公建民營：養老機構運作模式的新探索

馬琦峰 郝勇

關鍵詞：公建民營 養老機構運作模式 新公共管理范式 公私合作

一、引言

據國家統計局發布的《2020 年中國統計年鑒》顯示，我國人口平均預期壽命已從1981年的67.77歲增長至2015年的76.34歲，同比約增長12.65%。與此同時，受社會轉型、生育觀念等因素的影響，我國人口出生率已由1981年的20.91‰下降至2018年的10.94‰，創歷史新低。年齡結構變動持續失衡反映出的正是我國當下以及未來很長一段時間所面臨的社會人口老齡化問題。在這一背景下，基數龐大且多元的社會養老服務需求與有限的養老服務供給間結構性矛盾日漸突出，這對于我國養老保障體系的建設而言是一個前所未有的挑戰。由于既有的居家及社區養老承載能力相對有限且存在諸多固有局限性，這就要求機構養老要在其中承擔更多的任務。然而傳統的公辦與民辦養老機構數量有限往往難以彌補養老服務缺口，且這些單一主體承辦的養老機構在運作中不乏存在著固有的局限性，因而尋找到一種可復制、易推廣、高效率的養老機構運作模式需求變得格外迫切。

對此，在社會治理新公共管理范式的指導與專家學者們的充分論證下，養老領域的公私合作模式應運而生，本文即針對其中的養老機構公建民營運作模式進行探討。 2013年，《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》（國發〔2013〕35號）及《民政部關于開展公辦養老機構改革試點工作的通知》（民函〔2013〕369號）兩份文件發出了我國公辦養老機構的改革先聲。2015年2月，北京作為首批試點率先出臺了《關于深化公辦養老機構管理體制改革的意見》（京政辦發〔2015〕8號），2017年9月，作為公建民營改革第二批試點的上海市也相應出臺了《本市公辦養老機構改革試點工作方案》（滬民福發〔2017〕30號）。自此，以北京、上海等高度老齡化城市為中心的公建民營養老機構改革在全國范圍內掀起熱潮，并在近些年取得一定成效。

二、新公共管理與公私合作

（一）新公共管理概述

從產生背景上看，新公共管理理論最早可追溯至20世紀70年代，在面對福利病、石油危機等所引發的經濟滯脹問題過程中，科層制結構下的西方政府往往應對遲鈍或無力解決。這引發了人們對傳統公共行政觀點的質疑與意識變革，并加快推促了臃腫的官僚制政府的轉型，適應時代發展需要的新公共管理理論應運而生（曹怡華和陶慶，2018;龔翔榮，2009）。它以公共選擇理論、新制度經濟學及私營企業的管理方法為理論基礎，更注重經濟層面上的規則，徹底不同傳統公共行政中威爾遜、古德諾的政治行政二分以及韋伯的官僚組織理論，因而有學者將新公共管理理解為“與傳統公共行政模式之間的決裂”（韓小鳳，2016;梁偉，2005）。

從基本思想上看，新公共管理指出政府的管理職能在于“掌舵”而非“劃槳”，意指政府在公共行政管理中應承擔政策制定者的角色而不是政策執行者。在職能定位上，主張政府應以顧客或市場為導向，以使得公共服務效用的最大化;在權力分配上，主張采用廣泛授權、分權的方式來分散政府負擔，激發多方活力;在政策執行上，主張借鑒私營部門成果的經驗和方法，并引入競爭機制鼓勵社會資本參與到公共服務的提供中，這些思想對我國政府公共事務治理都有著重要的啟示作用（戴維·奧斯本和特德·蓋布勒，2006;歐純智和賈康，2018）。

（二）新公共管理視域下的公私合作

新公共管理范式發展至今，它在多個領域都有了一定的延伸并衍生出了一系列的子理論，公私合作理論（Public-Private Partnership）便是其中之一。在公共事務管理上，它延續了新公共管理范式“通過管理自由化與市場化的方式來提高供公共服務供給的質量與效率以滿足多元化的公共服務需求”的基本觀點，進而主張形成一種政府和社會資本間形成一種共同參與、收益共享、風險共擔的合作運營機構（譚鑫和馬子紅等，2016）。在這一理論指導下所產生的公私合作模式目前也已廣泛應用于衛生醫療、社區服務、養老保障等領域（陳岳堂和劉陽，2020;龍新輝和李靜，2011;章萍，2018）。

公建民營養老機構便是其中的一種，它是建立在養老機構所有權與經營權相分離基礎上的，由政府投資建設并交由社會力量管理運營的一種新模式。本文立足于新公共管理范式下政府與社會資本間的關系，將其與養老機構運作的基本環節相結合，構建出了“政府——社會資本”理論分析框架如下表1：

三、養老機構運作模式的新探索

（一）傳統養老機構運作模式的局限性

我國傳統養老機構通常采用單一主體的運作模式，因而從性質上可劃分為公辦養老機構與民辦養老機構兩類。然而這兩種長期以來占據主體地位的養老機構運作模式卻存在著固有的弊端，且這些問題在社會養老服務缺口持續擴大的當下愈發突出。

公辦養老機構的問題主要表現于兩個方面：其一，服務效率低下。處于政府集權化管理下的公辦養老機構往往屬于事業單位編制，機構的經營管理由政府財政托底，機構工作人員的工作也相對穩定，但由于缺乏單位內部的激勵與市場外部的競爭，易滋生消極怠惰的工作情緒，人浮于事進而造成養老機構服務效率的低下，對養老資源配置造成一定的浪費。其二，職能定位不明。公辦養老機構由政府籌建運營，較低的收費與穩定的保障是這類機構的主要特征，因而也可將其視為社會公共福利供給的一部分，然而公辦養老機構作為競爭非排他的準公共物品，有限床位與龐大需求間的結構性矛盾最終所造成的就是各地“排隊進養老院”的現象屢見不鮮，大量彈性需求者侵占了剛性需求者空間。“特權主義”也在這場“公平競爭”中發揮著重要作用，違背了機構設立的“最大幸福原則”初衷，“公地悲劇”再次上演。

