貴州省“民族文化進校園”政策執行中的問題及對策研究

曾娟玲，袁崢

（1.景德鎮學院，江西景德鎮 333400；2.興義民族師范學院，貴州興義 562400）

2002年，貴州省教育廳、民宗委聯合出臺的“民族文化進校園” 政策是一項兼具文化和教育指向的復合型政策，其目標在于通過保護、傳承本省多彩的民族文化促進多民族團結進步發展。“民族文化進校園”政策自出臺至今已有18年，執行范圍覆蓋全省各市（州）縣，參與主體涵蓋各級地方相關職能部門以及各級各類學校，就執行時間和執行范圍來看，貴州省內無可與之相比者。雖然貴州省“民族文化進校園”政策的出臺與執行在很大程度上推動了本省民族文化的傳承，促進了民族團結進步事業的發展，但由于政策本身以及各執行主體對政策的價值體認有異等原因，導致出現了政策執行效果與預期目標之間存在差距的問題。該文將在梳理貴州省“民族文化進校園”政策執行過程中存在問題的基礎上，嘗試提出相應的解決對策。

1 政策實施層級分析

1.1 宏觀層級：政策引導與評估考核的聯合驅動

2002年，貴州省教育廳、民宗委基于貴州省民族文化傳承的需要，制定頒發了《關于在我省各級各類學校開展民族民間文化教育的實施意見》，標志著“民族文化進校園”政策的正式出臺。在這一政策中，貴州省教育廳、民宗委作為政策制定的主導者和政策執行的指導者，從政策產生伊始就扮演著統籌規劃、高位推動的角色。進入到政策執行階段后，根據我國“自上而下”的政策執行體系特點，貴州省教育廳、民宗委出臺各類政策文件引導政策的執行過程，并采取多種方式對執行結果進行評估。因此，將貴州省教育廳、民宗委劃定為宏觀層級。

根據貴州省政策發布的信息顯示，“從政策出臺開始至今，省廳出臺了不少于25 個與政策直接相關的文件及6 個間接相關的文件[1]”并且為了加快政策的落實，在2007—2013年間加大了政策文件的下發頻次，文件平均每年達3 個左右，極大促進了政策的發展； 隨著政策落實情況的具體變化，2014年后又對政策進行了微觀調整，引導擴大政策執行范圍和聚焦度。作為政策出臺的宏觀層級，自2007年始，省教育廳、民宗委每兩年會以評選省級民族民間文化教育項目學校，不定期評選先進集體和個人、民族文化教育活動成果獎，支持民族文化創新項目開展、名師“雙百工程”建設等方式對政策效果進行評判。在進行此類評選和項目建設時，都會設置既定條件，評估其民族文化進校園工作開展成效，對政策執行效果良好的學校和個人進行肯定及褒獎，或者下撥資金對其項目開展、工作室建立進行支持，從而實現政策引導與考核評估的雙向驅動。

1.2 中觀層級：細則制定與資金投入的多方引導

對于出臺政策的上位部門而言，各州（市）縣是中間管理者，肩負“承上啟下”職責，被視為中觀層級，其在接納上級部門下達的“民族文化進校園”政策的同時，又要將政策要求下達至各級各類學校。就“民族文化進校園”政策來講，政策出臺后由省級下達至州（市）縣一級相關部門，其在接納上級部門下達政策的同時，還要將政策要求下達至各級各類學校，發揮著承上啟下的作用，因此將其視為中觀層級。有學者將政府運行比作一個“控制系統”，“政府( 控制系統) 要實施有效的社會管理, 其復雜性或多樣性也需要相應的增加,而最簡單、最自然的方式就是增設政府機構、增添公務人員[2]，” 以及投入各種財政資金來實現對下級部門和人員的“控制”，保證各項管理的正常運行。為了讓政策下沉，各州市（縣）采取了制定細致的實施方案及投入資金支持的方式促使政策落實。政策實施方案是引導政策執行的文本形態，具有指導執行主體通過利用各種行政和非行政手段來達到政策目標的作用。2008年，貴州省黔西南州教育局、體育局聯合制定了《黔西南州民族文化進校園實施細則》；2016年，州教育局、體育局等幾個相關部門又聯合出臺了《黔西南州民族文化進校園實施方案》；與此同時，引導性的衍生策略也相繼出現，如創建民族團結進步示范單位、民族傳統體育訓練基地、“雙語和諧環境”示范點等，以上先進示范點的建設在細節評定上皆與民族文化進校園活動進行耦合，促使政策落實。

