ICCPR框架下環境人權法理新發展
——基于波蒂略案來文意見的分析

李將

一、問題的提出

20世紀60年代以來，環境人權或環境權①關于“環境權”的稱謂許多是“人權路徑下的環境保護”（human rights approach to environment protection）的簡稱，“環境人權”（environmental human rights）是更為妥當的提法。See Bridget Lewis, Environmental Human Rights and Climate Change: Current Status and Future Prospects 4-5 (Springer 2018).國際社會關于環境人權的探討和實踐大致包含三種路徑，即擴展的既有人權、程序環境權（environmental rights）及獨立的環境權（right to environment，也稱實體環境權）。關于人權路徑下的環境保護議題，本文采用“環境人權”的提法。See Dinah Shelton, Human Rights, Environmental Rights and the Right to Environment，28 Stanford Journal of International Law 104-105 (1991).一直是學術界與實務界關注的重要法律問題。①蔡守秋教授指出：傳統的憲法或其他法律雖然規定了許多基本權利，卻沒有明確規定人們的環境權利……進入60 年代后期，在強大的社會輿論推動下，環境權一度成為環境保護部門和法律部門議論、研究的中心議題，有關環境權的理論研究工作和立法工作也得到了很大發展。參見蔡守秋：《環境權初探》，《中國社會科學》1982年第3期，第30-31頁。整體而言，傳統的國際環境立法缺乏確立在人權視角下的環境規范與實施機制，而國際人權法也沒有明確載入環境保護議題，因此，環境人權的起源和發展一直面臨著在法理上妥善勾連人權與環境兩大治理議題的規范任務，這既包括探索使環境議題恰當地融入現有國際人權法體系的嘗試，也包括創設獨立的環境權并使之具備可實施性的努力。②See Alan Boyle, Human Rights and the Environment: Where Next? 23 The European Journal of International Law 613-616 (2012).盡管保護環境作為國際人權話語的重要部分漸成共識，但相較于現代國內法，尤其是國內憲法層面普遍規定環境人權（或環境權）的狀況，③全球已有超過150 個國家或地區通過憲法、國內立法、司法先例或區域協議的形式承認了環境權。See David R. Boyd, Catalyst for Change Evaluating Forty Years of Experience in Implementing the Right to a Healthy Environment, in John H. Knox & Ramin Pejan (eds.), The Human Right to a Healthy Environment 17-25 (Cambridge University Press 2018).至少在全球層面，國際法關于環境人權的法理至今仍處于晦暗不明的階段。④See Rebecca M. Bratspies, Reasoning Up Environmental Rights as Customary International Law, in John H. Knox & Ramin Pejan (eds.), The Human Right to a Healthy Environment 128 (Cambridge University Press 2018).

但毫無疑問，國際社會關于環境人權的研究及法律實踐在不斷增強。2019年8 月16 日，聯合國環境規劃署與聯合國人權事務高級專員辦事處簽署合作計劃，以期加強聯合國在保護健康環境權領域的合作，雙方致力于促使各國普遍承認獨立環境權，并推動各國建立載明環境與其他人權關系的國內法體系。⑤See United Nations Human Rights Office of High Commissioner, UNEP, UN Human Rights Office Sign New Agreement, Stepping Up Commitment to Protect the Human Right to a Healthy Environment, 16 August 2019, https://www.ohchr.org/EN/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=24895&LangID=E, visited on 10 April 2020.早在2012 年，聯合國人權理事會便開始任命關于人權與環境關系問題的獨立專家，授權其就“與享有安全、清潔、健康及可持續之環境相關的人權義務”問題展開研究，⑥See UN General Assembly Resolution, A/HRC/RES/19/10, 19 April 2012; See also United Nations Human Rights Office of the High Commissioner, Human Rights Achievements, https://at20.ohchr.org/achievements.html, visited on 10 April 2020.聯合國人權理事會于2018 年延伸了對獨立專家的授權。⑦See United Nations Special Rapporteur, UN Mandate, https://www.ohchr.org/EN/Issues/Environment/SREnvironment/Pages/SRenvironmentIndex.aspx, visited on 10 April 2020.人權理事會在2018 年的授權決議中間接地闡述了人權與環境關系的意見或觀點：環境保護有助于人類福祉及人權的享有，行使包括知情權、參與權及獲得救濟權在內的人權對環境保護至關重要，成員國應依據國際文件及人權與環境框架原則①See UN General Assembly, A/HRC/37/59, 24 January 2018, The Annex: Framework Principles on Human Rights and the Environment, pp.7-20.的規定，履行尊重、保護及滿足人權的義務，包括為應對環境挑戰而采取的行動。②See UN General Assembly, A/HRC/RES/37/8, 9 April 2018, para.7.實際上，除強調環境與人權之間的功能性（functional）聯系③“功能性聯系”體現為環境作為人的基本需求（vital or fundamental need）以及個人享有和實現人權的前提條件（precondition, prerequisites）或客觀要素（sine quo non）。See Gabkovo-Nagymaros Project (Hungary v. Slovakia), Judgment of 25 September 1997, ICJ Reports, 1997, Separate Opinion of Vice-President Weeramantry, pp.91-92; R. S. Pathak,The Human Rights System as a Conceptual Framework for Environmental Law, in Brown Weiss (ed.), Environmental Change and International Law: New Challenges and Dimensions 209 (United Nations University Press 1992).外，該決議提出了環境人權演進過程中最為基礎但也頗為不確定的議題，即環境人權的規范基礎及發展路徑。換言之，在國際人權法框架下，環境人權將在何種規范基礎上，通過何種路徑得到發展和實施。

環境人權的規范基礎和發展路徑是一個問題的兩個方面。就規范基礎而言，環境人權的邏輯問題在于，關于符合尊嚴及福祉之涉及環境的人權是否以及在何種意義上被國際法所承認，這依賴于對國際法規范基礎的擇取。④See Luis E. Rodriguez-Rivera, Is the Human Right to Environment Recognized Under International Law? It Depends on the Source, 12 Colorado Journal of International Environmental Law and Policy 4-5 (2001); Rosalyn Higgins, Problems and Process: International Law and How We Use It 17 (Clarendon Press 1994).就發展路徑而言，不同規范基礎支撐下的環境人權發展路徑迥異，它主要體現為三種類型：（1）“擴權型”路徑，即依托既有人權在內涵及實施層面的擴張；（2）“程序型”路徑，即所謂的“環境民主”路徑或程序環境權⑤關于程序環境權與實體環境權的分類及其檢討，參見吳衛星：《環境權內容之辨析》，《法學評論》2005年第2期。；（3）“創權型”路徑，即致力于創設自成一體的環境權的不斷塑形。⑥See Linda Hajjar Leib, Human Rights and the Environment: Philosophical, Theoretical and Legal Perspectives 71-108 (Martinus Nijhoff Publishers 2011).《公民權利與政治權利國際公約》（以下稱“ICCPR”）框架下，環境人權是ICCPR 所載之基本人權擴展適用于環境領域的規范現象，這些基本人權既包括實體性質的生命權、家庭和財產免于干涉的自由，也包括程序性質的信息自由、公正審判權等。ICCPR沒有明確規定環境人權，但從法理上看，這不妨礙既有人權在環境領域得到適用，進而形成以既有人權為支撐，與既有機制相融洽的規范概念。①參見楊松才：《公民權利和政治權利語境下的環境權探究》，《廣州大學學報（社會科學版）》2012年第7期，第14-20頁。不過，在2019年的Portillo Cácereset al.v. Paraguay（以下稱“波蒂略案”）②波蒂略案被認為具有標志性或開創性意義。聯合國人權事務委員會在波蒂略案中第一次認定環境污染違反了個人在ICCPR 項下的權利。See Human Rights Committee, Portillo Cáceres et al. v. Paraguay, UN Doc.CCPR/C/126/D/2751/2016, 20 September 2019.來文之前，作為ICCPR 的執行機構，聯合國人權事務委員會（Human Rights Committee，以下稱“委員會”）從未針對個人在環境領域享有的人權及其救濟可能性作出過任何明確的法理闡釋，也從未直接確認過ICCPR 所載人權與環境之間的規范聯系。③See International Justice Resources Center, UN Human Rights Committee Recogni zes Environmental Harm as Rights Violation, 22 August 2019, https://ijrcenter.org/2019/08/22/un-human-rights-committee-recognizes-environmental-harm-as-rights-violation/, visited on 10 April 2020.

