files/documents/26-c-2-en.pdf,visited on 29 September 2020.

（三）對《草案》水下文化遺產保護條款的簡評

綜上，眾多利益攸關方站在不同的立場對《草案》水下文化遺產保護條款發表了評論意見。成員國、承包者主要是從切實保障其利益的立場強調條款內容的確定性以明確其義務，同時減輕其負擔；相關學會、學者主要是從《草案》文本出發，意見集中于促進《草案》同其上位法的一致，擴大保護對象的范圍等。根據上述意見，《草案》水下文化遺產保護條款雖歷經更迭但整體上未有大的變動，核心內容仍緊緊圍繞三個方面展開，分別為承包者的通知義務、秘書長的轉交義務及暫停開發義務等。總體來講，這一條款在一定程度上可在“區域”礦產資源開發初期為水下文化遺產保護提供方向，但與此同時這一條款暴露出的某些缺陷值得進一步探討。

三、現行《草案》水下文化遺產保護條款的缺陷

隨著各利益攸關方評論意見的深入和法技委對《草案》的多輪修訂，《草案》水下文化遺產保護條款無論是在文本表述上還是在實際操作上都已體現出諸多缺陷。

（一）2019年3月版《草案》水下文化遺產保護條款的主要內容

如上文所述，2019年3月版《草案》水下文化遺產保護條款歷經兩次調整，在承包者的通知義務及暫停開發義務上做了些許補充，整體上變動不大，基本延續了2016年《開發規章和標準合同條款工作草案》的表述。②2019年3月版《草案》第35條規定，承包者應立即將在合同區內發現的任何具有考古或歷史意義的人類遺骸或任何類似性質的文物或遺址及其地點，包括所采取的保全和保護措施以書面形式通知秘書長。秘書長應將此類信息轉交給擔保國、遺骸來源國（如已知）、聯合國教科文組織總干事以及任何其他主管國際組織。在合同區內發現任何此類人類遺骸、文物或遺址后，為避免擾動該人類遺骸、文物或遺址，不得在合理范圍內繼續勘探或開發，直至理事會在考慮遺骸來源國、聯合國教科文組織總干事以及任何其他主管國際組織的意見后，決定可繼續勘探或開發。See ISA,Draft Regulations on Exploitation of Mineral Resources in the Area(ISBA/25/C/WP.1),Regulation 35.

（二）2019年3月版《草案》水下文化遺產保護條款存在的缺陷

1.同上位法沖突

國際海底局是在《海洋法公約》和《執行協定》框架下成立的，③《草案》的序言和引言均明確了其與《海洋法公約》和《執行協定》的關系和地位。See ISA,Draft Regulations on Exploitation of Mineral Resources in the Area(ISBA/25/C/WP.1),Preamble & Part 1.因而，毫無疑問，《海洋法公約》及《執行協定》是《草案》的上位法，《草案》在內容上應同上位法保持一致。但是，僅從文本上來看，《草案》的水下文化遺產保護條款同《海洋法公約》存在以下不一致之處。

其一，保護對象的定義。《海洋法公約》第149條的保護對象是“考古和歷史文物”，但《草案》第35條對保護對象的表述卻為“具有考古或歷史意義的人類遺骸、文物和遺址”，①See ISA,Draft Regulations on Exploitation of Mineral Resources in the Area(ISBA/25/C/WP.1),Regulation 35.二者表述并不一致。那么，這兩個概念的關系是什么？后者是否是前者的解釋性說明？后者相較于前者，除了“文物”外，還增加了“人類遺骸”和“遺址”這兩類對象。如果后者是前者的解釋性說明，那為何在行文上“文物”同后兩類對象是并列的？這三個概念之間的關系又是什么？這些均未在《草案》中明確。此外，《草案》新增的兩類保護對象是否意味著擴大了《海洋法公約》的保護對象范圍？