為確保“民族文化進校園”政策順利實施，推動貴州省民族教育工作以及各民族團結進步事業發展，各州（市）縣積極落實配套資金助推政策落實。政策配套資金主要分為兩類，一類是用于各單位的民族教育資金，另一類是單獨劃撥至各學校的專項支持經費。以貴州省黔西南州為例，2009年該州下撥100 萬元支持5 個傳統體育訓練基地及21 所民族文化進校園試點學校；2016年下撥民族教育專項資金117 萬，其中民族文化進校園活動專項資金52 萬元。與此同時，資金還被運用于民族民間文化師資力量培訓，培訓范圍從鄉村教師到市級教師，內容包含民族語言文字、歌舞、樂器、技藝、運動項目等，州市財政資金的投入對于政策的落實起到了實質性的幫助。

1.3 微觀層級：多維開展與多方參與的具體落實

“民族文化進校園”政策的具體落實者為各級各類學校的管理者、教師，其處于整個政策執行過程的末端，是實施政策的主要群體。政策下沉于此，壓實至一個個微觀客體中，民族文化學校傳承的實質工作由此開展。基于學校的工作場域及育人特點，結合執行主體掌握的資源、工具及所具備的能力，政策執行的微觀層呈現出多維度開展和多主體參與的局面。學生在學校內獲取知識和接受教育的途徑本身呈現出多樣性，除課堂教學外還有社團活動、才藝競賽、社會實踐等，這就為校園內民族文化的傳承提供了多種方式和途徑。具體而言，課堂教育作為學校傳授知識最主要的途徑，在校園民族文化傳承中無疑扮演著最重要的角色，教師們通過發揮自身主觀能動性，創編了涵蓋語言、體育、藝術、文化、化學等科目的民族文化與課程相結合的校本教材，如凱里三小編撰的《家鄉，我的成長搖籃》一書，其中介紹了黔東南州的民族文化資源，蠟染、蘆笙、苗族文化、侗族習俗。同時，教師們在推動民族文化傳承的過程中教學相長，對民族文化理論和實踐應用展開研究，并將研究成果再用于校園內的民族文化傳承工作之中。在課堂傳授之外，教師們還引導學生參與各種與民族文化息息相關的文藝匯演、社團活動、體育比拼、知識競賽等活動，使學生深度學習各種民族文化、掌握各種民族技藝。

此外，學校管理者也積極調動各種資源，在校園內建設民族文化墻、文化走廊、文化館、圖騰柱、體育館等，為教師和學生創造更好的政策執行環境，開展形式多樣的民族文化進校園活動； 為補充校內民族文化傳承教師的不足，學校聘請校外民族非物質文化傳承人對校內學生進行教學，擴大執行主體成員，加強政治執行力量。借助課堂、環境、實踐、研究等多維開展和學校管理者、教師、學生、非物質文化傳承人等多方參與的落實路徑，民族文化傳承在學校得以有效持續開展。

2 “民族文化進校園”政策執行中存在的問題

貴州省“民族文化進校園”政策自出臺至今，經過宏觀、中觀、微觀3 個層級的努力，共建設了106所省級民族文化教育項目學校，34 所省級少數民族傳統體育項目訓練基地，極大促進了民族文化的傳承與保護。但通過實際調查及對相關成果的分析發現，貴州省“民族文化進校園”政策在執行中存在以下問題。