整體上看，國際法上環境人權演進的主流路徑是尋求確立獨立的環境權，但至今為止，環境權尚未得到國際社會普遍承認，且沒有任何一項全球性法律文件對環境權予以確認。④See UN Expert Calls for Global Recognition of the Right to Safe and Healthy Environment, 5 March 2018, https://www.ohchr.org/EN/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=22755&LangID=E, visited on 10 April 2020.它在習慣國際法層面的地位也相當地不確定。⑤See Justice Susan Glazebrook, Human Rights and the Environment, 40 Victoria University of Wellington Law Review 295-312 (2009).囿于時代局限，包括ICCPR 在內的基本人權規范⑥這里的基本人權規范指《聯合國憲章》《世界人權宣言》《公民權利與政治權利國際公約》《經濟、社會及文化權利國際公約》，它們共同構成國際人權法基礎性的規范文件。See United Nations, Human Rights, https://www.un.org/en/sections/issues-depth/human-rights/,visited on 10 April 2020.沒有明確、直接地宣示關于環境人權（或環境權）的內容，它們在環境人權的起源階段被賦予的規范作用也十分有限。⑦See Kerry Kennedy Cuomo, Human Rights and the Environment: Common Ground, 18 Yale Journal of International Law 227-228 (1993).但是，作為整個國際人權法體系的基石，它們真的與環境人權的演進隔絕無關嗎？顯然不是，這個問題的回答與環境人權發展的路徑選擇相關。作為新型的權利類型，獨立的環境權試圖建立在自足的規范基礎上，這產生了排斥既有規范的現象。伊恩·布朗利（Ian Brownlie）教授在評述發展權時曾指出：對于新型權利的任意引入并試圖賦予其法律意義的現象足以引起關注，它常在封閉的反復論證中起源和演進，因而自外于主流的外交實踐與國際法。⑧See Ian Brownlie, The Rights of Peoples in Modern International Law, in James Crawford, The Rights of the Peoples 1, 14-15 (Clarendon Press 1992).這種傳統主義的國際法立場雖然與漸進性的人權觀相悖，①See B. G. Ramcharan, The Concept and Dimension of the Right to Life, in B.G. Ramcharan (ed.), The Right to Life in International Law 1 (Martinus Nijhoff Publisher 1985).但卻指出了環境人權演進過程中的關鍵問題，即如上所述，環境人權在實證法上的規范基礎在哪里？它是否采取了獨立于傳統的規范基礎的規范形成模式？②See Gunther Handl, Human Rights and the Protection of the Environment: A Mildly Revisionist View, in A. Cancado Trindade (ed.), Human Rights, Sustainable Development and the Environment 128 (Instituto Interamericano de Derechos Humanos 1995);Luis E. Rodriguez-Rivera, Is the Human Right to Environment Recognized under International Law? It Depends on the Source, 12 Colorado Journal of International Environmental Law and Policy 36-37, 39, 44-45 (2001).環境人權的演進和實踐總是沿循特定的規范基礎展開的，規范基礎的擇取決定了它的發展路徑及具體內容，不同的發展路徑也需要相適應的規范基礎。

近年來，世界范圍內環境人權的理論和實踐取得了普遍且積極的進展，全球性、區域性人權機構以及主權國家在人權公約或國內法框架下各自探索并厘定環境與人權的規范聯系，既有人權的目的延伸和含義擴張彌補著環境與人權之間的規范間隙，獨立環境權也通過區域司法機構的法律解釋、國內立法和司法判決得到更為廣泛的承認。③See Lord Robert Carnwath, Human Rights and the Environment, 10 October 2018, https://www.supremecourt.uk/docs/speech-181010.pdf, visited on 14 September 2020.有關環境申訴的判例中，歐洲人權法院借《歐洲人權公約》所載實體或程序人權條款的開放性，通過解釋手段將環境議題與之相勾連，形成了由基本權利、國家裁量余地考察以及利益平衡檢驗等環節所構成的環境人權法理。④參見劉曉：《歐洲人權保護機制下的環境權保護問題探究——以〈歐洲人權公約〉第8條相關判例為視角》，《甘肅政法學院學報》2018 年第2 期，第154-156 頁。關于歐洲人權法院有關環境申訴的判例，參見European Court of Human Rights, Environment and the European Convention on Human Rights, March 2020, https://www.echr.coe.int/Documents/FS_Environment_ENG.pdf, visited on 14 September 2020.美洲人權法院有關環境人權的司法實踐則較為激進，它通過國際人權文件的演進解釋，將獨立環境權視為《美洲人權公約》第26 條“漸進發展”的固有內容，各締約國因此有義務采取預防措施，保證環境權完全實現。⑤See Maria Antonia Tigre, Inter-American Court of Human Rights Recognizes the Right to a Healthy Environment, 24 ASIL Insights (2020).環境人權的最新實踐顯示，國際人權法的“綠色化”趨勢日益增強，環境議題嵌入國際人權法體系的程度不斷加深。作為全球性質的人權文件以及“國際人權憲章”的組成部分，ICCPR 不會永遠自外于環境人權的演進歷程，反過來說，全球層面環境權的衍生也無法避開ICCPR 而得到穩固確立，任何性質的環境人權“必須保持微妙的平衡，以使其在內容以及演進過程方面確保尊重傳統之完整性”，環境人權有區別于傳統人權的規范功能與內在價值，但其內容、范圍和實施又必須依托傳統人權來構建和實現。①See Bridget Lew, Environmental Rights or a Right to the Environment? Exploring the Nexus between Human Rights and Environmental Protection, 8 Macquarie Journal of International and Comparative Environmental Law 43-45 (2012).從某種程度上講，波蒂略案是委員會以ICCPR 為規范基礎回應環境人權國際實踐與發展趨勢的開創性努力，它試圖描繪環境議題與傳統人權之間的關系輪廓。本文旨在以波蒂略案為導引，分析委員會對環境人權法理的突破性闡釋，并探討ICCPR框架下環境人權發展的歷史狀態和未來方向。

二、ICCPR在環境人權演進中的缺位狀態

在波蒂略案之前，ICCPR在國際社會發展環境人權的過程中處于長期缺位狀態。在此背景下，在處理個人所提出的環境訴求時，委員會往往通過可受理性階段的審查回避以ICCPR 為基礎的規則解釋與適用。通過對環境人權演進過程中ICCPR角色及作用的考察，方能理解波蒂略案是在何種意義上取得了突破。

