遼寧海洋基礎設施建設的PPP模式研究

鄭世忠

關鍵詞：海洋 基礎設施建設 PPP模式

遼寧海洋資源豐富，發展海洋經濟的潛力巨大，近年來更是掀起了遼寧沿海經濟帶開發開放的熱潮。遼寧要把豐富的海洋資源優勢轉化為加快發展海洋經濟的優勢，就要保持基礎設施先行，“要想富，先修路”，提供充足的公共產品和公共服務。PPP模式，即公共部門和私營企業合作，適應國情擴展成了政府和社會資本合作，通過共擔風險、共享收益、長期合作，提供準公共物品和服務。海洋經濟發展的公共品包括純公共物品、準公共物品和私人產品，其中，純公共物品由政府提供，私人物品由市場提供，而準公共物品則需要政府和市場聯合提供。

海洋基礎設施建設引入PPP融資模式，可謂海洋基礎設施公共產品領域的一次深刻革命。一方面，海洋開發的基礎設施和服務需要大量的資金，例如，2019年10月啟動的福建省寧德市海上養殖綜合整治PPP項目，總投資額達22.41億元，如果由政府來單獨承擔建設任務，財政負擔的壓力會很大。另一方面，政府和社會資本共同合作提供涉海基礎設施，有利于雙方取長補短，發揮各自的比較優勢，把政府和市場兩個積極性充分激發出來。為此，2018年1月，中國人民銀行、國家海洋局等八部委聯合印發《關于改進和加強海洋經濟發展金融服務的指導意見》，指出加快在海洋經濟示范區基礎設施建設、漁港建設、海水淡化和綜合利用等領域規范推廣政府和社會資本合作（PPP）模式。遼寧沿海開發開放過程中，海洋領域的準公共物品建設大量涌現，包括港口碼頭、漁港、海洋生態環保、疏港道路、產業園區等，PPP項目正逢其時。

一、遼寧海洋基礎設施建設PPP模式的成效

近年來，遼寧省轉身向海發展進程加快，海洋基礎設施建設的PPP項目大顯身手，建成了一批大項目、好項目，助力遼寧新一輪沿海開發開放和東北對外開放新高地建設。

（一）建成了一批重點項目

PPP項目的引入，促成了一批重點海洋開發項目。遼寧省和招商局集團的戰略合作，為遼寧海洋基礎設施建設和沿海大開發樹立了典范。招商局集團是中國近代航運業的先行者。為推進遼寧港航經濟發展，從2017年開始，遼寧省政府和招商局集團合作整合遼寧沿海港口，不僅引入了資金，幫助化解了營口港集團的歷史債務，還解決了大連港和營口港的同業競爭問題，提高了盈利能力。招商局集團在深圳特區建設伊始就獨資開發了蛇口工業區，擁有豐富的園區開發和管理經驗。2020年7月，遼寧省與招商局集團進一步合作開發大連太平灣合作創新區，創新開發模式，發展臨港產業，建設新時代東北“新蛇口”，必將引領和帶動遼寧沿海新一輪開發開放的熱潮。

（二）吸引了大量社會資金

PPP項目由政府和社會資本合作，大部分資金來自社會投入。2015年8月發布的《遼寧省人民政府關于推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見》，提出改革創新公共服務供給機制和投入方式，引導鼓勵社會資本積極參與公共服務領域投資運營，提高公共產品和公共服務供給能力與效率。經過改革開放以來40多年的經濟社會高速發展，民間積累了前所未有的財富，社會資金非常豐富。資本自帶逐利的天性，因此大量民間資本急需尋求良好的投資機會。遼寧海洋開發的PPP項目，由于收益較高，受到社會資本的青睞，各類資金紛至沓來，推動遼寧海洋經濟快速發展。大連灣海底隧道和光明路延伸工程，是當地運用 PPP模式運作的重點基礎設施工程。2016年10月，大連市政府正式與上實環境水務股份有限公司簽訂了特許經營投資協議，雙方共同建設大連灣海底隧道和光明路延伸工程，這是我國首個大型跨海沉管隧道PPP項目，全長約12.1公里，項目建設期預計總投資189.5億元。該項目建成后，將會大大便利大連灣南北區域的聯系，促進大連灣區經濟社會更快發展。

（三）構建了有效的運營機制

PPP項目在引入大量社會資金的同時，也改善了公共產品和服務的運營機制。政府和社會資本合作進入海洋基礎設施領域，能夠讓政府和市場成功聯姻，將市場機制引入公共服務領域，讓政府的歸政府，市場的歸市場。政府追求社會效益，企業追求經濟效益。政府和市場合作，一方面，政府專注公益性，避免由于不擅長市場經營而造成提供公共產品的效率低下和成本高昂問題。另一方面，企業重視經濟效益，但要履行適度的社會責任，避免唯利是圖。例如，漁港帶有較多的公益性，國外發達國家的漁港建設資金大部分來自政府。而之前為了盡快籌集到漁港建設資金，引入了大量社會資金，按照“誰投資、誰所有、誰受益”的原則，勢必偏離了漁港的公益屬性。例如，遼寧個別群眾性漁港，建設資金基本來自漁村自籌，建成后由企業進行經營，不僅對進港停泊和避風的漁船收費，而且某段時間內對進港買魚的群眾收費。盡管其后在輿論壓力下不再對買魚的群眾收費，但反映了該漁港當時存在的過度商業化問題。位于大連市金州區的杏樹國家中心漁港，采用“政府主導、企業運作、市場機制”的建設方式，兼顧了社會效益和經濟效益，為漁港經濟區振興發展提供了強勁動力。政府和社會資本合作提供海洋基礎設施，既守住了公益屬性，又提高了運作效率，實現了政府、社會資本和消費者的多贏。