2.1 民族文化傳承模式單一

通過實地調查發現，貴州省各學校傳承民族文化通過課堂、環境、實踐及研究等方式進行，其中多為借助藝術、體育、文化課程對民族美術、歌舞、體育項目、手工技藝、語言等的傳授，而與學生升學密切相關且受師生重視度高的語文、數學、歷史、地理等課程中鮮有融入民族文化，這一現象可在2014年貴州省教育廳、民宗委聯合出版的《民族魂 校園行——貴州省民族民間文化教育集錦》[3]一書中的得到印證。該書展現了貴州省300 多所學校開展民族文化進校園活動的情況，根據書中內容顯示幾乎所有學校在落實政策時都是利用體育、藝術學科，極少涉及語言、文化等其他課程科目。有學者對該書中學校傳承民族文化的情況進行過案例分析，“政府主導的民族文化傳承案例在貴州省主要集中在民族藝術、民族體育傳承領域，其中藝術類占78%，體育類占22%，語言類占3%[4]。”可見，貴州省各學校落實政策主要是借助藝術、體育這兩種學科方式，執行方式非常單一，各學校簡單地復制他校的方式方法，民族文化傳承模式缺乏創新。各學校在執行政策時未能充分利用學校內各種門類的學科對民族文化進行傳承，而是相互模仿，只將藝術、體育兩種學科作為民族文化進校園的主要載體。而基于當前語文、數學、外語等學科門類在升學等各項考核指標中的重要性，只將民族文化傳承融入藝術、體育學科中，必然會減弱學生對民族文化學習和傳承的積極性，影響該政策的執行成效。

2.2 傳承內容涉及民族單一

通過分析《民族魂 校園行——貴州省民族民間文化教育集錦》一書中300 多所學校開展民族文化學校傳承情況，發現各校民族文化傳承內容涉及民族十分單一，具體表現為貴州大部分學校傳承的都是幾個主體少數民族的文化，其他少數民族文化則鮮有顧及。如黔東南州學校主要開展與苗族、侗族有關的民族文化傳承活動，黔南州學校開展的民族文化進校園活動主要是關乎布依族、苗族，黔西南州學校開展的也是以布依族、苗族文化為主。貴州是一個多民族共生的省份，既有苗族、布依族、侗族，也有土家族、彝族、仡佬族、水族、回族、瑤族等少數民族，然而各學校在開展各項活動時鮮有涉及回族、水族、仡佬族、畬族等民族的文化，執行政策時的“殘缺式”痕跡明顯。這種只重視主體民族文化而忽視其他少民族文化的傳承，勢必會使得一些珍貴的民族文化在漫漫歷史長河中逐漸消亡，使中華人民失去精神根基，同時也有違政策出臺的初衷，降低了民族文化保護與傳承的成效。

2.3 傳承動力不足

公共政策理論研究專家丁煌先生認為：“利益是客體對主體的存在和發展的一種肯定性關系,是主體、主體需要和滿足主體需要的資源在主體行為作用下的有機統一,這種統一表現為現實的社會關系……利益對于政策執行問題的研究是一個極為重要的基本范疇”[5]，所以，執行主體在落實政策時，客體是否能滿足主體存在和發展需要是影響執行主體執行動力的主要因素。“民族文化進校園”政策的推行，社會利益不言而喻，然而文化傳承效益具有緩慢的特點，并不是一年兩年內即可立見成效，而是需要長期的堅持與投入，漫長的過程減弱了師生的獲得感，削弱了各學校和其教師、學生的執行動力。據悉，當前有些學校只在個別班級或年級開展民族文化課程，或只在個別低年級課堂開展，高年級則不進行，且開展的時間不固定，如有的學校只是一周安排一次課程；或者是將民族文化雜糅在體育、音樂、美術等課程之中，隨教師的主觀意愿來開展，“出現了民族文化學校傳承無固定課程表、無固定學習時間、無全員開展的局面[6]，”民族文化傳承十分無序。因為傳承中獲得感不明顯，各學校對政策選擇性執行，執行力度驟然下降。