（一）環境人權演進的歷史格局和ICCPR的缺位狀態

ICCPR 在環境人權的起源及演進過程中基本上處于隱沒狀態。1972 年人類環境會議被視為闡述環境與人權關系或創設環境權的里程碑，《人類環境宣言》（以下稱《宣言》）也被廣泛解讀為環境權理念在世界范圍內被接受的開端。②參見呂忠梅：《論公民環境權》，《法學研究》1995 年第6 期，第60-61 頁；Stephen P.Marks, Emerging Human Rights: A New Generation for the 1980s? 33 Rutgers Law Review 443 (1981).與一般學術觀點相悖的是，《宣言》在一定程度上排斥從人權角度回應國際社會所面臨的環境問題，它試圖建立一項關于環境的“行動綱領”，雖然是否將個人作為保護環境之權利和義務的主體始終存在爭議，但該爭論始終是行動導向的，它的意圖并不在于“賦權”或“創權”。③See Louis B. Sohn, The Stockholm Declaration on the Human Environment, 14 The Harvard International Law Journal 425-427 (1973); Gunther Handl, Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment (1972 Stockholm Declaration) and 1992 The Rio Declaration on Environment and Development, United Nations Audiovisual Library of International Law, https://legal.un.org/avl/pdf/ha/dunche/dunche_e.pdf, visited on 10 April 2020.《宣言》指出：“人類環境的兩個方面，無論是自然環境還是人造環境，對于人類的福祉及基本人權的享有都是必要的，尤其是生命權”，這表達了人權與環境之間相互依靠、互為影響的功能性聯系。但毫無疑問，《宣言》沒有為此援引《聯合國憲章》及國際人權公約的相關內容，也沒有任何確立環境與ICCPR 生命權之間規范聯系的意圖。①該會議先前的一些草稿在表述環境與生命權的關系時，的確援引了《世界人權宣言》的內容，但《宣言》第一原則卻又沒有提及生命權的內容。See Louis B. Sohn, The Stockholm Declaration on the Human Environment, 14 The Harvard International Law Journal 429, 436-439 (1973).參會國曾提議，《宣言》應建立在“對環境權的一般確認”基礎上，因為環境權已經被《世界人權宣言》（UDHR）和《經濟、社會和文化權利國際公約》（ICESCR）所承認。伴隨爭論，最終版本的《宣言》原則沒有采納生命權、環境權等措辭，因此，也未能揭示環境權與基本人權之間的關系。②See Louis B. Sohn, The Stockholm Declaration on the Human Environment, 14 The Harvard International Law Journal 451-455 (1973).

《宣言》之后，ICCPR 框架下關于環境人權的規定仍舊缺失。③例如，“世界環境與發展委員會報告”所附可持續發展原則草案一般原則第1 條規定：“所有人都享有能夠滿足其健康與福祉之環境的權利”，但這種關于環境的權利含義模糊，與既有基本人權的關系也不清楚。See WCED Report Annex 1, Summary of Proposed Legal Principles for Environmental Protection and Sustainable Development. 1989 年《海牙環境宣言》指出，為應對氣候變暖與臭氧層破壞，人類生活在有尊嚴與適當環境中的權利應被尊重，顯然，這一具有集體性質的權利并非在基本人權意義上加以定義。《里約環境與發展宣言》承認人是可持續發展的核心，但并未在權利意義上闡述人與環境的關系，參見Dinah Shelton, What Happened at Rio to Human Rights? 3 Yearbook of International Environmental Law 75, 76-77 (1992)。1993 年《維也納宣言和行動計劃》提及人類的環境需求（environmental needs），甚至沒有從權利的角度看待環境問題，參見Vienna Declaration and Programme of Action, 25 June 1993。聯合國大會第45/94號決議（1990年）第一次相對系統地闡述了環境人權與基本人權規范之間的關系，但仍難覓ICCPR 的蹤影。該決議指出，根據UDHR 與ICESCR，所有人都擁有滿足其健康與福祉之適足生活的權利；承認所有人都有權（entitled to）在能夠滿足其健康和福祉的環境中生活，考慮到環境破壞對人類生活的基礎造成的威脅，國際社會應通過共同努力，確保良好且健康的環境。④See UN General Assembly Resolution, A/RES/45/94, 14 December 1990.這在一定程度上承認了環境保護與基本人權的規范聯系，但這種聯系仍舊是模糊的，而且聯合國大會第45/94 號決議使用的是“有權”的措辭，而非“擁有何種權利”。⑤See Sumudu Atapattu, The Right to a Healthy Life or the Right to Die Polluted? The Emergence of a Human Right to a Healthy Environment under International Law,16 Tulane Environmental Law Journal 77-78 (2002).聯合國大會第55/107 號決議（2001 年）載有“所有人及人民都有權（entitlement）享有健康的環境”的內容，該表述與會員國在《聯合國憲章》或UDHR 下構建民主、公平之國際秩序的義務相關，同樣沒有同其他權利列項一樣使用“權利”的表述。⑥See UN General Assembly Resolution, A/RES/55/107, 14 March 2001, para.3(k).

國際或區域司法實踐直接或間接地承認了環境與人權的緊密聯系，但整體而言，在ICCPR 框架下確認環境人權的規范實踐尚屬空白。Weeramantry 法官在蓋巴斯科夫—拉基瑪洛大壩案大壩案（Gabkovo-Nagymaros Project）中指出，環境保護是當代人權理論的重要組成部分，它構成生命權、健康權等人權的要素，環境破壞將損害或削減UDHR 和其他人權文件所宣示的所有人權，①See Gabkovo-Nagymaros Project (Hungary v. Slovakia), Judgment of 25 September 1997, ICJ Reports 1997, Separate Opinion of Vice-President Weeramantry, pp.91-92.該論述暗含ICCPR 框架下環境與人權的關系問題，但表意相當模糊。在區域層面，歐洲人權法院在格拉案（Guerra and Others v. Italy）中依托目的解釋等手段拓展了“個人和家庭生活權”②格拉案主要涉及個人、家庭生活得到尊重的權利在環境保護領域的適用和解釋問題?！稓W洲人權公約》第8 條規定了“個人和家庭生活、家庭和通信得到尊重”并排除國家不正當干預的權利，這里將其概稱為“個人和家庭生活權”。的內涵，法院的論理超越了文本原意，將環境要素納入到個人和家庭生活的內涵中，并經由《歐洲人權公約》第8 條第2 項下“個人和家庭生活不受干預”（no-interference）這一要素引申出國家積極作為以保護環境人權的義務。③參見胡婧：《環境權與〈歐洲人權公約〉第八條的司法適用——以歐洲人權法院對格拉案的判決為視角》，《暨南學報（哲學社會科學版）》2014年第11期，第89-94頁?！皵U權型”路徑下的環境人權依托既有人權保障機制，其優勢在于聚焦環境問題與現有人權保護框架的一致性，避免圍繞獨立環境權定義與內涵的爭論，運用成熟的人權規范及法律解釋手段形成關于環境人權的共識。④參見陳海嵩：《健康環境權之溯源與辨正——司法適用的視角》，《法學論壇》2017 年第6期，第92-93頁。ICCPR 框架下環境人權的演進路徑與《歐洲人權公約》類似，遺憾的是，在2019 年波蒂略案之前，委員會并未在任何一項來文意見中對ICCPR 人權與環境的關系進行過闡釋，相反，它采用了數項“司法技術”以回避在ICCPR 框架下對環境訴求進行考察，以下以例證方式分別對三類常見的“司法回避技術”予以闡述。

