中國區域經濟非均衡協調發展對策研究

江麗 李琳

關鍵詞：區域經濟 非均衡發展 協調發展 國際經驗

2007年中國經濟首次超過德國，成為繼美國、日本之后的第三大經濟體;2010年中國首次超越日本，成為世界第二大經濟體;到2019年中國仍然是繼美國之后的第二大經濟體。中國經濟快速發展，產業結構日趨合理，國際競爭力不斷提升，人均收入水平不斷提高，居民生活條件逐步改善。然而，由于歷史因素、自然稟賦、市場規模、開放程度、政策導向等多方面差異，中國區域經濟仍然存在發展不平衡、不充分的問題。

2013年中央經濟工作會議提出了2014年六大經濟工作任務，積極促進區域協調發展作為一項重要經濟任務被明確;2017年十九大報告再次強調“實施區域協調發展戰略，建立更加有效的區域協調發展新機制”。可見區域經濟協調發展的緊迫性和重要性，在此背景下積極探索中國區域經濟非均衡協調發展對策尤為重要。而歷史上，美國、日本、德國等發達國家也經歷類似的發展過程，本文以國際經驗為例，結合中國區域經濟發展實際，探討中國區域經濟非均衡協調發展，并提出相關對策建議。

一、中國區域經濟發展的主要歷程

改革開放以來，中國區域經濟發展戰略有了顯著變化，從其變化歷程和層次上看，主要分為以下三個階段：

第一階段：非均衡發展階段（1978-1998年）。改革開放以后，以鄧小平為核心的領導人提出了“允許一部分人先富起來”，“農業支持工業”等部分地區、部分產業優先發展的政策指向。在國家戰略政策上，首次提出興辦經濟特區的政策，深圳、珠海、汕頭和廈門成為最早的經濟特區;1984年，沿海14個城市進一步開放，同時在“七五”計劃中將全國劃分為東中西部三大經濟帶;隨后十年，國家進一步出臺了沿海城市相繼開放的政策，如設立國家級經濟開發區等。

第二階段：促進欠發達地區發展的階段（1999-2016年）。20世紀80年代，區域經濟發展的差異開始顯現，東、中、西三大地區經濟發展懸殊，區域劃分范圍更為細致，并提出了主要的七大經濟區，即長江三角洲及沿江地區、環渤海經濟帶、東南沿海地區、西南和華南部分省區、中部五省地區、東北地區以及西北地區，但各地區之間界限部分重疊，給政策落實帶來一定困難。在各種政策的交融和區域經濟的發展中，最終形成了一致認可的四大戰略，即西部大開發戰略、東北振興戰略、中部崛起戰略和東部率先轉型發展戰略，解決所謂的“落后病”“蕭條病”以及前兩者的“并發癥”和“膨脹病”。

第三階段：區域協調戰略發展階段（2017年至今）。黨的十九大將“區域協調發展戰略”作為國家七大戰略之一，現有的和新增的區域經濟政策將以此為導向，區域規劃將更加具體和細化，例如疏解北京的非首都功能、推動京津冀協同發展，做好雄安新區的規劃和建設等。

二、中國區域經濟發展存在的問題

（一）法律體系不完善，區域政策缺乏連續性

目前，我國在地區發展、區域協調發展的立法體系上還有待開拓。雖然國家制定了不同層次的戰略，為地區間協調發展制定了相關政策和措施，但實施效果并不能完全如其初衷。而相關法津的缺乏、沖突或是重合之處，使得部分戰略和政策缺乏強制執行力，再加上一些政策與不同屆官員執政理念不一致，導致官員調任或者決策者變更之后原有政策也難以落實。

（二）區域政策空間指向寬泛，區域協調管理體制尚未完成

在經濟發展區域空間內，歷史上多項區域政策出現了因區域重疊導致無法執行的情況，如在各類區域政策執行過程中，某些地區可以享受雙重優惠政策，某些地區則可能因為多種政策疊加而無法確定以哪種為優先，最終使得好的政策難以落實。就我國區域管理機制而言，目前還存在以下問題，一是缺少全國性的區域協調機構，二是區域政策的制定沒有形成體系，三是中央和地方的關系難以協調，四是區域之間形成多維、多主體的復雜關系。

（三）財政、金融等支持政策以轉移支付為主

我國在解決區域經濟非均衡發展出現的問題時，在大的國家戰略和區域戰略上，更多是以財政、稅收和金融等優惠政策給予支持。在財政政策方面，尤其是促進欠發達地區經濟發展時，政府財政轉移支付的方式較為常見，而在國家、區域政府財力有限的情況下，這種方式的支持力度有限，也難以培養欠發達地區的競爭與比較優勢。同樣，給予部分欠發達地區的優惠稅收政策也成為部分鉆法律空子的企業成立皮包公司的理由，并未給當地帶來實際的就業和經濟拉動效果。

三、美、日、德三國區域經濟協調發展經驗借鑒

（一）美國

美國的經濟區域不平衡發展體現在三大區域自然和社會經濟結構：北部包括美國北部工業帶和五大湖工業區以及中央低地一帶，自然資源豐富、工業體系完備;南部主要提供農林礦原料、半成品及勞動力密集型產品;西部地區自然條件較好，物質資源充裕，但相對落后，發展潛力巨大。這種南北西差異較大的自然和社會經濟條件在一段時間內嚴重阻礙美國社會經濟的發展，造成貧富差距嚴重。為了擺脫這種局面，從19世紀上半葉，美國積極開展“西進運動”，采取多種措施培養落后地區的自我發展能力，通過組建經濟開發區，重視交通水利、信息等基礎設施建設，積極發展教育、科技，鼓勵高智力勞動力轉移，積極落實稅制差別和轉移支付等措施，取得了一定成效。