其二，優先權的主體。《海洋法公約》中列舉了幾項優先權的主體，分別為來源國、文化上的發源國及歷史和考古上的來源國，但并未明確優先權的內容。②United Nations Convention on the Law of the Sea,Article 149.《草案》規定，國際海底局秘書長應將在“區域”內發現水下文化遺產的信息轉交給遺骸來源國（如已知），且海底局理事會也應考慮遺骸來源國的意見后決定是否繼續勘探或開發。作為《海洋法公約》的下位法，《草案》中的上述規定或可視為優先權的內容。但是，在優先權主體這一問題上，《草案》卻只規定了“來源國”，未列明《海洋法公約》中提及的“文化上的發源國”及“歷史和考古上的來源國”，那么這三者的關系又是怎樣的？關于這一問題有眾多學者進行了研究。在考察了《海洋法公約》的準備資料后，有學者認為《海洋法公約》之所以采取這種折中和全覆蓋的方式，是“為了保證每一個與水下文物有‘空間和性質上’聯系的國家都能夠有請求優先權的法律依據”。③E.Roucounas,Submarine Archaeological Research:Some Legal Aspects,in Umberto Leanza(ed.),The International Legal Regime of the Mediterranean Sea 327(Dott.A.Giuffre Editore 1987).依此觀點，《草案》中僅將來源國列為優先權主體似有違其上位法《海洋法公約》的考量。

2.諸多概念及程序未予以明確

為保護“區域”礦產開發過程中發現的水下文化遺產，《草案》雖設置有發現報告通知制度，然而部分條款卻存在有諸多模糊之處，恐難在實踐中有效發揮功用。

其一，“立即”的含義。《草案》要求承包者在發現水下文化遺產后立即通知秘書長，但是并未闡明“立即”的含義。那么，承包者是在發現水下文化遺產后的幾個小時內還是幾天內報告？這一問題如不明確將大大影響水下文化遺產保護的效率。

其二，“其他主管國際組織”的含義。根據《草案》的要求，秘書長要將承包者上報的信息通知其他主管國際組織，但并未指明有哪些主管國際組織，以及如何認定主管國際組織。這一問題如不明確，實踐中可能出現誤通知或漏通知的情形，不利于后續水下文化遺產保護計劃的商討。

其三，“合理范圍”的定義。《草案》規定，在合同區內發現水下文化遺產后不得在合理范圍內繼續開發，那么何謂“合理”？是發現水下文化遺產地點方圓幾平方公里還是擴展到整個合同區？確定“合理”范圍的原則和考慮的因素又有哪些？上述問題都需要明確。

其四，作出決定的期限。《草案》規定，在理事會作出決定前不得在合理范圍內繼續勘探和開發，但是并未明確作出這一決定的時限。這一問題如不明確，不僅不利于水下文化遺產的保護，而且也不利于利益攸關者特別是承包者利益的維護。

3.未合理顧及利益攸關方的利益

作為“區域”礦產勘探和開發的主要參與者及實施者，承包者在“區域”內的利益十分重大，因而《草案》有大部分條款涉及承包者的權利義務，以期為承包者在“區域”內的活動提供明確的指引。這一文件中的水下文化遺產保護條款為承包者設置了諸多義務，但卻忽視了承包者權利的維護。此外，條款中的部分程序問題也未能明確，很難切實保障承包者的利益。例如，國際海底局理事會為保護合同區內的水下文化遺產而決定永久停止合同區內部分甚至全部海域的開發活動，此時承包者的利益該如何維護？上述問題如不解決將不利于調動承包者保護水下文化遺產的積極性，從長遠看也不利于全人類利益的維護。

四、《草案》水下文化遺產保護條款的完善

為了平衡各方在“區域”的核心利益，同時保護“區域”內的水下文化遺產，進一步完善《草案》水下文化遺產保護條款迫在眉睫。為此，國際海底局宜會同各個成員方充分利用“區域”礦產資源開發這一契機，依托現有平臺，積極倡導多邊合作，推動相關制度完善。但這一制度的完善并不是一蹴而就的，而是要落腳于各項舉措的設計與細化。國際海底局應首先促進上述制度同上位法的協調，其次明確水下文化遺產保護的相關概念和工作程序，并特別重視水下文化遺產保護同利益相關者間利益的協調，最后借鑒已有實踐和《水下文化遺產公約》充實保護內容。

