中國水資源國家所有權實踐路徑優化研究
——明晰水資源管理權與所有權的邊界

孫志英，鄭 悠，楊 戈

(1.河南省國土資源調查規劃院，河南 鄭州 450000；2.中國地質大學(武漢)，湖北 武漢 430074)

1 引言

作為發展中國家，由于經濟的快速增長，中國水資源出現了短缺問題，在一些嚴重缺水的地區，淡水資源的開發利用已經達到或超過了現有的可持續量限制[1]。此外，水污染的加重也減少了可用于生產、生活的水，并可能導致整個流域中的水都被污染而無法使用[2]，這加劇了水資源短缺問題，從圖1可以看出，我國的人均水資源量在2016～2018年有所下降，而用水量則在2015～2018年間上升了。水資源的地位類似于公共草地，這會導致非常明顯的外部不經濟現象的出現，如河流干涸，生態系統退化和環境惡化。這些不利的環境影響反過來對可持續發展產生負面影響。

圖1 人均水資源占有量趨勢

2018年，國務院發布了重新組建自然資源部的方案，這也顯示了我國對提高自然資源管理效率的決心，水資源的配置對我國實現高質量發展目標具有重要意義。但是，相關部門在實際操作中將行使水政管理權簡單地與所有權行使相等同。在資源管理制度改革的背景下，要明確分離水資源國家的所有權和管理權，對水資源國家的所有權實現路徑、水資源的所有性質進行正確明晰認識，提高水資源配置效率。

2 水資源所有權的相關研究

早期部分國家將水資源與土地劃分在一起來進行管理，之后人們認識到水資源對于社會經濟的發展有著重要的作用，重視到水資源的獨特價值，也意識到將水資源與土地劃分在一起進行管理時，由于土地存在地質隱患等問題，會對水資源造成一定的浪費，各國繼而開始以立法模式將水資源所有權與土地所有權相拆散，并逐漸將水資源所有權調整為國家所有[3]。

圖2 水與人類的關系

國內學者關于水資源的國家所有權有三種觀點。①公權論。這部分學者認為水資源的國家所有權是基于社會主義全民所有制基礎上設立的。我國《憲法》的第9條可以明確水資源國家所有權是公共權力，盡管我國《物權法》對水資源國家所有權進行了相關規定，但是可以從我國國情出發，把其規范意義解讀為《物權法》的保護對象不限于私人，與此同時還有部分學者對《物權法》的相關規定具有反對的意見，認為應該糾正部分規定。②私權論。這部分學者認為，從法的角度看，所有權主體是國家、集體還是個人，都是民法范疇下的所有權，應屬于私權。③既有公權又有私權論。這部分學者認為，水資源國家所有制是屬于公共權力范圍內的，在憲法中，這是社會主義基本經濟制度的重要體現。水資源國家所有權行使需要相關部門、法律法規進行規范和保護，與私權并沒有產生沖突和聯系，因此應該是具有公私雙重屬性[4]。

關于水資源所有權行使主體方面，有學者認為，全國人民代表大會是水資源國家所有權的名義代表，而國務院則是實質代表行使水資源國家所有權的部門，地方政府則是在國務院授權下實行水資源管理權的實質部門。有學者認為，需要區分國家所有人和水資源管理者的角色，并對政府、部門(權利)和義務進行區分，對水資源發展利用的企業和個人必須確定。但是各部門都應該把水資源的公共利益作為第一考量，來行使水資源所有權和水資源管理權，應以水資源為基礎。

3 水資源行政權與國家所有權的邊界及現有問題

3.1 水資源管理與國家所有權的邊界

《憲法》規定了水資源國家所有權的國家主權屬性，要求保護中國的水資源不受境外任何國家、國際組織和個人的破壞、占用和污染。在內部管轄方面，《憲法》規定水資源屬于國家，體現了我國基本經濟制度的特點。因此國家在行使水資源所有權時，要求全民通過區域內所有人的決定或命令，履行保護與水有關的公共利益的義務。在這個過程中，水資源的公益價值凸顯，這是實現涉水公共服務均等化的基礎。在私法上，作為所有權的主體，國家享有水資源的占有權、使用權、收益權和處分權。在內容上，國家所有權對于公法上的權力以及私法上占有、使用、收益和處分更為強調。適用對象方面，水資源的國家所有權不僅存在于憲法中，而且存在于民法和行政法中。而水資源管理權是實現水資源國有化的重要手段，現包括行政、經濟、技術等手段和措施的綜合運用。同時，要運用社會力量，協調經濟、社會和水資源間的關系。與水資源所有權相比，水資源行政權更注重行政機關對相對人的管理，而不是所有關系。水資源管理權在內容上更偏向于水資源配置、水資源權屬確認登記、水行政許可、水源保護區劃定和監督，以及對相對人涉水義務的授予和免除。適用對象方面，水資源管理權的客體不僅包括國有水資源，還包括集體所有的水資源。

