城鎮綜合水質凈化PPP項目的付費機制研究

高蓬博

(華北理工大學建筑工程學院，河北 唐山 30006)

1 引言

PPP模式將社會資本和公共部門的相互優勢有機整合并在合同中分配了各自的權力義務關系，降低了公共部門在投資中缺乏專業性的影響和債務的過度累積，是近些年來在涉及較大公共利益項目中常用的一種模式[1]。PPP項目執行過程中，社會資本方一般承擔項目設計、建設和運營中的技術風險并期望從中獲取足額利益，公共部門主要承擔其中的政策風險或法律風險，對于公共利益屬性較強因而缺乏必要盈利能力的項目，公共部門采取可行性購買或可行性缺口補助的措施滿足社會資本對盈利的合理要求。所謂PPP模式中的付費，就是公共部門或使用者等付費主體向社會資本或項目管理公司等收費主體支付合理價款以保障項目的正常運營和適當利益的過程[2]。合理且有確定性的利潤率是社會資本積極參與PPP項目建設的動力，但是社會資本也可能憑借PPP項目的天然的地區壟斷性過度攫取項目盈利從而對公眾權益造成損害。因此對PPP項目投資決策和合同設計中的付費機制的合理設計就成了一個重要的內容。水質凈化處理工程涉及區域人民群眾的生產生活諸多方面且往往對價格較為敏感，社會資本單獨承建并運營很難處理群體利益和自身盈利間的關系，因此采用PPP模式與公共部門進行合作近年來愈發興起。

2 PPP項目付費的模式

PPP模式的付費從形式上看大體分為3種：使用者付費、政府付費、可行性缺口補助。根據項目的具體形式采用合適的付費模式。

政府付費(Government Payment)是公共部門直接向項目支付公共服務或產品的形式，這種形式要和一般意義上的政府購買服務區分開來。公共部門可采用可用性付費(Availability Payment)、使用量付費(Usage Payment)和績效付費(Performance Payment)的3種具體計量措施向項目公司支付合理的成本和績效收入。

采用使用者付費(User Charge)機制的項目往往盈利性較強，項目公司采取向使用者收取服務費的方式覆蓋其投資成本和經營支出。為確保項目本身有可持續性的收入來源獲取金融機構的融資支持和穩定的經營性現金流量，使用者付費的合同簽署中往往規定了一定程度的唯一性條款(Uniqueness Clause)，唯一性條款意味著一定區域和時間范圍內的壟斷專營權，公共部門承諾在一定期限內不批準新建與本項目存在競爭的項目。

部分項目由于盈利性質較弱從而不足以對社會資本獲取適當利潤并參與建設形成吸引力，所以在項目本身盈利數額基礎上公共部門給予一定程度的補助彌補盈利缺口稱為可行性缺口補貼(Viability Gap Funding)。這種介于政府付費和使用者付費間的折中選擇具體可以有多種補貼形式，包括土地劃撥、投資補助、貸款貼息、項目授予開發收益權等形式。

3 PPP模式付費機制的概念及內容

PPP項目的付費支付要充分考慮不同項目的自身特點，如建設成本、運營維護成本、物價利率變動、使用者付費動力缺失和績效考核等多重因素[3]。這些因素如何判斷，并在項目合同中充分體現這些因素對支付造成的影響，就是付費機制要討論的主要內容。總體上講，付費機制包括了財務基本指標、服務費計價模型、績效考核、價格調整幾大模塊，這些模塊有機組合并相互聯系構成了項目付費的原則性內容(圖1)。

圖1 PPP模式付費機制的組成

財務基本指標的構成和一般項目中財務指標的構成類似。主要內容是反映項目建設成本與運維成本的資產負債表、利潤表與現金流量表等財務統計表格，以及反映財務能力的各種指標，如投資收益率(ROI和ROE)、財務內部收益率(FIRR)等(表1)。

服務費計價模型一般有兩種形式。一種為“可用性付費+績效付費”，一種為“使用量付費”(表1)，高速公路或污水處理等能準確計量產能利用率的項目可采用使用量付費的計價模式。

表1 服務費計價模型的組成形式

績效考核部分約定了項目建設和運營的績效評價體系，具體操作中由公共部門組織實施或由項目管理部門提供數據公共部門進行核準監督。根據績效考核的優劣程度對項目管理者進行支付扣除或獎勵，目的是監督社會資本切實履行合同規定義務，提升項目管理水平和運行效率[4]。