（一）促進《草案》同上位法的協調

如前所述，《草案》同其上位法《海洋法公約》存在兩處沖突，一是保護對象的定義問題，二是優先權的主體問題。僅從文本上分析，《草案》擴大了《海洋法公約》的保護對象范圍，同時縮小了優先權的主體范圍。筆者經檢索后未發現法技委對此作出過解釋，因而此種規定出于何種考量我們不得而知。但是在實踐中，上述沖突將無法為國際行為體提供明確的指引，不利于水下文化遺產的保護。具體來說，保護對象范圍的盲目擴大將會為成員國、承包者及包括國際海底局、聯合國教科文組織在內的主管國際組織增加不必要的負擔，而優先權主體范圍的縮小則會剝奪同水下文化遺產有其他密切聯系國家的權利。有鑒于此，《草案》水下文化遺產制度的后續完善應首先致力于同上位法的協調，在條文的表述上應同《海洋法公約》保持一致。但是，這一做法并不排斥《草案》對《海洋法公約》相關概念作出解釋和說明。筆者注意到，在《草案》的“附表1用語和范圍”中對正文中出現的部分用語進行了闡釋，①See ISA,Draft Regulations on Exploitation of Mineral Resources in the Area(ISBA/25/C/WP.1),Schedule 1 Use of Terms and Scope.國際海底局在后續修訂時可在不違反《海洋法公約》和《執行協定》的基礎上嘗試對保護對象的范圍和優先權的主體作出具體說明。

（二）明確相關用語含義和工作程序時限

除了同上位法沖突外，《草案》仍有部分同水下文化遺產保護相關的用語不夠明確，整體工作程序的設計缺乏明確的時限，且后者所暴露出的缺陷更為明顯。在利益攸關者對《草案》水下文化遺產保護條款提出的評論意見中，關于進一步澄清相關用語的含義和明確工作程序時限的意見也較為集中。誠然，這些問題如不解決，一方面不利于國際海底局水下文化遺產保護工作的開展，另一方面也不利于成員國、承包者等利益攸關者權益的維護。因此，國際海底局在后續修訂《草案》時對上述問題應予以重視。結合相關評論意見，筆者建議如下：

其一，關于工作用語含義的澄清。國際海底局可嘗試在《草案》的附表1“用語和范圍”中對相關工作用語予以合理解釋，例如“立即”是指承包者在合同區內發現水下文化遺產后的24小時內；“合理范圍”是指國際海底局在收到承包者的書面報告后，從最大限度保護水下文化遺產歷史、文化、考古價值的立場出發，在充分征求擔保國、遺骸來源國（如已知）、聯合國教科文組織及其他主管國際組織意見的基礎之上，咨詢水下文化遺產保護領域權威專家的意見后所確定的臨時性保護區域。對于較難以一般概括的方式定義的工作用語，國際海底局似可嘗試通過一般概括和正面列舉并用的方式進行說明，例如“其他主管國際組織”是指同水下文化遺產保護有密切聯系的國際組織，包括但不限于國際水下文化遺產委員會（ICUCH）、國際古跡遺址理事會（ICOMOS）、國際文化財產保存與修復中心（ICCROM）、國際海事組織（IMO）等。

其二，關于工作程序時限的明確。為予各國際行為體明確的預期，國際海底局在后續的修訂時應在正式條款中明確水下文化遺產保護工作的時限。事實上，已有利益相關者就此問題提出了意見。國際海洋礦物學會曾提出，應在條款中增加一些措辭，以描述后續步驟及時限。例如，理事會應在收到承包者通知后的14日內通知相關主管國際組織；理事會將考慮國際主管組織的意見，并在初次通知后3個月內，向承包者發布決定。①See International Marine Minerals Society,IMMS Comments on the Draft Regulations for the Exploitation of Mineral Resources in the Area,https://www.isa.org.jm/files/documents/EN/Regs/2018/Comments/IMMS.pdf,visited on 25 September 2020.此建議增加了兩個時限，將大大增加該條款的可操作性，法技委在《草案》后續修訂時應予以特別關注。