（二）司法回避技術例一：個人訴求的“去環境化”

委員會采取的第一項司法回避技術是將以實體權利為基礎的環境訴求轉化為有效救濟、少數民族權利等集體性或非普遍性訴求，這種方式可以被稱為個人訴求的“去環境化”處理。⑤委員會也盡量避免參考或援引區域人權司法機構的實踐。See Greta Reeh, Human Rights and the Environment: The UN Human Rights Committee Affirms the Duty to Protect, 9 September 2019, https://www.ejiltalk.org/human-rights-and-the-environment-the-un-hu man-rights-committee-affirms-the-duty-to-protect/, visited on 10 April 2020.例如，Angela Poma v. Peru 來文意見（以下稱“Poma 案”）是委員會訴求“去環境化”的典型例證。Poma 案涉及秘魯政府水資源調配計劃導致的環境破壞問題：由于水資源供給量減少，申訴人所在草原和濕地遭到破壞，牲畜大量死亡，申訴人傳統的生活方式難以為繼。申訴人要求委員會確認秘魯政府采掘或調配水資源的行為侵犯其在ICCPR 下的生活資料不被剝奪的權利、獲得有效救濟的權利以及個人和家庭生活權。而委員會認為，作為處理個人來文的一般法理，ICCPR 第1.2 條不在委員會的考察范圍內，環境破壞是否剝奪了申訴人獲取生活資料的權利不得而知。值得注意的是，委員會發揮了“司法能動性”，它認為該案所涉事實與ICCPR 第27 條關系更為密切，①See Human Rights Committee, Angela Poma v. Peru, UN Doc.CCPR/C/95/D/1457/2006, 24 April 2009, para.6.3.換言之，委員會主動更改了申訴人的訴求，將爭訟點轉移至具有集體性、特殊性的原住民權利之上，環境人權問題被轉化成族群文化的享有問題。②委員會也指出，ICCPR 第27 條所規定的屬于原住民或少數群體之個人的權利，區別并附加于ICCPR 所規定的其他所有人均可以享有的權利。See Human Rights Committee,Angela Poma v. Peru, UN Doc.CCPR/C/95/D/1457/2006, 24 April 2009, para. 7.2.

盡管Poma 案的事實與訴求部分多次提及環境影響、環境破壞或環境違法行為，委員會在來文意見中則完全避免使用“環境”一詞。委員會只是認為，自己必須澄清造成申訴人土地破壞的引水作業是否違反ICCPR 下的原住民或少數群體權利。原住民或少數群體享有保留和發展其文化的權利，包括享有與土地和資源使用緊密相關的特殊生活方式；為保證少數群體享有該權利，成員國應采取積極的保護措施，確保他們有效參與相關決策的權利。成員國有權采取措施發展經濟，但此類措施不得阻礙原住民或少數群體享有和保持其文化和生活方式的權利。委員會認定秘魯違反ICCPR 第27 條、第2.3 條，但同時強調，它沒有必要再考察ICCPR第17條的內容。③See Human Rights Committee, Angela Poma v. Peru, UN Doc.CCPR/C/95/D/1457/2006, 24 April 2009, paras.7.2, 7.4-7.9; Human Rights Committee, General Comment No.23, Article 27 (Rights of Minorities), CCPR/C/21/Rev.1/Add.5, 8 April 1994, paras.3.2,7.就此，委員會避開了對ICCPR框架下環境人權的考察。

（三）司法回避技術例二：強調國內救濟的絕對優先

委員會回避環境人權的第二個方法是，依托關于ICCPR 附加議定書關于窮盡當地或國內救濟的要求，將涉及環境人權的訴求限制在國內法轄域內，盡管委員會也可能明示或暗示地承認環境訴求與基本人權存在聯系。E. H. P. v. Canada 來文意見（以下稱“EHP 案”）是委員會堅持環境訴求“國內化”的著名案例。EHP 案涉及核提煉工廠向申訴人居住地傾倒核廢料所引發的環境損害及其潛在風險。申訴人認為，殘留在傾倒地點的核廢料對所在地現在和未來居民的健康和生命造成了持續威脅，他們要求委員會“督促”加拿大妥善處理和清除居住地附近的核廢料。委員會認為，當前來文提出了非常嚴重的問題，即成員國在ICCPR 第6 條項下保護生命權的義務。盡管環境問題對保護生命權十分重要，但委員會并未論述兩者的關系，而是認為自身必須首先確認申訴人已經窮盡國內救濟。①See Human Rights Committee, E. H. P. v. Canada, UN Doc.CCPR/C/OP/1, 27 October 1984, paras.1.1-1.4, 2, 8.

為判定國內救濟是否存在及有效，委員會極其罕見地以問答形式咨詢并采納了成員國的意見，并為申訴人設計了一套窮盡國內救濟的“方案”。對此，加拿大的“辯護”分為三點：第一，申訴人應當首先對核廢料傾倒場的所有者提起訴訟，如申訴人證明輻射構成對生命或健康的威脅，聯邦政府將協助執行法院的禁令或保護令。第二，不應假設國內救濟的有效性，即便國內救濟存在遲延，申訴人也可以請求法院作出禁令救濟。第三，申訴人還可依據《加拿大權利與自由憲章》提出關于生命權、安全權等訴訟。加拿大不認同本案所指環境污染足以構成生命權之威脅的觀點，委員會并未對此加以評論。委員會指出，如果申訴人對國內救濟的有效性存在疑問，可以援引加拿大國內法關于生命權的規定。②See Human Rights Committee, E. H. P. v. Canada, UN Doc.CCPR/C/OP/1, 27 October 1984, paras.7, 8(b).換言之，對于環境破壞是否侵害生命權的問題，申訴人不是必須在國際人權公約層面尋求救濟。委員會雖然承認環境保護與生命權存在至少是初步的關系，但它通過強調國內救濟的絕對優先性避開了對ICCPR框架下環境人權的考察。③See Dinah Shelton, Human Rights, Environmental Rights and the Right to Environment, 28 Stanford Journal of International Law 113-114 (1991).

（四）司法回避技術例三：嚴格控制“受害者”認定標準

委員會回避考察環境人權的第三種方法是嚴格控制“受害者”認定標準，以訴求未“充分證實”剝奪申訴資格，進而避免進入實體問題的審議階段。委員會雖然可能承認環境與ICCPR 基本人權的緊密關系，但卻常以環境破壞與所訴損害之間的因果關系無法被充分證明為由④委員會工作程序規則要求個人來文的訴求必須被充分證實（sufficiently substantiated）。See Human Rights Committee, Rules of Procedure, 13 January 2011, CCPR/C/3/Rev.9.，否認申訴人的“受害者”資格。Vaihere Bordeset al.v. France（以下稱“Nuclear 案”）是該種司法回避技術的典型案例。Nuclear 案申訴人指控法國在居住島嶼附近進行的地下核試驗對附近居民的生命和健康造成了直接威脅。申訴人提出，對ICCPR 第6 條和第17 條不應做限制性的解讀，成員國應當采取積極措施保護生命權、個人和家庭生活權。⑤See Human Rights Committee, Vaihere Bordes et al. v. France, UN Doc.CCPR/C/57/645/995, 30 July 1996, paras.4.1-4.4, 4.7-4.8.法國辯稱，第6 條和第17 條只有在生命權或個人生活遭受現實、顯著且緊迫的（imminent）威脅時方才適用。⑥See Human Rights Committee, Vaihere Bordes et al. v. France, UN Doc.CCPR/C/57/645/995, 30 July 1996, paras.3.2-3.6, 3.9.委員會對“受害人”以及第6 條、第17 條適用條件的解讀非常保守。委員會指出，適格之“受害人”必須首先證明成員國的行為或過失已經對ICCPR基本人權造成了負面影響或現實、緊迫的威脅，本案中，核試驗是否對地理環境造成負面影響尚不可知，委員會本身不能判定該訴求的正確性。就現有信息而言，申訴人沒有證實其訴求，即他們沒有證明法國的行為侵犯了其生命權或個人和家庭生活權，或者對這些人權造成了現實威脅。①See Human Rights Committee, Vaihere Bordes et al. v. France, UN Doc.CCPR/C/57/645/995, 30 July 1996, paras.5.4-5.7.