因此，水資源行政權與國家所有權的行使很容易被混為一談。水資源管理權主要涉及行政問題，由政府負責或掌管太多特定的職責。單一管理不能避免不經濟資源分配。同時，沒有水的參與用戶，很難平衡行政權力，難以保證水資源管理的公平。《憲法》規定水資源屬于國家所有，但是我國的《水法》進一步規定，國務院代表國家行使水資源行政管理權，但是由于水的特性，水資源管理通常由地方政府實施。需要指出的是，我國水資源的國家所有權是不可轉讓的，所有權和使用權的分離是水資源產生價值的前提。相對人取得水權，國家征收水資源費(稅)。此時，行政機關不得無故干涉水權人的權利和自由，但水務行政機關可以依法監督相對人的取水活動。作為公共管理者，地方政府在水權制度中更應該發揮管理作用。如計劃黃河的年度可用供水量，實際上定義了參與方案制定的各級政府機構的管理權限。

3.2 產權歸屬不清，資產功能受到限制

在中國，國家是水資源唯一的所有權主體。單一水資源的特性決定了單一水資源所有權難以實現水資源的有效綜合管理。水資源的復雜性和多樣性阻礙了水資源的合理有效利用。目前，由于相關法律缺乏具體規定，水資源產權不明晰，投資主體不清。雖然《物權法》《水法》規定了國家對水資源的所有權，由國務院代為行使，但更多的表現為水資源資源管理權，并由不同級別的地方政府部門。但是如何在上下級政府和同級政府之間進行權利分配，目前還沒有明確界定。因此，水資源產權主體規定不明確[6]，水資源配置管理出現一定的混亂。

水資源行政管理權主要涉及水資源的行政管理問題，主要通過國務院授權后，由地方各級政府負責。由于地方政府對水資源進行了統一管理，導致不經濟資源分配不能避免。同時，沒有水用戶參與水資源管理權的監督，很難保證水資源管理的公平性。例如，當地政府對用水量收取以相關的資源稅費，由于地方政府礙于中央政府對水資源用水量制定的標準而對當地的用水量進行控制，導致當地并未達到本地水資源管理的最佳標準，在管理權行使的過程中，或許會因為完成任務而沒有實現完全經濟。在流域委員會之間的權限級別，省級政府以及省與地方之間的水資源管理的行政藩籬會導致對實際水資源管理的障礙。作為所有權的行使主體，地方政府并不是物權人。作為當地利益的代表，在水資源開發利用過程中，地方政府將盡最大努力實現地方利益最大化，在公有制下，只考慮區域內的成本和收益，而不考慮其他成本問題，導致水資源使用權的產權主體地位不清，缺乏必要的資產屬性和不完全的權力。

在目前的水資源管理制度上，嚴禁轉讓取水許可證，不具備抵押、擔保、股權等資產的功能，雖然該規定確保了資源分配的一定連續性，從整體經濟角度來看，進一步優化配置是不合適的[7]。要擴大水資源使用權的轉讓、租賃和抵押，充分發揮水資源的資產屬性，實現水資源的資產功能。政府應當保留干涉水權的權利，使水權市場保持穩定和透明，以維護水權持有人的利益，在穩定和高效的水權之間建立平衡，從而最大化實現水資源所有權的公共利益。因此，嚴格的水資源產權制度的管理至關重要。

3.3 產權內容不完善，忽視了生態價值

現有的水資源產權包括所有權、使用權、經營權等。目前應在地方政府主導的基礎上，合理配置流域水資源產權，發揮其應有的作用，實現經濟效益。2016年中國水權交易所成立，旨在充分發揮市場在水資源配置中的決定性作用和更好地發揮政府作用，推動水權交易規范有序開展，全面提升水資源利用效率和效益，為水資源可持續利用、經濟社會可持續發展提供有力支撐。但是目前我國水資源配置的市場化仍較低，水資源的使用、經營和管理難以形成有效的統一。各級地方政府往往為了自身利益最大化，在水資源開發利用過程中，為了保護地方，過分追求經濟價值的實現，從而可能會導致對流域水資源生態價值的忽視。水資源是一種特殊的財產類型，它不僅能給人們帶來經濟效益，而且具有巨大的環境效益。流域水資源產權應體現環境效益和經濟效益的雙重屬性，其中一個都不可忽視。但是往往，在立法和實踐中，忽視了在水資源開發過程中的生態環境保護，這會導致流域水環境質量下降，或流域整體環境質量較低[8]。《水法》雖然對生態用水作了一些要求，但規定在水資源開發利用過程中，要做到農業、工業、生態環境相協調，在其他地區，生態用水也被放在重要位置。但是，這一立法缺乏實踐的可操作性，國家也沒有出臺具體的法律法規來保障立法的運行，導致實踐中的水資源濫用問題無法得到有效解決，經濟效益與生態效益的不平衡難以緩解[9,10]。