（三）平衡水下文化遺產保護與利益攸關者間的利益

鑒于“區域”內礦產資源舉足輕重的戰略意義，國際海底局自成立伊始，來自各海洋大國的承包者就紛紛與其簽訂勘探合同。截至2020年9月30日，已有十余個來自不同國家的承包者同國際海底局簽訂勘探合同30份，勘探區總面積已超132萬平方公里。②截至2020年9月30日，國際海底局已同來自于十余個不同國家的承包者簽訂勘探合同30份，其中18個涉及多金屬結核、7個涉及多金屬硫化物、5個涉及富鈷結殼。See ISA,Exploration Contracts, https://www.isa.org.jm/index.php/exploration-contracts,visited on 30 September 2020.與陸上礦產資源勘探不同的是，深海礦產資源的勘探難度大，技術要求高。③深海礦產資源勘探的核心技術包括船載帶狀掃描聲吶測深系統、地球物理調查裝備、攜帶系列傳感器、遙控水下潛水器（ROV）和水下自動機器人（AUV）等。參見王淑玲、白鳳龍等：《世界大洋金屬礦產資源勘查開發現狀及問題》，《海洋地質與第四紀地質》2020年6月，第161頁。在進入商業化開發后，深海采礦的技術準備則要進一步貫穿開采的全過程，包括礦石運輸、環境監測、礦石處理和金屬回收，對承包者提出了更高的要求，④See R.B.Wynn,et al.,Autonomous Underwater Vehicles(AUVs):Their Past,Present and Future Contributions to the Advancement of Marine Geoscience,352 Marine Geology 451-468(2014).承包者往往需要有強大的資金支持。⑤See S.E.Volkmann & F.Lehnen,Production Key Figures for Planning the Mining of Manganese Nodules,36 Marine Georesources & Geotechnology 360-375(2017).此外，為更好地監督、管理承包者在“區域”內的勘探及開發活動，國際海底局規定承包者要向其繳納名目繁多的費用以維持其內部各機構的運行。僅在勘探階段，以《“區域”內多金屬結核探礦和勘探規章》為例，承包者在申請勘探項目前就要首先投入大筆資金進行勘探，且在正式申請勘探項目時還須繳納一筆申請費。①See ISA,Regulations on Prospecting and Exploration for Polymetallic Nodules in the Area,Articles 12,19.進入開發階段后，《草案》規定，承包者除了要繳納環境履約保證金、特許權使用費之外，還應繳納年度報告費、固定年費、行政費及其他規費。②See ISA,Draft Regulations on Exploitation of Mineral Resources in the Area(ISBA/25/C/WP.1),Part VIII Annual,Administrative and Other Applicable Fees.有鑒于此，國際海底局也應當依法維護承包者的合法權益。但是，《草案》水下文化遺產保護條款卻未能做到這一點，具體表現有：其一，《草案》第35條中眾多工作用語及程序時限未予以明確，無法為承包者提供明確的指引；其二，未給予承包者合理的救濟措施。就后者而言，要根據不同的情形來具體分析。第一種情形是承包者在發現并向秘書處報告水下文化遺產后至理事會作出決定前，在這一期間內承包者需要在合理范圍內停止開發活動。如果理事會最終作出允許承包者繼續開發的決定，那么承包者停工期間的損失應如何救濟？第二種情形是理事會最終作出了禁止承包者繼續開發的決定，那么此時承包者的利益又該如何維護？就第二種情形而言，根據筆者對《草案》第106條的分析可知，承包者對理事會決定不服的，可將爭端訴至國際海洋法法庭海底爭端分庭。③See ISA,Draft Regulations on Exploitation of Mineral Resources in the Area(ISBA/25/C/WP.1),Article 106.這似乎為承包者提供了救濟渠道。但是，如承包者敗訴，且承包者已為相關合同區域繳納了相關費用，那么在此種情形下承包者的合法權益又應如何維護？

根據公平原則，筆者認為，國際海底局可以考慮通過以下方式來平衡水下文化遺產保護同承包者間的利益：在發生上述第一種情形時，《草案》可規定延長承包者的合同期限，延長的期間即為停工的期間，以此來維護承包者的權益；在發生第二種情形時，《草案》可提供下列救濟方式。第一，依據《草案》規定的繳費標準，按比例免除停工區域有關的各項費用；第二，在“區域”的其他位置為承包者提供同等面積或價值的開發區域以補償承包者的損失。就后者而言，根據《海洋法公約》所確立的“平行開發制度”，承包者在提出勘探申請時應向國際海底局提供一塊保留區域，這一區域同承包者實際開展勘探作業的區域的商業價值一致。④See United Nations Convention on the Law of the Sea,Article 8 of Annex III,Basic Conditions of Prospecting,Exploration and Exploitation.為節約承包者再次勘探的諸多成本并提高效率，國際海底局似應考慮在這塊保留區域內直接向承包者劃撥同等面積或價值的開發區域以補償損失。