如同國際法院在核武器咨詢案中所呈現的保守姿態，②See e. g., Richard Falk, Nuclear Weapons Advisory Opinion and the New Jurisprudence of Global Civil Society, 7 Transnational Law & Contemporary Problems 347-350(1997).委員會在Nuclear案中的論理也極為保守。通過對“受害者”資格的判定，委員會似乎將適用于實體問題的證明標準適用到了可受理性階段。③委員會在年度報告中指出，申訴人在可受理性階段不必證明所稱的對ICCPR 的違反，但需要由一定量的資料支撐其指控。顯然，這種對訴求的證實是初步的，并非完全的證明。See Report of the Human Rights Committee, A/56/40, 2001, para.113.它在可受理階段要求環境訴求得到充分證實，但卻采用了完全的申訴人舉證責任，以至于產生了實際上剝奪申訴資格的結果。④委員會指出，在可受理性階段，成員國應當提交其所掌握的所有信息，否則，委員會就將相應地在妥善證實訴求的范圍內相信申訴人的說法。See Report of the Human Rights Committee, A/66/40, 2011, para.104.根據環境法關于環境損害舉證責任的理論與實踐，這種證明責任的分配顯然是不合理的。⑤在國際環境法中，預防原則（precautionary principle）并不必然意味著證明責任的轉移，但卻在某種程度上降低了“受害者”的舉證標準。國際法從未要求國家在其管轄或控制范圍內的活動必須絕對的環境友好，但即使尚無證據表明損害的現實存在，國家也必須評估并控制其活動的環境風險，且不允許以科學不確定性而不作為。對“受害者”而言，國際法庭一般要求其舉證充分，但只是要求該證據至少確立初步的案件。See Patricia Birnie et al.,International Law and the Environment 158-164 (Oxford University Press 2009).委員會在波蒂略案中也指出，作為委員會個人來文證據規則的一般法理，國家與個人在取得證據方面的能力極不相稱，常有的情形是國家獨自壟斷必要的信息。由此，在國家獨自掌握（或推定掌握）相關證據的情況下，如果國家不提供充分、合理的證據與解釋來反駁申訴人的主張，那么委員會便會采納有利于申訴人的主張。⑥委員會援引了其在Medjnoune v. Algeria 來文意見中有關舉證規則的意見。See Human Rights Committee, Portillo Cáceres et al. v. Paraguay, UN Doc.CCPR/C/126/D/2751/2016, 20 September 2019, para.7.2. 委員會在該案中指出，證明責任是由申訴人和成員國共同承擔的，在前者提供可信賴之證明后，成員國應以其獨自掌握之信息提供進一步的澄清或解釋。See Human Rights Committee, Medjnoune v. Algeria, UN Doc.CCPR/C/87/D/1297/2004, 2006, para.8.3.另外，在承認核試驗對生命權造成重大威脅的前提下，委員會又要求環境訴求必須以現實、緊迫或顯著的威脅為前提，這種矛盾的說理極大地限縮了生命權、個人和家庭生活權的內涵，也縮小了成員國義務的范圍。①See Sumudu Atapattu & Andrea Schapper, Human Rights and the Environment:Key Issues 112 (Routledge 2019).

三、波蒂略案對環境人權的法理闡釋

鑒于自身有關環境人權法理的空白，委員會在具有開創性的來文意見中不可避免地援引或參照了區域人權司法機構的判決或意見。②在以往的來文中，人權事務委員會從未確認過成員國保護環境的積極義務及其范圍，因此，委員會在本案中參考了區域人權司法機構有關環境與人權關系的法理。See Greta Reeh, Human Rights and the Environment: The UN Human Rights Committee Affirms the Duty to Protect, 9 September 2019, https://www.ejiltalk.org/human-rights-and-the-environment-the-un-human-rights-committee-affirms-the-duty-to-protect/, visited on 10 April 2020.這也說明，區域環境人權實踐往往是全球性環境人權法理發展的先聲和重要法理參照。委員會對于環境人權的法理闡釋受到ICCPR 自身條款的約束，它集中于環境保護與ICCPR 基本人權的規范聯系，但并不試圖創設獨立環境權。對于這一點，申訴人與委員會都予以承認。③委員會指出，申訴人不尋求主張獨立的環境權，而只是要求委員會確認成員國未履行ICCPR 所載義務以保護ICCPR 項下的人權。See Human Rights Committee, Portillo Cáceres et al. v. Paraguay, UN Doc.CCPR/C/126/D/2751/2016, 20 September 2019, para.6.3.

（一）波蒂略案對爭訟焦點的界定

波蒂略案涉及農業活動使用農藥而造成的環境污染問題。申訴人波蒂略·卡塞雷斯（Portillo Cáceres）等居住在造成環境污染的農場附近的國有土地上，這些農場的種植范圍靠近申訴人的住所、生活設施、學校及公路等，且未依照巴拉圭國內法采取任何間隔或防護措施。申訴人聲稱，農場違反巴拉圭國內環境保護法長期大規模地噴灑農藥，導致申訴人出現了死亡或不同程度的生理不適與病狀。④See Human Rights Committee, Portillo Cáceres et al. v. Paraguay, UN Doc.CCPR/C/126/D/2751/2016, 20 September 2019, paras.2.1-2.8.申訴人要求委員會結合ICCPR 第2.3 條（獲得有效救濟的權利），認定巴拉圭違反了ICCPR 有關生命權、身體完整權以及個人和家庭生活權的相關規定。值得注意的是，申訴人聲稱自己提交來文并非主張所謂的“健康環境權”（right to a healthy environment），而是ICCPR 賦予個人的既有權利。ICCPR 本身并不能支撐獨立的環境權訴求，但的確能夠為環境與人權的緊密聯系提供規范支撐。⑤See Human Rights Committee, Portillo Cáceres et al. v. Paraguay, UN Doc.CCPR/C/126/D/2751/2016, 20 September 2019, paras.3.1, 3.4, 5.1, 5.6.