3.4 管理體制不健全，產權管理混亂

傳統的水資源管理體制已經與我國現行的保護水資源,合理利用水資源的原則不相符[11]，建立高效、協調的管理體制的需求十分迫切。從中央層面看，具有水資源管理職能的部門多達十幾個。各部門之間存在利益沖突，導致水資源短缺和水資源污染進一步加劇。同時，由于地方行政主管部門的利益不同，中央政府派出的七大流域機構的具體職能和法律地位不明確，導致這些機構與中央政府權力重疊嚴重，因此目前以部門為基礎的管理理念和立法模式存在缺陷[12]。同時，各部門間也存在一定的利益沖突，導致各個部門相應職能難以完全發揮。在現有的水資源產權監管體制中，流域水權制度管理尚未理順，流域管理機構不能實現統一管理，也沒有效掌握實時和有效的水量數據，水資源用戶的信息，空間位置的用水時段等數據也普遍缺乏，從而導致相關部門難以有效實施用水總量控制。因此，流域水資源開發利用中存在著用水效率低、用水過多無法得到約束、水資源利用率難以提高、節水能力不強等問題。

4 水資源國家所有權的實現路徑

4.1 健全水權權責體系

根據國家水流量(水資源)的分類，根據水資源的不同類型和屬性，建立不同的水資源權責法律制度。首先，水資源具有公共財產和公共資源的屬性[13]。國家法律應當區分水資源公有制和國家水資源資產私有制：國家水資源公有制是《憲法》中的所有權，相當于國際法上國家水資源的永久主權。這樣能夠確保水資源公益性價值的發揮，并保障國家政府對水資源的行政管理權，公有制的水資源不具有產權排他性，不能在市場上交易。同時水權也應該被明確其對作為公共財產時，公眾對其的使用權。首先，要滿足和保護公眾對水資源的非排他性共同享有和基本生活需要，這是水資源公有制的重要體現。

同時，還應該根據水資源的不同類型，規定水資源資產的所有權。法律不適合要求國家設立全部水資源的產權(本文所說的水資源產權是指專有產權)，也不適合對全水(如整個長江、整個渤海)和河流建立單一的水資源產權，但可以僅限于部分水資源(或在一定空間流動的水資源)。對于排他性、稀缺性、可交易性、盈利性的水資源，可以設立水資源產權(一般可以確認私權)，但對于非排他性、非稀缺性的水資源(或公益性、公共共享性的水資源)，不宜設立專屬的水資源產權；也就是說，對于稀缺的、可交易的水資源，可以設立一種特殊的產權，它屬于水資源的產權，但不適合設立水資源專有產權。水資源資產與水資源一起用于滿足公眾的基本需要(即維持其生存、發展和基本人權)。水資源的使用已成為一種習慣性權利和歷史性權利，單獨確立水資源產權是不適宜的[14]。

還應當確立用水的優先級，這是水權體系的關鍵要素。首先，必須獲得水權優先級；其次，可以使用相關的優先權來解決水權之間的沖突。與其他國家的供水系統一樣，原則主要有兩種關于水權的優先權：一種是挪用原則，意思是“時間先，權利先”；另一種是河岸權利，它基于河岸土地的所有權。河岸學說通常用于歐洲和我國東部，以充足的水資源為特征的挪用主義主要在美國西部采用。具體的原則上需要根據實際情況進行調整，以實現合理有效地利用水資源。中國古代的傳統也應用了“時間第一，權利第一”。根據先前的規定發布水權，中國應采用撥款原則作為基本原則。近年來由于缺水問題，建設了南水北調工程，確定我國用水優先級能將增加水權體系的透明度和穩定性，減少水資源管理的混亂。

4.2 明確行業行政主管部門的管轄職責

黨的第十九次全國代表大會提出建立中國自然資源獨立管理機構。在2018年，國務院體制改革方案中正式決定成立了自然資源部。自然資源部代表國家履行水資源所有者的職責，承擔水資源調查和登記、水資源有償使用、自然資源合理開發利用等職責，并監督管理地下水量開采等工作[15]。在宏觀上，應當根據當地實際情況進行水量分配，強化流域和區域用水總量控制，通過水資源的統一調度，對水資源空間分布進行優化，通過規劃用水管理，充分發揮水資源的多種功能，在微觀上要強化供水、用水和排水過程的監管，落實用水總量的控制，提高水資源利用效率。關于水環境和水生態保護方面的管理權，更多地涉及到了公眾利益，因此可以政府作為權利管理者向公眾公開實時管理情況[16]。

4.3 完善水資源價格形成機制

完善水資源價格形成機制，有利于水資源使用權和收益權的實現，同時還能夠提高水資源配置效率。要考慮所有權因素，若直接從江河湖泊等水體取水，應當繳納水資源出讓費。要考慮可供水總量因素，在考慮當年水資源豐枯程度的基礎上確定水價。同時還要考慮地域、季節因素，用水水質因素等。政府要堅持主導地位，要普遍提高水資源費的征收標準，同時也要注意擴大水資源費征收范圍，要注意完善地方財政和社會保障稅收制度，規范財政資金的使用和管理；在水利工程供水價格方面，要嚴格實行政府指導、市場定價的原則，以補償成本、合理統一的收費、公平負擔、統一標準。