付費價格調整包括項目建設總投資的調整與單價費用調整兩個組成部分。建設項目總投資為項目公司為工程建設所籌集、投入并經公共部門與監理方確認的全部費用。在策劃項目付費調整時應考慮到建設工程總投資概預算與實際工程量的變動，從而確定付費計量的變化關系。對于單價和其單價蘊含的費用，要綜合考慮到物價、人力資源、利率等的變化，調整付費計價[5]。

4 項目實例

4.1 項目概況

本項目為城鎮與農村生活水質處理加管網建設整體打包綜合項目，采用DBFOT(設計-建設-融資-經營-移交)模式。采用這種整體打包加DBFOT模式的原因是充分考慮到社會資本方盈利需求的規模化經營因素，同時在項目前期就引入社會資本依托其專業能力參與勘察設計、建設以及移交等工作，充分發揮社會資本的專長形成優勢互補。本項目包括3個子項目包，城區水質凈化子項目為新建化州同慶鎮水質凈化廠(二期),擬建規模10000 t/d，配套的污水干管(DN300-DN500)不少于30.2 km，污水支管不小于10 km。鎮區水質凈化子項目擬新建4個鎮級(長岐、楊梅、良光、笪橋)水質凈化廠及管網，處理規模均為6500 t/d，DN300-DN800管網不少于40.4 km,支管14.2 km。農村水質凈化子項目為4個鎮轄區范圍內566座農村水質凈化簡易設施及配套管網，擬建規模總和為26860 t/d，覆蓋農村28萬人的常駐人口。采用使用者(污水排放個人或企業)付費模式，服務費計價模型采用使用量付費模型。

4.2 財務基本指標

項目總投資62894萬元，建設期1年，運營期29年，項目資本金18868萬元，占總投資比例30%，由SPV公司后期融資44026萬元完成工程項目建設，貸款利率6.37%，建設期內付息不還本，建設期過后采用按最大能力還本付息的方式。財務評價指標經過計算符合預期(表2)。

表2 項目財務評價指標

4.3 績效考核

本項目依據本身特征，劃分了管網運行績效評價標準、水質處理廠(站)績效評價標準、農村污水運營績效評價標準3種績效評價標準。績效評價采用100分滿分制，綜合考慮了設施的運營負荷、出水水質、設施與管網維護、公眾投訴與評價等合理科目(圖2)，力求讓績效評價能反映項目建設質量和運營質量的總體輪廓。

圖2 績效考核科目設置

4.4 服務費計價和價格的調整公式

水質凈化項目一個重要的特點是無論污水進水量還是凈化水排放量都易可靠的通過流量計量，任何投資或工程費用都能方便地折算到服務費單價中進行后續支付，基于此考慮將審定后工程項目總投資(工程費用、工程建設其他費用、預備費、鋪底流動資金及建設期利息等)與暫定的概算中的總投資之間的差值在最終成交的服務費中進行相應的單價核減或增加。

本項目的服務費的計算針對此項目兼有城鎮農村水質處理工廠和管網綜合性的特質，服務費分為城/鎮水質處理費、城/鎮管網服務費、農村水質處理費、農村管網運營服務費4種類型。項目服務費按月支付，總的月度服務費計算公式為：

月度支付額=A+B+C?Z

(1)

公式(1)中A為城區水質凈化及配套管網服務費(萬元/月)，B為鎮區水質凈化及配套管網服務費(萬元/月)，C為農村水質處理費(萬元/月)，Z為項目總投資折算后反映在服務費中的增加額(萬元/月)。

城區水質凈化及配套管網服務費的計算方法為：

(2)

公式(2)中A為水質凈化及配套管網服務費(萬元/月)，A1為水質凈化廠調整后可用性付費(萬元/年),A2為水質凈化廠中標水質處理單價(元/m3),A3為水質凈化廠調整后收集管網可用性付費(萬元/年),A4為水質凈化廠中標管網運營維護服務費(萬元/年)；Q為水質凈化廠計費周期內實際水質處理規模(m3/月),KQ為水質凈化廠收集管網水量負荷系數,KC為水質凈化廠收集管網水質系數,Kq為水質凈化廠污染減排系數,E1為水質凈化廠運營維護考核系數,E2為水質凈化廠管網運營維護考核系數,E3為水質凈化廠配套管網污水收集濃度達標系數。