波蒂略案的爭訟點首先聚焦環境和生命權的關系。申訴人指控巴拉圭沒有對農場噴灑農藥行為進行有效監督，也沒有有效地實施環境法規及標準，以至于噴灑的農藥污染了水源與食物，對其正常生活造成了有害影響，導致了申訴人的死亡或產生病狀。根據委員會一般性意見，包括環境損害在內的直接威脅生命或妨礙個人享有有尊嚴生活的社會一般狀況（general conditions in society），國家應采取措施予以應對。①See Human Rights Committee, General Comment No.36 on Article 6 of the International Covenant on Civil and Political Rights-Right to Life, CCPR/C/GC/36, 3 September 2019, para.26.巴拉圭提出兩項回應：第一，申訴人應對環境污染與損害之間的因果聯系充分舉證；第二，ICCPR 本身沒有規定有關環境的權利（environmental rights），違反國內法的環境污染問題與ICCPR所載之基本人權不存在規范聯系。②巴拉圭使用的措辭是“環境權利”（environmental rights），申訴人回應時則強調自己并非主張環境權（right to a healthy environment）。措辭差異反映了相左的觀點：巴拉圭認為，作為關于人權的國際文件，ICCPR 本身不包含任何保護環境的內容，鑒于國家同意的限制，個人不能依據ICCPR 取得環境方面的權利；申訴人則認為，雖然ICCPR 不能被解釋為包含獨立的環境權，但環境與既有權利之間的關系不應被否認。See Human Rights Committee, Portillo Cáceres et al. v. Paraguay, UN Doc.CCPR/C/126/D/2751/2016, 20 September 2019, para.4.1.波蒂略案的另一爭訟焦點是環境污染與個人和家庭生活權③ICCPR 第17 條規定了“個人、家庭及居住地免于任意、非法干涉的權利”，一般簡稱為個人生活權。委員會在一般性意見中指出，所謂的住宅（home）應被理解為一個人居住以及開展職業的地方，它是與個人、家庭生活緊密相關的空間范圍。波蒂略案涉及農民在其生活和工作的土地上遭受的環境污染問題，這里將其在ICCPR 第17 條項下所享有的權利概稱為“個人和家庭生活權”。See Human Rights Committee, Portillo Cáceres et al. v. Paraguay, UN Doc.CCPR/C/126/D/2751/2016, 20 September 2019, para.7.8; Human Rights Committee, General Comment No.16-Article 17, HRI/GEN/1/Rev.9 (Vol.I), 8 April 1988, para.5.之間的關系。申訴人主張對ICCPR 第17 條作演進式解釋（interpreted in an evolving manner），個人和家庭生活權應當被擴展解釋為排除環境污染所造成的干涉，成員國則負有審慎、有效行使職權的積極作為義務。④See Human Rights Committee, Portillo Cáceres et al. v. Paraguay, UN Doc.CCPR/C/126/D/2751/2016, 20 September 2019, para.3.6.最后，雙方就國內救濟是否窮盡或有效仍存在爭議。

（二）生命權與環境人權的關系

委員會確認環境與人權之間的緊密關系，并首次在ICCPR 框架下賦予這種聯系以規范意義。第一，保護環境與尊重、保護生命權的國際法義務存在一致性。在參考其他人權司法機構在環境與人權關系問題上的法理后，委員會指出，環境保護與實現人權之間存在不可否認的聯系（undeniable link），嚴重的環境污染及其造成的損害將會構成對生命權的侵犯。①委員會援引的案例包括美洲間人權法庭、非洲人權與民族權法庭以及歐洲人權法院的相關案例。See Human Rights Committee, Portillo Cáceres et al. v. Paraguay, UN Doc. CCPR/C/126/D/2751/2016, 20 September 2019, para.7.4 and notes 45, 46.委員會從部門法交叉的視角指出：鑒于環境污染對生命權的緊迫及嚴重威脅，成員國在國際環境法之下的義務構成ICCPR第6條的“應有之義”；反過來，尊重、保護生命權也屬于成員國在國際環境法下所承擔義務的重要內容。②See Human Rights Committee, General Comment No.36 on Article 6 of the International Covenant on Civil and Political Rights-Right to Life, CCPR/C/GC/36, 3 September 2019, para.62.換言之，環境與人權的緊密關系決定了兩個部門法之間的規范關系，保護環境與尊重、保護人權的義務互為支撐。委員會沒有直接援引這種觀點，但隱含地支持將環境義務作為解釋和適用ICCPR 規則的相關要素。③例如，在確認成員國有義務應對威脅生命權之一般狀況后，委員會接著指出，巴拉圭是《關于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》的成員國，它應承擔該公約所載義務。之所以列舉該公約，顯然是因為，該公約核心內容與本案實體內容存在聯系，而巴拉圭在ICCPR 及該公約項下均承擔國際義務。See Human Rights Committee, Portillo Cáceres et al.v. Paraguay, UN Doc.CCPR/C/126/D/2751/2016, 20 September 2019, para.7.3.

第二，生命權的完整內涵覆蓋對適當環境的享有。委員會指出，成員國負有使所有人享有完全意義之生命權的義務，環境屬于保護生命權的固有內容，成員國尊重、保護生命權的義務延伸至環境保護領域。生命權的內涵不限于防止或避免個人被任意地剝奪生命，也包括防止環境污染等狀況對個人有尊嚴生活造成威脅。狹義解釋無法展示生命權及國家積極作為義務的全貌（full concept），根據第36 號一般性意見，生命權也包括個人享有有尊嚴生活以及免于遭受非自然或過早死亡之行為或過失的權利。委員會特別指出，并非只有死亡才意味著生命權遭受侵犯，ICCPR 保護生命權的范圍擴及生命得以存在和繁衍的周圍環境，對環境的嚴重破壞將可能構成對生命權的侵犯，死亡并不是生命權遭受侵犯的前提條件。④See Human Rights Committee, Portillo Cáceres et al. v. Paraguay, UN Doc.CCPR/C/126/D/2751/2016, 20 September 2019, para.7.3; Human Rights Committee, General Comment No.36 on Article 6 of the International Covenant on Civil and Political Rights-Right to Life, CCPR/C/GC/36, 3 September 2019, paras.3, 7.

第三，ICCPR 成員國負有保護環境的積極義務（positive obligation）。ICCPR第6 條所載“生命權應當被法律保護”暗示，成員國應當建立法律體系，以確保所有人完全享有（full enjoyment）生命權，成員國同時應采取法律或其他措施，保護生命免受來自個人及私人實體的可合理預見之威脅（a reasonably foreseeable threats），①See Human Rights Committee, General Comment No.36 on Article 6 of the International Covenant on Civil and Political Rights-Right to Life, CCPR/C/GC/36, 3 September 2019, para.18.該義務屬于成員國保護生命權義務的自然延伸。②委員會第36 號一般性意見指出：ICCPR 成員國尊重和確保生命權的義務延伸到（extents to）防止能夠導致生命喪失的可合理預見之威脅以及威脅生命之情形（life-threatening situations）。See Human Rights Committee, General Comment No.36 on Article 6 of the International Covenant on Civil and Political Rights-Right to Life, CCPR/C/GC/36, 3 September 2019, para.7.就環境議題而言，尊重和保護生命權，尤其是享有“有尊嚴生活”的權利，依賴成員國采取的保護環境、防止公共或個人行為者破壞、污染環境的措施。③See Human Rights Committee, General Comment No.36 on Article 6 of the International Covenant on Civil and Political Rights-Right to Life, CCPR/C/GC/36, 3 September 2019, para.62.本案中，考慮到大規模噴灑農藥污染了申訴人居住環境與生活資料，在可合理預見甚至明知（acknowledge）此類威脅的情況下，巴拉圭沒有采取任何有效的環境保護措施，沒有就此開展有效的調查，也未對申訴人提供有效的程序或實體救濟，這構成對ICCPR第6條生命權的侵犯。④See Human Rights Committee, Portillo Cáceres et al. v. Paraguay, UN Doc.CCPR/C/126/D/2751/2016, 20 September 2019, para.7.5.

