邊境牧區安全穩定對策探討

杜富林 王慧 蘇日雅

關鍵詞：邊境牧區牧戶 守邊戍邊 認知 安全穩定

一、引言

習近平總書記于2014年明確提出要將內蒙古自治區打造成中國北方重要的生態安全屏障和祖國北疆安全穩定屏障。基于國家不斷推進治理體系和治理能力現代化的政策導向，邊境地區的治理問題顯得尤為重要。內蒙古自治區在全國有著十分重要的戰略，是我國的民族區域自治制度最早進行實踐的地區。邊境牧區具有與其他國家接壤、少數民族聚居、以放牧為生等基本特征，是構筑國家安全與社會穩定的重要陣地，同樣也是牧民賴以生存的家園，牧民對于祖國北疆這片熱土的戍守起到了極其重要的作用。因此，充分掌握邊境地區牧戶對守邊戍邊的認知是促進祖國北疆地區安全穩定的重要動能之一。

作為內蒙古的一個邊境旗縣，阿拉善左旗與寧夏和甘肅毗鄰，北部與蒙古國接壤。作為我國的“北大門”，阿拉善左旗地理位置特殊，集聚了“環京”“環疆”“環邊境一線”“環周邊省區”等多個特點，邊境線全長188.68公里，因此，該地區更是我國維護穩定工作的重要戰地之一。除了特殊的地理區位，阿拉善左旗還擁有著生態地區、資源地區、民族地區、邊疆地區的多重優勢，這樣得天獨厚的亮點為內蒙古自治區經濟社會發展、生態建設和邊疆穩定工作均作出了重要的貢獻。然而，阿拉善左旗境內地廣人稀、居民點分散，生存環境惡劣，生活條件艱苦，這些因素也同樣制約著該地區的發展。因此，要以“興邊富民”的邊境地區治理政策為指導，從維護和鞏固國家安全大局、維護民族團結邊疆安寧角度出發，切實改善邊境牧戶的生計問題，期望能夠從源頭解決邊境地區發展不平衡不充分的現實困境;讓守邊戍邊牧戶留得下、呆得住，不斷提升他們的獲得感、幸福感、安全感。這樣才能真正為筑牢祖國北疆安全穩定屏障奠定堅實的基礎。本研究以阿拉善左旗烏力吉和銀根2個蘇木鎮6個嘎查守土戍邊牧戶為研究對象，分析牧戶守邊戍邊面臨的問題，提出北疆安全穩定對策。

二、邊境牧戶基本特征

本文涉及邊境牧戶共49戶，其中，烏力吉蘇木23戶、銀根蘇木26戶。牧戶基本特征主要考慮戶主年齡、戶主學歷、家庭收入、資金資產等方面。從戶主年齡特征看，31-40歲占比32.65%、41-50歲占比26.53%、51-60歲占比30.61%、60歲以上占比10.21%，與非邊境牧區相比戶主年齡偏老齡化。從戶主受教育程度看，有48.98%的牧戶受教育程度在小學及以下，30.61%的牧戶初中文化，僅有14.29%的牧戶能夠達到高中文化，大專及以上僅占6.12%，可見，八成戶主僅停留在初中及以下水平。絕大多數牧戶年收入低于20萬元，超過20萬元只占12.24%。78.16%牧戶承包草場面積5萬畝及以下，大于5萬畝占10%。按綿羊單位折算牧戶飼養牲畜頭數，牧戶飼養規模200只以下占比26.54%，201-300只、301-400只占比均為24.49%，401-500只及500只以上占比均為12.24%。