（四）借鑒已有實踐和《水下文化遺產公約》充實保護內容

國際海底局自成立至今已有效運行近三十年，依托的是《海洋法公約》及《執行協定》創設的一系列“區域”管理制度。其中，擔保國責任制度就是適用于“區域”礦產資源勘探與開發的一項重要制度。①See United Nations Convention on the Law of the Sea,Articles 139,153.這一制度要求承包者（自然人或法人）在同國際海底局簽訂勘探或開發合同時，必須取得其所屬締約國的擔保以確保承包者依法開展相關活動。②See ITLOS,Responsibilities and Obligations of States with Respect to Activities in the Area,1 February 2011,p.44.承包者在資源勘探與開發過程中對“區域”造成損害的，其本身要承擔過錯責任外，擔保國也要承擔相應的責任。③參見魏嫵媚：《國際海底區域擔保國責任的可能發展及其對中國的啟示》，《當代法學》2018年第2期，第36頁。擔保國義務包括盡責義務和直接義務兩部分，④盡責義務是確保承包者遵守勘探開發合同和“區域”制度，擔保國對承包者因沒有履行《海洋法公約》規定的義務而造成的損害負有賠償責任，但是當擔保國已經采取一切必要和適當措施以確保其所擔保的承包者遵守“區域”制度時，則其對于承包者的未遵守行為而造成的損害沒有賠償責任，此即為擔保國的盡責義務。直接義務則主要涉及“區域”的海洋環境保護，并對擔保國提出了更高的要求，包括適用風險預防原則和最佳環境做法等環境保護方面的義務，以及確保管理局向承包者發出緊急命令時提供保證等。參見趙憶怡：《國際海底區域開發階段的擔保國責任問題》，《中南大學學報（社會科學版）》2018年第3期，第59頁。這一制度在《草案》中也有所體現。僅就擔保國承擔的直接義務來看，《草案》為擔保國規定了諸多條件，不僅包括風險預防原則和最佳環境做法，在活動管理上還必須采用生態系統方式，對于海洋環境的保護鼓勵施行問責制和透明度要求，以及進行有效的公開咨詢等。⑤See ISA,Draft Regulations on Exploitation of Mineral Resources in the Area(ISBA/25/C/WP.1),Articles 2,46.但是，上述要求僅限于海洋環境保護，并未拓展至水下文化遺產保護。而且，《草案》中僅規定了秘書處應將相關信息轉交擔保國，未對擔保國后續應承擔的責任進行明確規定。筆者認為，“區域”內的水下文化遺產或已沉睡近百年，早已與所處的海洋環境融為一體，部分水下文化遺產甚至已成為某些海洋物種的棲息地，形成了一類獨特的生態系統。因此，保護“區域”內的水下文化遺產同保護“區域”海洋環境并非涇渭分明而是相互聯系，上述保護海洋環境的做法同樣可適用于水下文化遺產保護。因此，擔保國的直接義務不應僅限定于保護海洋環境，可在一定程度上拓展至水下文化遺產保護，以進一步提高“區域”水下文化遺產保護的水平。承包者如在開發過程中存在故意破壞水下文化遺產的情形，國際海底局則可依據擔保國責任制度要求擔保國承擔相應的責任。