（三）個人和家庭生活權與環境人權的關系

委員會指出，首先，環境要素構成個人及家庭生活、居住地的組成部分（components）。本案中，申訴人作為在國有土地上從事家庭農業的農民，他們的生活資源完全依靠農作物、果樹、牲畜、捕魚及居住地的水源。考慮到申訴人對土地的“特殊附屬”及依賴性，這些環境要素構成申訴人生活方式的組成部分。換言之，這些環境要素與申訴人的個人生活、家庭生活及居住地是如此的緊密相關，以至于構成生活及居住地自然的、內在的且不可分割的部分。⑤See Human Rights Committee, Portillo Cáceres et al. v. Paraguay, UN Doc.CCPR/C/126/D/2751/2016, 20 September 2019, para.7.8.當環境污染對個人和家庭生活或居住地產生直接影響，且污染的負面影響在強度、期限及其所造成的身心損害達到嚴重程度時，環境損害便可能損害個人的利益，構成對個人和家庭生活以及住所的侵犯。⑥委員會主要參考了歐洲人權法院有關環境破壞或污染的案例。See Human Rights Committee, Portillo Cáceres et al. v. Paraguay, UN Doc.CCPR/C/126/D/2751/2016, 20 September 2019, footnote 52. See European Court of Human Rights, Lopez Ostra v. Spain,Judgment of 9 December 1994, paras.51, 55, 58; Fadeyeva v. Russia, paras.68-70, 89, 92,134; Cordella and Others v. Italy, paras.173-174.

其次，成員國應當履行積極義務，排除環境污染對個人和家庭生活權的“干涉”。傳統而言，個人和家庭生活權意在排除公權力的任意干涉。①一般理解，私生活權利（right to privacy）主要指個人在自治范圍內控制并行使自己的意志，排除來自社會的違反自身意志的不合理干涉或侵入。因此，它主要是在尊重自主空間、排除不當侵入意義上而言的。See Sarah Joseph & Melissa Castan, The International Covenant on Civil and Political Rights 533-534 (Oxford University Press 2013). 相應地，委員會第16 號一般性意見使用了“against such interference and attacks”的措辭。See Human Rights Committee, General Comment No.16-Article 17, HRI/GEN/1/Rev.9 (Vol.I), 8 April 1988, para.1.鑒于上述對環境要素與生活方式之間關系的認定，對個人和家庭生活權不應作限制性的理解，它也包含在個人和家庭生活或居住地面臨來自國家機關、法人或自然人的任意或非法干涉時，國家采取必要的積極措施以確保個人得以充分、有效地行使或享有上述權利。②See Human Rights Committee, Portillo Cáceres et al. v. Paraguay, UN Doc.CCPR/C/126/D/2751/2016, 20 September 2019, para.7.8.為賦予禁止干涉及保護權利以實際意義，個人及家庭生活得到保護或尊重還意味著成員國應當采取積極措施，以確保該權利得以實現。③歐洲人權法院在Cordella 案中指出，應當從國家積極義務的角度理解《歐洲人權公約》第8 條（個人和家庭生活得到尊重的權利）：該條所涉義務不僅局限于排除國家的任意干涉，在這種消極承諾的基礎上，更應該增加有效尊重個人生活需要采取的積極措施。當然，法院強調成員國應當維護個人及社會競爭利益之間的平衡，國家對此具有一定的裁量權。筆者認為，這也是委員會在波蒂略案中強調“巴拉圭未提出替代解釋”的原因。See European Court of Human Rights, Cordella and Others v. Italy, Judgment, 24 January 2019, para.158.本案中，成員國沒有對可能造成環境污染的違法活動施加合理的控制，大規模噴灑農藥的違法行為得以持續，導致與申訴人個人生活相關的環境要素被破壞，因此違反了ICCPR有關個人生活權的規定。④See Human Rights Committee, Portillo Cáceres et al. v. Paraguay, UN Doc.CCPR/C/126/D/2751/2016, 20 September 2019, para.7.8.

四、波蒂略案所釋環境人權法理的進步意義

波蒂略案是全球層面最新的環境人權實踐。它不僅第一次承認了環境保護與ICCPR 生命權的規范聯系，也代表著委員會對過去數十年區域人權司法機構、其他聯合國人權機構環境人權實踐與“判例”的總結與提煉。委員會所釋法理對全球范圍內環境人權理論和實踐的發展起著積極的推動作用。⑤See Ginevra Le Moli, The Human Rights Committee, Environmental Protection and the Right to Life, 69 International & Comparative Law Quarterly 735-752 (2020).當然，應該認識到，委員會不具有造法的權能，其釋法功能也是有局限的，它對環境人權法理的發展毋寧說是一種對既有國際人權法律規則的解釋。即便如此，波蒂略案中委員會關于環境人權的法理闡釋仍被視為具有開創性，這為ICCPR 框架下環境人權的進一步發展提供了某種程度上的未來可能性，全球范圍內環境人權的發展進程擁有了ICCPR 框架下的理論和實踐支撐。至少，該案提出了一種上述司法回避傳統之外處理環境訴求的替代方案。①對于來文意見的效力和作用，此處有五點注意需要交代：第一，所謂的“進步意義”并非在任何意義上描述或者認同委員會在“釋法”甚至“造法”方面的權威地位，這種“進步”是中性的描述，它僅指實體問題有別于傳統狀態的變化。第二，“開創性”或“突破性”不包含任何性質的價值評判，筆者旨在提出ICCPR 框架下環境人權理論和實踐發展的“最新”實踐，它可能包含一種對發展趨勢的初步判斷，但實踐如何發展還是要由時間來檢驗。第三，筆者注意到，委員會少有地在來文意見中援引了其他人權司法機構的案例和法理，這似乎意味著，波蒂略案所釋法理可能并非單純的“一家之言”或“一時興起”，它可能反映著某種具有普遍性的發展趨勢中的某些要素，這種機構間的互動現象值得關注。第四，波蒂略案的進步意義與國家立場不存在矛盾，相反，及時把握環境人權理論和實踐的變與不變，才能做到心中有數和有備無患，更好地貫徹和實現國家立場。第五，ICCPR 框架下的來文意見雖難稱“判例”，但“在處理來文過程中，委員會得以逐漸形成了大量有價值的解釋和適用公約（ICCPR）及其議定書的案例……它們如今被視為當代人權法的一個重要組成部分”。這意味著，一種具有突破性的法理闡釋可能被委員會予以遵循，并可能對國際人權法理論和實踐的發展產生影響。參見[美]托馬斯·伯根索：《國際人權法精要》，黎作恒譯，法律出版社2010 年版，第43-45頁。