（二）日本

日本早在20世紀50年代就制定了區域經濟發展政策，體現在其頒布的《國土綜合開發法》中，初期以重點區域非均衡發展為主，第二次世界大戰后，日本國內區域經濟發展非均衡問題嚴重。由此，日本分階段采取了一系列促進區域經濟協調政策，通過立法，實現區域經濟政策的法律化，并規劃特色經濟發展區域、創建特色城鎮、成立區域經濟發展專門機構、創建產學研機制、振興落后地區的科教事業等。尤其是在日本經濟有了一定的發展后，其區域政策從“點”向“軸”轉變，試圖實現落后地區的趕超發展，以緩解經濟集聚問題。

（三）德國

德國是歐洲經濟強國，但“二戰”后德國原本較均衡的區域經濟結構被打破，其區域經濟的不平衡發展也成為制約其經濟社會發展的主要障礙之一。德國境內各州經濟實力懸殊，州與州之間經濟發展不平衡，尤其是東、西德經濟水平懸殊很大。1990年統一后，德國總體上增加了近25%的人口，但產業增長無幾，東部地區成為嚴重落后地區，德國將發展重點轉向東部地區，同時兼顧西部地區的協調發展，采取的主要措施主要有為區域政策立法、明確劃分“促進地區”、應用財政平衡及財政補貼、扶持中小企業，這對解決區域不平衡問題成效顯著。

（四）對中國的啟示

通過對美國、日本、德國的相關經驗進行比較分析可知，雖然各國國情不同，但在區域經濟非均衡協調發展上具有一般的規律可循：自然資源的豐富程度與其經濟發展水平沒有必然的聯系，通過挖掘不同地區特色優勢，也能促進區域經濟協調發展;增加教育投資能有效促進經濟增長，這一關系在區域經濟相對落后的地區效果更為顯著，如增加欠發達地區的教育投資，能提高該地區人力資本水平和帶來高質量的勞動力流動，進而促進地區的經濟發展;充分發揮政府在戰略、政策和法律制定上的作用，在相關區域內制定切實可行的發展戰略、政策及相關的法律法規;區別化、差異化的財政、金融等區域經濟發展政策是促進區域經濟協調發展的必要措施;完善基礎設施建設是欠發達地區經濟發展的前提和基礎，通過改善落后地區交通、水利、信息等基礎設施，有利于資金、技術、人才等生產要素在落后地區集聚。

四、中國區域經濟非均衡協調發展的對策建議

（一）構建全國區域經濟發展法律體系，保證國家政策的穩定性和連續性

在戰略規劃圈內或核心規劃區域內制定一套適用于各區域發展的法律體系，包括提綱挈領的基本法，若干綜合法和相關的不同層面的規劃戰略，基本法的名稱和具體內容依據不同區域發展定位和目標而定，但其基本原則需要遵循兩個方面，一方面不違背國家現行的法律法規，需要在國家層面具體給予一定的法律支持和權限，另一方面為促進該區域內的經濟社會發展，尤其是當該法與現行法律遇到沖突時，要明確具體的指引和有效執行措施，以免由于爭議糾紛而成為一紙空文。綜合法和專項法要從相關區域的產業布局、合作領域、資源配置、要素流動、稅收收取等方面加以制定，制定中要重點把握經濟區域的特色領域和優勢領域。

（二）建立綜合性區域協調管理權威機構和較為完備的稅收、財政制度

文中所選取的三個國家在面對區域經濟不平衡問題時，都建立了不止一個權威的區域管理專門機構。如美國的田納西河流域管理局、阿巴拉契亞區域委員會，日本的北海道開發廳，德國的區域經濟政策部際委員會等。如果要發展區域經濟和處理相關事務，建立一個國家層面的區域協調管理機構會更有成效。

合理的稅收政策是中央和地方政府支持區域經濟發展的重要手段之一。針對我國稅收優惠政策應突出國家的政策導向，如優先支持欠發達地區經濟發展，優先支持高新技術產業的發展。在特殊稅制設計上，對稅率規定、征收方式等都需要慎重考慮。在稅種征收上，要處理好中央和地方政府的關系，應完善營業稅、消費稅等流轉稅，均衡各地區之間稅收能力，促進區域經濟協調發展。

對欠發達地區運用財政轉移支付的財政手段在協調區域發展過程中必不可少。一是嚴格確保轉移支付的資金來源和使用條件，多以“造血式”而非“輸血式”的投入方式，以公關產品如交通、通信、教育的轉移支付為佳。二是構建打破行政區域劃分的空間轉移支付制度，以統一標準作為區域內部的轉移支付范圍，明確資金使用范圍、流入流出地及資金使用的監督管理。

（三）以建設和維護欠發達地區基礎設施為先導，實現基本公共服務均等化

基礎設施建設是促進生產力發展的重要條件，也是基本公關服務的重要內容。交通、通訊和電力是經濟發展的先行部門，對于欠發達地區而言，提供完備甚至更為先進的基礎設施將是促進區域協調發展的有力手段，通過PPP模式等多元化方式解決欠發達地區各種基礎設施建設和服務成本過高的問題是一個較好的方式。除了解決從無到有的問題外，維護基礎設施也十分重要，如果沒有進行定期維護和更新，前期投入可能付諸東流，又需要進行重復建設。