與此同時，《水下文化遺產公約》的作用也不應忽視。這一公約作為聯合國教科文組織通過的第一個現存的在多邊層面專門處理水下文化遺產的國際文件，①See Roberta Garabello & Tullio Scovazzi(eds.),The Protection of the Underwater Cultural Heritage:Before and After the 2001 UNESCO Convention 197(Brill Academic Publishers 2003).其與《海洋法公約》（包括其下位法）的關系問題貫穿了公約的談判、通過及適用的各個階段，且這一問題至今也尚未有定論。②See Roberta Garabello & Tullio Scovazzi(eds.),The Protection of the Underwater Cultural Heritage:Before and After the 2001 UNESCO Convention 117(Brill Academic Publishers 2003).《水下文化遺產公約》雖在第3條規定了其與《海洋法公約》的關系，③《水下文化遺產公約》第3條規定，本條約應結合國際法，包括《聯合國海洋法公約》，加以解釋和執行，不得與之相悖。根據該條規定，《水下文化遺產公約》諸原則與制度應符合《海洋法公約》的規定，但《海洋法公約》并非其唯一參照，《水下文化遺產公約》還應符合其他國際公約與習慣國際法的規定，特別是文化遺產保護法。參見傅崐成、宋玉祥：《水下文化遺產的國際法保護——2001年聯合國教科文組織〈保護水下文化遺產公約〉解析》，法律出版社2006年版，第37頁。但通過對兩公約談判的歷程及文本等諸多因素的考量，筆者認為這兩項公約在體系上仍然是相互獨立的國際法律文件。作為《海洋法公約》的下位法，未來正式實施的《草案》同《水下文化遺產公約》也是互不隸屬的關系。截至目前，除法國、比利時外，“區域”礦產資源勘探的其他主要參與國（例如中、俄、日、韓）雖然不是《水下文化遺產公約》的締約國，且國際海底局同聯合國教科文組織間也無隸屬關系，但是這并不妨礙各方借鑒這一公約所確立的一系列科學的原則和制度來充實《草案》水下文化遺產保護制度的內容。事實上，《草案》也規定了聯合國教科文組織在參與保護“區域”內水下文化遺產時應發揮的作用。作為《草案》認定的主管國際組織之一，聯合國教科文組織以《水下文化遺產公約》所確立的各項原則和制度為指導，積極參與“區域”礦產資源開發過程中發現的水下文化遺產的保護有法律可行性。在實踐層面，在“泰坦尼克”號沉船的保護過程中，美、法、英、加四國達成的《關于泰坦尼克號沉船的協議》不僅吸納了《水下文化遺產公約》的“就地保護”原則，還采納了“保護公共利益”原則，更是將公約的附件直接移植過來作為保護這一沉船的技術規章。④由于事故的原因，“泰坦尼克”號沉沒在加拿大的外大陸架而不是“區域”。如果“泰坦尼克”號位于“區域”內，《水下文化遺產公約》第11、12條關于“區域”內水下文化遺產的保護將得到更全面的探索。See Agreement Concerning the Shipwrecked Vessel RMS Titanic.轉引自傅崐成、宋玉祥：《水下文化遺產的國際法保護——2001年聯合國教科文組織〈保護水下文化遺產公約〉解析》，法律出版社2006年版，第299頁。有學者指出，在保護“區域”礦產資源開發過程中所發現的水下文化遺產時，即便擔保國不是《水下文化遺產公約》的締約國，但通過適用國際海底局的程序也可以實現適用《水下文化遺產公約》的相似效果。①See Sarah Dromgoole(ed.),The Protection of the Underwater Cultural Heritage:National Perspectives in Light of the UNESCO Convention 350(Martinus Nijhoff Publishers 2006).因此，上述內容在進行《草案》水下文化遺產保護條款的后續修訂時也應被關注。

五、中國的主動因應

現有的機制和成功實踐雖為《草案》水下文化遺產保護條款的進一步完善奠定了堅實的理論基礎和實踐基礎，但這一工作仍面臨著各方利益難以平衡等諸多現實困境，且“區域”內礦產開發的主要參與國對水下文化遺產保護的關注也較少。“區域”多金屬結核的商業開發將于2022年正式展開，留給《草案》修訂的時間已然緊迫。因而，為盡快完成這一工作，國際海底局在后續的修訂中可能不會過多關注水下文化遺產保護條款。但作為海洋大國和水下文化遺產大國，我國應當通過以下方式在“區域”水下文化遺產的保護中發揮主導作用。

（一）大力完善我國深海和水下文化遺產保護立法

截至目前，我國國內立法中保護“區域”水下文化遺產的規定見之于兩部法律法規，分別是《深海海底區域資源勘探開發法》及《水下文物保護管理條例》，而二者的側重點也各有不同。前者主要調整我國的承包者在“區域”內的各項活動，要求其在開展勘探、開發作業時保護作業區域內的文物等。②參見《深海海底區域資源勘探開發法》第9條第3款。后者則主要關注“區域”內起源于我國的水下文化遺產的權利，主要包括辨認器物物主之權。③參見《水下文物保護管理條例》第2、3條。此處需要注意的是，該條例中規定的“公海”應同“區域”相區分。根據《聯合國海洋法公約》第86條的規定，“公海”為“不包括在國家的專屬經濟區、領海或群島國的群島水域內的全部海域”。根據上述定義可推知：“區域”上覆水域和公海的范圍并不一致。簡單而言，“區域”的上覆水域為公海，反過來卻不一定成立。因為公海的海床、洋底及底土也有可能是沿海國的外大陸架。作為國內法，我國“區域”水下文化遺產保護制度既從資源勘探開發的角度規定了承包者對水下文化遺產保護的注意義務，也考慮到了我國對“區域”水下文化遺產的權利問題，可以說是較為科學和充分的。但如將其上升至國際法，這種規定仍然存在諸多不足。更確切地說，上述規定不利于我國在“區域”合法權益的維護。具體而言，首先，《深海海底區域資源勘探開發法》對承包者保護“區域”內水下文化遺產義務的規定顯得較為原則，未能吸納國際海底局的勘探規章及《草案》中的相關內容。其次，《水下文物保護管理條例》規定我國僅對“區域”內起源于我國的水下文化遺產主張辨認器物物主之權，這是否意味著我國放棄“區域”內起源于我國的水下文化遺產之所有權？①參見劉麗娜：《中國水下文化遺產法律保護》，知識產權出版社2015年版，第141頁。該條例還規定，在“區域”內發現水下文物的單位和個人應當及時報告文物行政管理部門；已打撈出水的，應當及時提供文物行政管理部門辨認、鑒定。那么，當承包者在作業區域內發現起源于我國的水下文化遺產并打撈出水，提供給文物行政管理部門辨認、鑒定后，此等水下文化遺產應如何處理？在現實中，上述水下文物很大可能已由我國文物行政管理部門代為保管，那么這種做法是否屬于“辨認器物物主之權”的范圍？總的來說，《水下文物保護管理條例》的規定有自縛手腳之嫌。最后，《深海海底區域資源勘探開發法》和《水下文物保護管理條例》二者在條文的銜接上不夠緊密，無法為承包者提供明確的指引。