具體而言，第一，委員會在波蒂略案中接納了與時俱進的規則解釋與適用方式，它不再絕對拘泥于ICCPR 缺乏環境規則的立法原狀，轉而對環境訴求作出積極回應?；I備資料（travaux preparatoires）顯示，ICCPR 在起草階段完全沒有涉及環境議題，在堅持立法原意解釋的背景下，個人來文無法依托既有人權或隱含的環境權。②See Paula M. Pevato, A Right to Environment in International Law: Current Status and Future Outlook, 8 Review of European Comparative & International Environmental Law 313 (1999).在不承認環境保護與ICCPR 基本人權規范聯系的情況下，委員會對于環境訴求的回避姿態不難理解。委員會在波蒂略案中將環境與生命權、個人生活權的內涵及其實現途徑聯系起來，這意味著，波蒂略案承認了環境人權在ICCPR框架下的存在，這為進一步發展ICCPR 框架下的環境人權開辟了道路。③作為一個重要例證，委員會在2020 年初的泰提奧塔案（Ioane Teitiota v. New Zealand）來文中認定氣候變化所導致的環境破壞或自然災害對個人生命權造成威脅，成員國驅逐氣候移民的行為可能侵犯ICCPR 生命權。See Human Rights Committee, Ioane Teitiota v. New Zealand, Communication No.2728/2016, CCPR/C/127/D/2728/2016, 7 January 2020.同時，波蒂略案代表著在基本人權規范框架下探討環境人權的重要進展，它有助于進一步厘清環境人權與基本人權規范的關系。

第二，波蒂略案從基本人權的角度闡釋了環境人權，確認了環境保護與ICCPR 人權之間不可否認的規范聯系。一方面，環境與人權的聯系是功能性的，前者是后者得以實現的客觀條件和重要前提；另一方面，兩者的聯系也是規范性的，個人對健康或適當環境的需求內在于ICCPR 所載的基本人權，它囊括在生命權的內涵當中，也是個人和家庭生活權的組成部分，正因為如此，成員國應當履行積極作為義務，防止環境破壞或污染構成對基本人權的威脅，保障個人對有尊嚴生活的充分享有。①應對環境危機的人權路徑旨在修正人與環境之間的剝削性質的關系（exploitative relationship）?；诃h境對于人類尊嚴的內在價值，人權的概念擴展囊括了環境及其要素。See Linda Hajjar Leib, Human Rights and the Environment: Philosophical, Theoretical and Legal Perspectives 71 (Martinus Nijhoff Publishers 2011).有評論指出，通過援引并認可區域人權機構關于環境人權的實踐和法理，波蒂略案有助于在全球范圍內增強對環境人權的認知，即環境保護構成人權保護的要素。②See Greta Reeh, Human Rights and the Environment: The UN Human Rights Committee Affirms the Duty to Protect, 9 September 2019, https://www.ejiltalk.org/human-rights-and-the-environment-the-un-human-rights-committee-affirms-the-duty-to-protect/，visited on 10 April 2020.鑒于個人來文的獨特性，委員會對ICCPR 框架下環境人權的法理闡述并不完善，有關環境訴求的證實、損害證明的標準與舉證責任、救濟有效性的判定、國家積極作為義務的具體內容等問題尚待研究。但無論如何，鑒于ICCPR作為全球性基本人權規范的影響力，波蒂略案對環境人權的法理闡釋將對其他國際機構及各國有關環境人權的法律實踐產生重要影響。

第三，波蒂略案在一定程度上修正了委員會先前在應對環境訴求中的回避姿態。委員會在EHP案中曾指出，環境破壞或污染引發了關于ICCPR第6條項下保護生命權的重要議題，但卻不無遺憾地宣布來文不可受理。波蒂略案相當于延續了該案實體問題的論理，通過確認環境人權揭示了EHP 案所稱“重要議題”的含義。Nuclear 案判定“受害人”的嚴苛標準也被波蒂略案推翻，前者要求“受害人”所面臨的威脅或風險是現實且緊迫的，后者則采納了可合理預見的標準；前者要求申訴人自主舉證，后者則給成員國施加了更多的舉證責任。③See Human Rights Committee, Portillo Cáceres et al. v. Paraguay, UN Doc.CCPR/C/126/D/2751/2016, 20 September 2019, para.7.5; Human Rights Committee, Vaihere Bordes et al. v. France, UN Doc.CCPR/C/57/645/995, 30 July 1996, paras.5.4-5.5.隨著ICCPR 框架下環境人權在波蒂略案中得到確認，更為完整、準確地闡明環境人權的法理將成為委員會在未來規則闡釋和來文意見處理中的重要任務。與此同時，通過“司法技術”回避環境訴求的傳統實踐可能將逐步成為過去時。

第四，波蒂略案將ICCPR 納入到國際社會在人權路徑下應對環境問題的整體努力當中，這將為環境人權的演進提供重要的規范支撐。波蒂略案將“擴權型”路徑下環境人權的實踐由區域層面延伸到了全球層面，它為“擴權型”及“程序型”路徑下環境人權法理的演進拓展了空間。波蒂略案對獨立環境權的探索也具有重要意義：有學者在論述環境權時指出，國際法淵源需要實現擴充式的發展，不能總是完全地期待從“硬法”中衍生出新的國際法規范，相反，國際社會需要明確新的國際規則被“軟法”①關于“硬法”與“軟法”的定義與識別，可參見Kenneth W. Abbott & Duncan Snidal,Hard and Soft Law in International Governance, 54 International Organization 421-422(2000).承認或自其衍生的標準。②See Pierre-Marie Dupuy, Soft Law and the International Law of the Environment, 12 Michigan Journal of International Law 421-422, 424-428 (1990).換言之，環境人權并非必須確立在傳統主義立場下的“硬法”基礎上，“軟法”同樣可以并可能更好地為環境人權的發展提供兼具權威性及現實效能的規范基礎。③See Luis E. Rodriguez-Rivera, Is the Human Right to Environment Recognized under International Law? It Depends on the Source, 12 Colorado Journal of International Environmental Law and Policy 40-44 (2001); Stephanie Lagoutt et al. Tracing the Roles of Soft Law in Human Rights 5-9, 216-221 (Oxford University Press 2016).不可否認“軟法”在促進環境權演進中的作用，但該過程在一定程度上造成了關于國際法淵源的困擾和不確定性，④See C. M. Chinkin, The Challenge of Soft Law: Development and Change in International Law, 38 International & Comparative Law Quarterly 866 (1989).更為重要的是，即便是獨立環境權也不能完全脫離基本人權規范而得到發展：一方面，基本人權規范是環境權最終得到承認并獲得法律拘束力的重要規范支撐；另一方面，環境權的確立將面臨與以基本人權規范為基礎的國際人權法體系的整合問題。

結語

聯合國人權事務委員會在波蒂略案中第一次闡述了ICCPR 框架下環境人權的法理，它修正了委員會回避環境訴求的消極姿態。委員會延伸了自身的“先例”與一般法理，并借鑒了區域人權（司法）機構的相關實踐。它明確地承認了環境與人權之間的規范聯系。依靠對基本人權內涵的“擴張式”解讀，它確認環境與人權不僅具有外在的功能性聯系，而且環境本身便內在于基本人權。鑒于ICCPR 在國際人權法體系中的基礎性地位，波蒂略案將會對全球范圍內環境人權理論與實踐的發展產生重要影響。當然，波蒂略案還有如下啟示，即在國際法層面，環境人權的探討必須在明確規范基礎和路徑選擇的前提下進行探討，基本人權規范、區域人權公約及國內法視角下環境人權（或環境權）的法理及發展狀況是完全不同的，尚不存在一般意義上可供探討和援用的環境權。不同發展路徑下環境人權的法理和實踐并非涇渭分明，相反，如波蒂略案所示，它們相互之間存在著密切關系，這源于人權規范的交織與重疊。正因為如此，獨立環境權的演進也不是一個孤立的過程，它不僅依賴于各國實踐的“總結升華”，同時也與其他兩種路徑下環境人權的發展密切相關。特別地，為盡早確立被普遍承認的環境權，環境權的發展必須厘清其規范基礎與基本人權規范的關系。