KQ確定時，季度平均收集污水量QB大于等于0.8×Qi時，KQ=1，當QB小于0.8×Qi時，KQ=QB/Qi,其中Qi為城區水質處理廠設計規模。

Kq計算與當季平均進水COD濃度CB相關，當CB<130 mg/L時，Kq=CB/130；當130 mg/L≤CB<200 mg/L時，Kq=1.0；當200 mg/L≤CB<220 mg/L時，Kq=1.05；當CB為220 mg/L以上時，Kq=1.1；當130 mg/L≤CB，但是出水量不達標時，Kq=0.9。

涉及績效考核的E1和E2每季度考核一次，開始運營的一季度考核指標作為基底數值不列入計算公式，結果只作為下季度付費依據。根據考核得分W，W≥85分時E1和E2取1，小于85分時取W/85。

鎮區水質凈化廠及配套管網服務費計算方法為：

(3)

(4)

公式(3)、(4)中Bi為第i鎮水質處理服務費；B1i為第i鎮調整后水質處理廠可用性付費(萬元/年)；B2i為第i鎮中標處理單價(元/m3)；B3i為第i鎮調整后收集管網可用性付費(萬元/年)；B4i為第i鎮中標管網運營維護服務費(萬元/月)；Qi為第i鎮計費周期內實際處理規模(m3/月)；KQi為第i鎮收集管網水量負荷系數；Kqi為第i鎮污染減排系數；E1i為第i鎮水質凈化廠運營維護考核系數；E2i為第i鎮管網運營維護考核系數；E3i為第i鎮收集濃度達標系數；B為4個鎮水質處理服務費之和(萬元/月)。

Kqi的計算：ΔCB=COD進水濃度(CB)-COD出水濃度(CD),當CB<140 mg/L時，Kq=ΔCB/90，且CB值最低為30 mg/L，Kq最大值為1.0；當140 mg/L≤CB<200 mg/L時，Kq=1.0；當200 mg/L≤CB<220 mg/L時，Kq=1.05；當CB為220 mg/L以上時，Kq=1.1；當140 mg/L≤CB，但出水量不達標時，Kq=0.9。

E1i與E2i根據績效考核得分W，W≥85分時E1和E2取1，小于85分時取W/85。

農村水質處理服務費支付計算方法為：

(5)

(6)

公式(5)、(6)中Ci為第i鎮農村水質處理服務費；C1i為第i鎮調整后農村水質處理廠可用性服務費(萬元/年)；C2i為第i鎮中標農村水質處理設施運營服務費(萬元/年)；Kqi為第i鎮農村水質凈化設施污染物減排系數；E4i為第i鎮農村水質凈化設施運營維護考核系數；C為農村處理服務費之和(萬元/月)。

水質處理服務費的調價公式的設計主要依據物價變動來構成：

P=P0×(1+I0)

(7)

(8)

式(7)、(8)中：I0為綜合物價變化指數，ΔA為相鄰調價周期CPI差值；ΔB為相鄰調價周期工業品出場價格水平差值百分比；ΔC為相鄰調價周期生產原材料價格水平差值百分比；P為調整后單價(元/m3)；P0為調整前單價(元/m3)。

管網運營維護調價公式為：

P=P0×(1+ΔA)

(9)

式(9)中；ΔA為相鄰調價周期CPI差值；P為調整后的年運營服務費(萬元/年)；P0為調整前的年運營服務費(萬元/年)。

農村水質處理服務費的調價公式為：

(10)

符號意義與管網運營維護調價公式中的相同。

調價周期為試運營期結束開始正式運營后每三年調整一次，調整周期制定為三年綜合考慮了調價工作量的大小和物價變化速度以及社會資本方的實際需求。如果在某個調價周期ΔA、ΔB、ΔC總和的絕對值區間在6%范圍內則此周期內不進行調價，將累積到下一周期進行計算。

5 結語

PPP項目的付費機制的設計要充分地考慮到項目本身的合同結構、項目特征，制定切合項目實際需要的付費機制。水質凈化處理PPP項目充分地利用了水的流量的可靠計量性，將各種調價因素整合到了單價服務費之中是一種較為理想的方法。