二、存在的問題

在各級政府和企業的共同努力下，遼寧海洋基礎設施建設的PPP融資取得了長足進步。然而，遼寧省的老工業基地和計劃經濟特征明顯，PPP融資方式進入海洋基礎設施建設畢竟還屬于新生事物，因此存在一些發展中不可避免的問題。

（一）民營企業參與較少

從中國多種所有制共同發展的實際情況出發，PPP模式不再局限于西方國家通行的政府與私人資本合作，而是被界定為政府和社會資本合作，這是為了更大程度激發包括國有企業和民營企業在內的多種社會資本積極性。政府和社會資本合作，是為了更好發揮市場配置資源的決定性作用和更好發揮政府作用。國有企業天然的跟政府有密切聯系，有利于雙方的合作順利開展。但遼寧國有經濟比重高，體制負擔較重，市場運作和經濟活力相比而言并不高。一定意義上可以說，在海洋開發領域，國有企業過度介入了公益性服務，難免會把體制僵化的沉珂弊病復制而來。通過引入社會資本，將其敏銳的市場嗅覺帶入準公共物品生產，更好轉換經營機制，把市場血脈融入項目發展，及時感受市場脈動，提高競爭意識，增強競爭能力，必將提高投入產出的效率。所以，增強遼寧海洋基礎設施PPP項目對民營資本的吸引力，事關項目運行的成敗和長遠發展。遼寧省近年來大力優化營商環境，降低民營企業進入海洋基礎設施的投資門檻。為發揮民營資本的優勢，例如2016年遼寧省第二批政府和社會資本合作項目，單獨列出擬向民營企業重點推介的項目40個，總投資1648.7億元。但是，民營資本進入涉海基礎設施建設的投資項目并不多見，尤其是在大項目上更是如此。

（二）財政支出壓力較大

遼寧海洋基礎設施PPP項目需要政府和社會資本合作，社會資本承擔主體的投入責任，政府也需要在資本金注入、投資補助、運營補貼、以獎代補、貸款貼息等方面投入財政資金。然而，遼寧省近年來經濟下行壓力較大，財力增速較慢，政府債務負擔較重。可見，一方面，政府在海洋基礎設施PPP項目中需要發揮支撐保障作用，讓社會資本取得合理收益，這要求財政資金支付與涉海公共物品相適應的對價。另一方面，政府財力關乎政府信用，政府財力困難會造成PPP項目的信用評級下降，導致項目的融資成本增加，進而提高了項目的建設、運營支出，最終讓政府和社會資本承擔的過高成本傳遞給涉海基礎設施的使用人，不利于海洋經濟的高質量發展。

三、對策建議

針對遼寧海洋基礎設施建設的PPP融資問題，對照海洋經濟高質量發展的要求，結合區域經濟社會發展的現實狀況，提出以下對策建議。

（一）不斷改善營商環境

海洋基礎設施建設的PPP項目時間跨度長，政府和社會資本需要建立長期共存的“事業發展共同體”伙伴關系。為此，需要更好發揮政府作用，不斷完善營商環境。遼寧省近年來在打造最優營商環境方面取得了重大進步。從2016年頒布《遼寧省優化營商環境條例》，到2017年遼寧成立了全國唯一省級營商環境建設督查機構——遼寧省營商環境建設監督局，遼寧省構建親清政商關系、營造投資洼地的決心和信心堅定不移。在海洋基礎設施建設過程中，要完善“項目管家”制度，為項目建設、運營和管理提供全生命周期的優質服務。健全完善1名項目管家+1名企業聯系人+N個行政職能部門”的“1+1+N”模式，建立政府服務能夠直達企業需求的全天候無縫對接機制，真正為企業發展提供“店小二式”“保姆式”的貼心、貼身服務。

（二）大力加強法治政府建設

一方面，由于政府官員存在任期制，主要官員在三五年的任期內受到政績考核壓力的影響，可能會追求短期的政績表現，這與海洋基礎設施PPP項目長期持續經營的目標不盡吻合。另一方面，海洋基礎設施PPP項目持續運行的時間很長，普遍在10年以上，甚至達到30年。在這期間，隨著機構改革和政府官員的換屆，市場環境發生重大變化、新官不理舊賬等問題都有可能發生。政府作為較為強勢的一方，對合約的正常履行擔負更大的責任。為此，需要大力加強法治政府建設，使得項目合約“不因官員的改變而改變，不因官員的看法和注意力的改變而改變”，切實維護社會資本的合法權益。當然，由于海洋基礎設施PPP項目存續時間長，項目簽訂時一些條款在執行過程中，難免需要因時因地做出適度調整，但這也要建立在政企雙方遵循契約的前提下進行平等協商，兼顧好經濟效益和社會公益。確保海洋基礎設施PPP項目沿著法治軌道順利運行，才能克服項目實施過程中存在的重建設輕運營、政府過度介入、社會資本投機傾向等問題，以項目運行的規范化促進項目的可持續發展。

（三）進一步完善多元化資金投入機制

海洋基礎設施PPP項目投入大、周期長，必須厘清投入責任，確保不因資金緊張而影響項目建設和運營。首先，要有足額的財力保障。政府要考慮財政可承受能力，為海洋基礎設施PPP項目提供充足的財力保障，并且列入財政預算，確保財政資金及時足額到位。其次，要加強金融支持。通過搭建政銀企合作平臺，落實項目資本金和法人管理，金融機構在風險可控前提下增加信貸支持力度。再次，積極設立專項基金。爭取各級財政發起設立海洋基礎設施PPP項目專項基金，引導國內外多種資本積極投入專項基金及其運營管理，充分激活不同所有制企業的投資潛力。