民辦養老機構的問題同樣也集中表現于兩個方面：其一，服務質量參差不齊。置于市場競爭環境下的民辦養老機構主體間差異性較大，這種差異體現在主體資質、資金來源、機構規模等多個方面，大型養老機構往往能夠憑借其資源優勢不斷健全、完善與擴張，而中小型養老機構則往往囿于基礎設施、人員配備等限制條件而倍受排擠，不同機構間的服務質量水平差距也因此被逐漸拉大。其二，運作管理缺乏規范。一方面，社會資本獨立運營缺乏政府的有效監督管理，在市場自發性影響下民辦機構易出現一系列逐利行為，如定價虛高、不當收費等，損害入住老人的基本權益;另一方面，機構內部的監督管理同樣有所缺失，作為運營成本的一部分，民辦機構為削減開支提高利潤而忽視這一環節，抑或是做“面子工程”。

綜上，我們可以看到無論是公辦、還是民辦，受制于主體性質的單一性，在機構的運營管理過程中總會存在著難以調和的弊端，如何同時調動政府與社會資本的兩個主體積極性？公建民營養老機構給出了答案。

（二）公建民營養老機構“新”在哪里

在政府與社會資本合作過程，集權化水平反映出了政府決策權的集中程度，本文基于新公共管理范式下的“政府——社會資本”分析框架，依據養老機構運作模式中的資金支出、運營導向、服務定價與監督管理四個關鍵要素集權化水平高低及合同協議條款，將公建民營養老機構內部又劃分出了委托代理、承包經營與租賃經營三種子模式，三種模式的基本特點見表2：

更進一步地，結合公建民營三種子模式的基本特點，又可依據集權水平將養老機構各模式進行更進一步的分類排序如表3：

基于此視角，本文從養老機構運作模式的四個要素對當下的公建民營進行進一步的探討：

在資金支出方面，公建民營運作模式下的政府承擔了機構初始建設的全部費用（包括興建與改建兩種方式），而社會資本方則只需按照合同協議條款內容相應投入建成后的全部或部分裝修、運營資金即可，這為那些具有良好資質但缺乏啟動資金的小型企業或社會組織提供了更多的機會，進而能夠更加充分地調動社會力量，為養老機構的運營注入新的活力。

運營導向、服務定價這兩個方面往往是一體的。在政府的不同導向下，社會運營方需在機構盈利性與公益性間進行權衡，進而選擇一種與之相匹配運營管理策略。但實質上，實施不同的運營管理策略只是各級政府基本養老方針的外化表現;同樣地，在不同的管理運營導向下，不同的定價機制得以確立。

監督管理則是連通政府方與社會運營方之間的橋梁，相較于民辦養老運作模式缺乏內外部監管，公建民營運作模式形成了相對健全的考核機制并制定一系列具體標準，較高程度上保證了養老機構運作的規范性，也防止了一系列市場自發性行為的發生。

綜上，我們可以看出公建民營養老機構主要具備兩方面優勢：其一，公建民營養老機構整體的集權化水平彈性更大，因而可針對不同的區域狀況、制度環境選擇與之相應的子模式，更多的選擇空間為養老機構的經營管理增加了更多的容錯，即使機構運作過程中出現了“左偏”與“右偏”，也可發揮另一方主體的能動性，進而及時對既有問題進行相機調整;其二，公建民營養老機構兼具傳統公辦與民辦機構特點，在機構運作過程中可以充分地調動政府與社會資本兩方面的積極性，既引入競爭推促創新，又加強監管規范運作，從而形成揚長避短、優勢互補的良性發展循環，從制度層面上提高了社會養老資源的配置效率。

四、公建民營運作模式的發展方向

基于新公共管理范式下的“政府——社會資本”分析框架可以看出，公建民營運作模式較好地實現了養老機構管理運營的“集權”與“分權”，并充分調動了兩個主體的積極性，這一模式發展至今已在多個試點城市取得了顯著成效，并衍生出一系列的子模式。但不可否認的是，該模式在發展創新的過程中，也將會遇到一系列來自政府職能轉變、社會深入老齡化等所帶來的全新機遇與挑戰，既有的公建民營運作模式也亟需進一步的發展與完善。對此，本文結合相關學者的文獻研究成果，為公建民營養老機構的發展提供一些基本思路。

其一，推動公建民營養老機構精細化治理。即通過不斷優化、細化公私合作的契約結構，使其在機構運作過程中能夠更好地兼顧公平與效率兩個方面，在此基礎上，應當積極探索與調適該模式在不同條件下的應用空間，促使其向差異化、制度化與體系化的方向發展。

其二，建設高效的協商、交流與共享機制。面對既有管理體制下政府與社會間存在的信息資源不對稱問題，公建民營養老機構雙方可以選擇成立協商委員會或定期召開交流會的方式來促進雙方的信息資源有效流動，以消除雙方合作中的“盲區”。

其三，完善考核標準并形成相應的退出機制。各級政府應當針對不同的公建民營模式類型出臺靈活的運營方考核標準，并對運營方工作績效進行周期性的考察評估，對于那些存在嚴重運營問題或多次考核排名靠后的運營方，應當通過退出機制予以淘汰，以確保運營方的工作質量和服務水平。