綜上，筆者認為，我國的“區域”水下文化遺產保護制度應當朝著進一步明確承包者的義務、維護我國合法權益的方向完善。具體來說，其一，在《深海海底區域資源勘探開發法》中，承包者保護水下文化遺產的義務應當進一步明確，同時密切關注《草案》水下文化遺產保護制度的修訂，并同相關國際法規定保持一致。在具體操作上，在《深海海底區域資源勘探開發法》第9條修訂時，可增加“我國加入的國際公約或國際組織另有規定的，從其規定”的表述。其二，就《水下文物保護管理條例》而言，為更好地保護“區域”內起源于我國的水下文化遺產，我國似可調整立場，考慮增加我國對上述水下文化遺產主張所有權的規定。2019年3月19日，司法部發布了《水下文物保護管理條例（修訂草案送審稿）》并向社會公開征求意見，但遺憾的是該修訂草案送審稿沿襲了原條例對水下文物所有權的規定，并未有任何突破。②參見《司法部關于〈水下文物保護管理條例（修訂草案送審稿）〉公開征求意見的通知》，http://www.moj.gov.cn/government_public/content/2019-03/19/657_230969.html，2020年10月20日訪問。在此，筆者建議在《水下文物保護管理條例》的后續修訂程序中對上述問題給予關注。此外，我國的實務界及學術界對于中國是否加入《水下文化遺產公約》已有諸多討論，有相當部分的學者主張我國應積極加入《水下文化遺產公約》，國家文物局為此也開展了多次論證。③參見馬明飛：《〈保護水下文化遺產公約〉在我國的研究回顧與展望》，載《水下考古》第一輯，上海古籍出版社2018年版，第263頁。如中國加入該公約，《水下文物保護管理條例》也應當借鑒該公約有關“區域”水下文化遺產保護的相關規定進行完善。其三，應大力促進《深海海底區域資源勘探開發法》《水下文物保護管理條例》間的協調。《水下文物保護管理條例》作為我國唯一一部專門保護水下文化遺產的行政法規，在保護“區域”內水下文化遺產的過程中應積極發揮作用。鑒于此，在大力完善《水下文物保護管理條例》的基礎上，就《深海海底區域資源勘探開發法》第9條第3款的規定，似可增加“法律法規另有規定的，從其規定”的表述以促進二者間的協調。