三、邊境牧戶守土戍邊面臨的問題

（一）基礎設施建設滯后，公共服務能力不強

一是水資源短缺。眾所周知，水是生命之源。水資源對人們生產生活至關重要，尤其對干旱牧區而言其重要性和稀缺性可想而知。調查發現，當前有50%的牧戶日常生產生活用水得不到滿足。阿拉善左旗地處典型的干旱荒漠地區，受制于特殊的氣候條件，該地區全年少雨干旱，平均年降水量一般在80-220毫米，且越向荒漠中心越少;日照時數3316小時，無霜期120-180天，蒸發量高達3300毫米以上，風大沙多，總之，該地區對水資源的開發利用及有效供給方面存在短板。二是電力供應不足。目前，烏力吉蘇木的溫都爾毛道嘎查15戶、銀根蘇木18戶，共33戶邊境牧戶尚未電網覆蓋，占邊境牧戶的67.35%。三是道路交通不便。77.27%的牧戶距最近的學校超過了100公里，68.18%的邊境牧戶距離最近的醫院為10-50公里，在被調查的邊境牧戶中，多數牧戶認為交通狀況一般甚至很差，僅有31.82%的邊境牧戶主觀認為周邊的道路交通情況較好。四是通訊信號不強。邊境牧戶對移動、聯通和電信三大運營商的網絡信號幾乎均不滿意，非常滿意不到10%，比較滿意15.91%，近八成牧戶均不滿意。

因阿拉善左旗邊境特殊的自然地理條件，以及高原、山地、沙漠、戈壁廣泛分布以及人口密度稀疏等要素致使水、電、路、訊等基礎設施普及建設艱難、成本較高。在市場化運作條件下，對投資建設企業而言施工風險大、維護成本高、運營效益低，影響企業參與或承攬積極性，因此，政府主導建設完善邊境牧區基礎設施刻不容緩。

（二）利己慣性思維嚴重，合作意識依然薄弱

在家庭承包制實施之后，衍生的利己慣性思維嚴重，由“我”變成“我們”的難度大，人們的合作意識和合作能力變得較弱，不利于規模經營，不利于草原畜牧業現代化的實現。由于人們的利己慣性思維嚴重，合作意識不強，組建行之有效且長期穩定的牧民合作經濟組織非常困難。近十年來，雖然牧民專業合作經濟組織不斷增多，但多數合作社合而不做，實際上早已名存實亡，多數是有殼無核的“休眠體”或者“僵尸體”。雖然聯合經營模式能夠在一定程度上解決草場利用不合理和勞動力短缺等問題，但是抵御自然、市場和疫病風險的能力較弱，牧業機械設備使用率也不高。邊境牧戶作為草原畜牧業生產經營的主體仍然以單戶經營為主，這種小生產、分散決策的局面勢必會遭受大自然和大市場的不利沖擊。在調查中雖有65.31%的牧戶愿意與其他牧戶合作經營，但與實際行動可能還很遙遠，34.69%的牧戶根本沒有合作意向。其實，與其他地區相比邊境牧區更需要合作。通過牧戶間的合作，可以為轉變草原畜牧業經營方式，如游牧或輪牧創造條件。有25.58%的牧戶認為，游牧或輪牧可擴大可利用草場面積而降低草場壓力，有13.95%的牧戶認為調整牲畜結構是實行游牧或輪牧的重要內容，有9.30%的牧戶認為勞動力不足的現實需要游牧或輪牧。但是，31.40%的牧戶認為水資源短缺是實行游牧或輪牧的主要瓶頸，另外，智能放牧管理在游牧或輪牧中的應用方面，仍有38.78%的牧戶不了解，即使了解，也有40%的人不打算采用智能管理手段。

（三）戍守邊境責任不實，守土戍邊意愿減弱

邊境牧戶對自己的身份認知較高，72%邊境牧戶認為由于祖祖輩輩在邊境生產生活從而自然成為守土戍邊戶，27%是被嘎查委員會認定的，通過新聞媒體報道得知的僅占1%。由于邊境地區聯防機制不完善（22.39%）、政治責任不強（11.94%）、政府宣傳引導不到位（8.96%）、聯防人員數量嚴重不足（39.32%）、聯防人員知識水平不高（30.34%）等原因對牧戶守邊戍邊的責任意識產生不利影響，使命擔當在虛化。然而，由于年齡老化（44.44%）、健康問題（44.44%）和生計困難（11.12%）等原因，牧戶守土戍邊意愿在減弱，22.45%的邊境牧戶有向城鎮搬遷的打算，50%的牧戶將放棄守邊戍邊的責任。

（四）戶主年齡老化凸顯，特優產業發展緩慢

我國社會的人口結構呈現老年狀態，這對于社會、經濟等各方面的發展將產生不利影響。特別是邊境地區，本就人口稀少，老年人占比較大，加上年輕人外流現象普遍，他們向往更加優越的教育與醫療資源，形成單項流動，使得邊境牧區大多由老年人留守，后備力量嚴重不足，并且這種趨勢沒有得到明顯的改善。