3 提升“民族文化進校園”政策執行力的對策

3.1 細化政策目標，提高政策執行的操作性

公共政策的制定“首先要求的是內容的正確、方向的正確，其次要求政策制定具有科學的理論基礎、嚴密的邏輯關系、科學的規劃程序[7]，”所以公共政策本身科學與否對于政策的執行具有重要影響，“民族文化進校園”政策的出臺旨在保護和傳承民族文化，然而“民族文化”這一內容過于寬泛，從一定高度來說其囊括了所有中華民族傳統文化內容，包括少數民族文化，這使得作為政策執行主體的各學校和教師無法準確把握傳承內容。所以各學校選擇了自己接觸頻次高且熟悉的民族文化進行傳承，摒棄了不熟悉的少數民族文化，進而出現了傳承內容涉及民族過于單一的問題，因此，將政策目標具體化能夠幫助執行主體對傳承內容進行甄選。比如，適當圈定民族文化傳承內容，在制定政策實施方案時，強調重視本地區人口較少民族優秀文化的挖掘和傳承。同時，有許多學校由于理解上的局限，將民族文化定格在少數民族文化范疇，忽視了優秀的漢民族文化，進而只對少數民族文化進行傳承，這種傳承模式不利于學生認識、認同中華民族文化，容易造成認同消解，不利于中華民族共同體意識的形成，只有將政策目標內容細化，聚焦該政策執行的實施范圍，進而才能提高政策執行力及其效果。

3.2 創新實施路徑，拓展政策執行依托載體

“公共政策執行力是公共政策執行主體為達到政策目標,通過對各種政策資源的調度、控制和使用,有效地執行公共政策的能力和效力[8]”，這種執行力受執行主體能力、執行環境、執行機制等多方因素的影響，所以提高民族文化傳承師資隊伍的能力和積極性，能大力提升政策的執行效果。作為政策執行主體的各學校管理者和教師應該具備高度的思想自覺，在認識到民族文化傳承與保護重要性的同時不斷增強自身的業務能力和知識水平，創新管理方法和實施路徑。目前“民族文化進校園”政策的執行依托載體以學科門類中的體育、藝術為主，存在執行載體單一的問題，學校管理者及教師需進行深入思考。習近平總書記在黨的十九大報告中指出：要“深入挖掘中華優秀傳統文化蘊含的思想觀念、人文精神、道德規范，結合新時代要求繼承創新，”民族文化內涵豐富，各學校應該深入挖掘民族文化的精神內核，并且在不違背國家課程標準體系的情況下，將其融入與升學考試密切相關的如語文、數學等重要學科當中，并且借助此類學科，激發學生學習興趣，讓其接受學業教育的同時完成文化傳承的政策目標。與此同時，當今時代是信息高速發展的自媒體時代，各學校可以利用各種教育信息技術和公眾平臺，采取成熟的教學技能，實現民族文化的嵌入式傳承，也可在各類自媒體平臺推送與民族文化相關的札記、短文、視頻等供學生學習，或者采用學生線上參與的方式，讓學生在互動中體驗豐富多彩的民族文化，以學生喜愛的方式進行民族文化傳承，創新民族文化傳承實施路徑，以此提高政策執行力和執行效果。

3.3 完善政策評估方法，調動執行主體積極性

政策出臺—執行—評估—完善，構成了公共政策完整閉環，政策評估是公共政策執行后的評價階段，“是依據一定的標準和程序，對政策的效益、效率及價值進行判斷的一種政治行為，目的在于取得有關這些方面的信息，作為決定政策變化、政策改進和制定新政策的依據[9]”通過政策評估，能科學判斷政策執行過程、執行結果是否與政策出臺目標一致，同時能發現政策執行中存在的各類問題，不斷改進執行方法，提高執行主體的積極性。“民族文化進校園”政策雖出臺已有18 載，但因民族文化傳承工作具有極大的復雜性和艱巨性，教師的付出不一定能與預期收獲成正比，所以教師們在執行政策后的獲得感不強,動力不足。為解決此問題，可以通過構建完整的政策評估方法，如采取調查走訪、問卷咨詢等方式，評價政策執行過程、執行成效如何，及時發現教師在執行中獲得感不強的問題，針對此項政策進行調整，讓其充分認識到民族文化進校園的意義，從思想上提高其重視程度。抑或是將其列為目標績效考核和職位晉升的重要衡量標準之一，通過政策評估核算工作成效，對民族文化進校園工作的開展進行評估。政策評估后，對執行出色的學校和教師其進行褒獎，并在同等條件下，優先晉升學校管理者和相關教師，以此提高教師們的獲得感，激發其政策執行的積極性，使得民族文化得到更好的傳承。