（二）進一步提升我國深海能力以爭取話語權

同西方發達的海洋大國相比，我國的“區域”礦產資源勘探活動啟動較晚。從1978年中國科考調查船“向陽紅05號”在“區域”內首次撈獲錳結核到1995年成為國際海底局八大海底投資國之一，再到成為全球唯一與國際海底局簽訂三種深海礦產資源勘探合同以及擁有四塊專屬勘探及開發礦區的國家，①參見中國大洋礦產資源研究開發協會：《協會簡介》，http://www.comra.org/2013-09/23/content_6322477.htm，2020年10月8日訪問。中國不斷追趕海洋大國的步伐，已經走到了“區域”舞臺的中央。②參見劉峰：《在深海規則制訂中貢獻中國智慧》，http://www.whb.cn/zhuzhan/JBSL111/20170616/94981.html，2020年10月8日訪問。就深海能力來看，我國的深海技術已實現重大突破，裝備技術體系已經基本形成。③由我國自主設計研發的載人潛水器“蛟龍號”是全球下潛能力最深的作業型載人潛水器，其同“潛龍”號無人無纜潛水器、“海龍”號帶纜潛水器（“三龍”）和四大裝備（中深鉆、電視抓斗、聲學拖體和電磁法）共同構成了我國深海裝備技術體系的核心。參見王金強：《國際海底資源分配制度變革及其影響研究》，世界知識出版社2019年版，第179頁。但是，在深海開采設備方面，我國與國際上其他海洋大國相比仍然存在較大的差距，十分不利于我國后續在“區域”礦產資源的實質性開發。④參見陸曉如：《走向深海》，https://kuaibao.qq.com/s/20190817A0LLS100?refer=spider，2020年10月9日訪問。再從我國的水下考古能力來看，近年來我國水下考古的機構設置不斷健全，開展的一系列工作為水下考古提供了堅實的平臺保障、設備保障和人才保障，我國水下考古能力有了較大提升。在上述基礎上，國家文物局水下文化遺產保護中心組織、實施了一批近海水下文化遺產保護重大項目，取得了一系列有影響力的成果。⑤例如“南海I號”沉船考古項目、“南澳I號”沉船打撈項目、“丹東一號”水下考古項目、“小白礁號”沉船遺址調查項目等。參見國家文物局水下文化遺產保護中心等：《南海號沉船考古報告之一——1989～2004年調查（上）》，文物出版社2017年版，第12頁。但我國的深海考古能力稍顯不足，至今尚未在“區域”內開展水下考古項目。隨著“區域”礦產資源商業開發的深入，越來越多的水下文化遺產將會重見天日，屆時如何在平衡各方利益的基礎上最大限度地保護“區域”內的水下文化遺產將會成為國際社會共同關注的問題。但鑒于“區域”水下文化遺產保護耗費較大且對促進國民經濟的作用有限，加之《水下文化遺產公約》因締約國數量較少而影響力有限，以及從《草案》的歷次修訂及相關評論意見的數量上看，國際海底局及主要利益攸關者對加強“區域”礦產資源開發過程中水下文化遺產保護的意愿并不強烈。黨的十九大提出：“加強文物保護利用和文化遺產保護傳承。”①習近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社2017年版，第44頁。有鑒于此，我國作為“區域”礦產資源開發大國和水下文化遺產大國，應進一步提升深海礦產資源開發能力和深海水下考古能力，積極參與并引領《草案》水下文化遺產保護制度內容的修訂和完善，在維護我國承包者在“區域”礦產資源勘探和開發合法權益的基礎上，加強對“區域”內水下文化遺產特別是起源自我國的水下文化遺產的保護，在強化我國海洋硬實力的基礎上著力提升海洋文化軟實力，維護我國的海洋權益，②參見馬明飛：《我國〈海洋基本法〉立法的若干問題探討》，《江蘇社會科學》2016年第5期，第181頁。并在未來同其他海洋大國就“區域”水下文化遺產保護的合作中爭取話語權和主動權。

（三）深化國際合作推動《草案》水下文化遺產保護制度的完善

我國陸續將海洋強國、文化強國確立為國家發展戰略，提出共建“一帶一路”倡議以及構建海洋命運共同體理念，目的之一是促進國際社會在海洋各領域的務實合作，推動海洋經濟發展以及海洋文化交融，共同增進全人類的海洋福祉。海洋文化是海洋強國的精神支撐，水下文化遺產是海洋文化的重要載體，全面系統地認知海洋文化，保護和傳承水下文化遺產，是新時代背景下中國因應海洋強國、文化強國戰略，加快同世界各國在海洋領域協同發展的重要契機。目前，“區域”礦產資源開發過程中的水下文化遺產保護雖非《草案》修訂過程中的核心議題，但不能就此無視“區域”水下文化遺產保護在推動海洋經濟發展及促進海洋文化互信中的重要作用。因此，中國應積極將上述倡議通過國際海底局大會、聯合國教科文組織大會等多種合作機制，并利用建設“一帶一路”和海洋命運共同體的契機向各國傳遞，相關海洋大國也應充分依托上述平臺和契機將同中國在海洋領域的合作進一步深化和拓展至水下文化遺產領域，以早日實現《草案》水下文化遺產保護制度的完善。此外，鑒于“區域”礦產資源開發過程中水下文化遺產保護問題的國際性，國際海底局成員國在國內水下文化遺產保護的立法和適用上應根據通過后的開發規章予以調整，實現國際法和國內法間的協調，進一步擴大開發規章水下文化遺產保護制度的影響力，凝聚共識。