由于烏力吉口岸尚未運營，邊境貿易格局還沒形成，邊境旅游潛力未被挖掘釋放，因此畜牧業仍然是守邊戍邊牧戶主要的收入來源。雖然邊境地區集聚了生態環境資源和民族文化資源等優勢，但現實中邊境地區獨特的自然景觀尚未被完全開發。邊境牧區獨有的民族風情旅游資源和沙漠景色卻因為偏遠的地理位置，而無法快速轉化為經濟效益，資源優勢轉化通道不暢，不能有效地帶動當地特色旅游經濟的發展，也不能有效帶動改善民生、提升生活水平。

四、對策建議

（一）完善邊境牧區基礎設施

邊境牧區地域遼闊，基礎設施建設滯后，牧民出行不便。因此，要盡快修建完善通往各個蘇木與嘎查的道路。加大力度建設牧區的通信設施，滿足邊境牧戶的基本通信業務需求。針對邊境牧區地廣人稀、施工難度大的特征，避免采用投資成本高、施工難度大、覆蓋范圍有限的固定網覆蓋方式，而應優先采取移動網信息覆蓋。總之，要進一步增強援助力度，不斷改善邊境牧區的公共基礎設施水平、提升公共服務能力，促使邊疆的物質基礎日益堅實。

（二）加大政策制度扶持力度

政府及相關部門應對邊境地區實施政策傾斜，出臺針對性強的惠邊政策，以邊疆的安全穩定發展助推全社會的發展進步。加大力度鼓勵邊境牧民守邊戍邊，積極完善邊境地區的補貼制度。在放牧設備方面，為一線牧民創造優越的條件學習智能放牧技術，并且在不加重生態壓力的前提下允許牧民增加牲畜數量。在補貼方面，對護邊員家庭和一線邊民實施保障兜底措施，提高固守邊防的補助;建立護邊員公益性補貼制度，在合理確定崗位的前提下，每人每月按月發放補貼;將年老體弱多病的護邊員優先納入免費短期康復治療范疇內，并且積極幫助護邊員及其親屬子女解決上學與就業等實際困難。

（三）加強口岸經濟快速發展

加快烏力吉口岸的投入運營，拉動阿拉善左旗邊境地區經濟。烏力吉口岸聯通歐亞大陸橋，對內輻射西北、華北與華中等地區，對外打通中國與蒙古國之間的陸路通道，將成為國家、國際“北開南連”“西進東出”的重要樞紐。融入雙循環，大力發展邊境貿易。充分發揮國內巨大的需求潛力，高度重視口岸基礎設施建設，例如口岸道路與驗收貨場，不斷完善口岸配套設施布局，為國內國際雙循環的發展格局打通通道。與此同時，加強物流體系的建設，鼓勵承接西部產業轉移、推動邊境地區加工貿易發展。相關部門可根據邊境民族地區的資源特點，做好產業發展的頂層設計與規劃，加強宣傳引導，重點將其打造成為知名品牌，并定期進行牧戶培訓、開設貿易知識講座等，讓邊境牧民從發展中得到切身利益。

（四）轉變邊境牧戶經營方式

政府應主導牧戶轉變生產方式，未來以合作社或聯合為主要經營模式，指導牧民將草場、人力、牲畜和牧業機械等資源進行整合利用，加深邊境牧戶的組織化程度，發揮其自身優勢，減少人力、時間及牧業設備成本，幫助邊境牧民實現“安居”夢想，用實際行動促進邊境牧民實現安居樂業。此外，政府應引導鼓勵牧民積極使用智能放牧設備，發展現代草原畜牧業，轉變觀念，通力合作進行輪牧或小游牧，形成規模經濟形態，能夠更加靈活有效地守邊戍邊的同時，傳承和發揚以游牧文化為精髓的草原文化。

總之，各級政府及相關部門要加快推動邊境牧區經濟社會發展，為邊境穩定、邊防鞏固提供堅實的物質基礎和強大的內在凝聚力，這才是國家長治久安的基礎保障，對維護邊疆穩定、增進民族團結和鑄牢中華民族共同體意識具有重要意義。