湖北省設施農業用地發展現狀及對策研究

蘇 瓊，鄒 輝

（1.湖北省自然資源廳，湖北 武漢 430000；2.湖北省地質科學研究院，湖北 武漢 430000）

2020年召開的中央農村工作會議明確指出要加快發展鄉村產業，順應產業發展規律，立足當地特色資源，推動鄉村產業發展壯大[1]。設施農業作為農業現代化主要表現形式之一，具有“技術密集、效率高效、產出穩定”等特點，對推動農業供給側結構性改革，調整優化農業內部結構，帶動農民脫貧致富具有重要作用，也是實現生態文明建設和鄉村振興的重要路徑之一[2-4]。從湖北省近幾年設施農業發展和管理來看，全省設施農業項目發展迅猛，用地需求激增，出臺的設施農業用地管理政策為支持設施農業發展取得了明顯的成效，但在實際發展與管理中仍存在較多問題，亟待完善發展設施農業用地相關配套政策。

1 湖北省設施農業用地現狀及管理措施

1.1 設施農業用地現狀

根據2019年之前湖北省統計的設施農業用地統計數據，全省已備案的設施農業項目共計12017宗，用地總面積459331.00畝。其中占用耕地面積92009.49畝，占總用地面積20.03%，占用基本農田面積25413.76畝，占總用地面積5.53%；按用地類型劃分，生產設施用地面積：407615.89畝，附屬設施用地面積：48316.41畝，配套設施用地面積：3398.70畝；按農業設施類型劃分，養殖業類型共6793宗（生豬養殖2747宗），種植業及其他類型共5224宗。從分布情況來看，荊門、黃岡備案數量最多，宜昌用地面積最多，仙桃、黃石、潛江、神農架林區等地設施農業項目最少（見表1）。

表1 湖北省設施農業項目統計數據

1.2 設施農業用地管理措施

2016年，湖北省出臺了《關于進一步加強設施農用地管理服務設施農業健康發展的通知》（鄂土資規〔2016〕4號），從用地標準、備案審核、管理監督等方面保障鄉村合理用地和規范農業設施建設[5]。由于近幾年設施農業不斷發展，尤其是為支持生豬養殖用地需求，2020年湖北省又印發了《關于進一步規范設施農業用地管理有關問題的通知》（鄂自然資規〔2020〕4號，鄂土資規〔2016〕4號同時廢止），從設施農業用地范圍、用地規模、支持措施、項目備案、服務監管等5個方面規范設施農業項目用地，有力促進了全省設施農業健康有序發展。并呈現以下幾個特點：

一是允許有條件地使用永久基本農田。種植設施不破壞耕地耕作層的，可以使用永久基本農田；破壞耕地耕作層且難以避讓永久基本農田的，允許使用但必須進行補劃。養殖設施原則上不得使用永久基本農田，涉及少量永久基本農田確實難以避讓的，允許使用但必須補劃，使用面積不得超過項目用地面積的10%，最多不超過10畝。

二是設施農業項目備案更加簡化。由以往的縣級自然資源主管部門和農業農村主管部門雙備案簡化為鄉鎮政府備案，經營者簽訂用地協議后，向設施用地所在地鄉鎮人民政府提出備案申請，同時提供設施建設方案、用地協議、勘測定界圖或宗地圖以及公告證明等材料。

三是非農建設不得隨意占用設施農業用地，嚴禁擴大設施農業用地范圍，對擅自或變相將設施農業用地用于其他非農建設的要依法嚴肅查處。

四是對于生豬養殖用地支持力度變大，規模化養豬涉及少量永久基本農田確實難以避讓，允許使用面積不得超過項目用地面積的20%，最多不超過20畝，輔助設施用地取消15畝上限。

2 設施農業用地管理中存在的主要問題

2.1 設施農業項目選址存在小、散、亂等現象，缺乏統一規劃引導

當前，設施農業項目發展缺乏統一的專項規劃或用地規劃來引導，其項目建設往往是由用地單位或個人自行申請備案，項目呈現分布極為小、散、亂，無法形成聚集優勢。全省大多數縣（市、區）缺少專門的設施農業發展規劃，規模化較大的設施農業項目往往是由當地政府招商引資落地，選址由經營者自行選擇，很多項目選址在交通便利且成片優質的耕地上，甚至是永久基本農田，呈現小、散、亂的現象。普通農戶對設施農業用地有需求但無備案意識導致項目涉嫌違規占用耕地。設施農業用地申請門檻較低，導致一些經營者隨意選址建設使得土地發展粗放、利用率低下，更有甚者以設施農業為名行違法占地之實，建設農家樂、別墅區、停車場等，開展非農建設。此外，全省耕地尤其是永久基本農田占比較高，導致設施農業項目選址較難，無法引進大型農業項目或者對已有項目進行擴建。

2.2 缺乏系統的設施農業用地認定標準

2020年，湖北省出臺的《關于進一步規范設施農業用地管理有關問題的通知》文件雖然對設施農業的生產設施用地和輔助設施用地的范圍和標準進行了明確規定，但是地方主管部門在實際執行過程中仍然難以準確把握設施農用地范圍、標準。比如如何認定耕作層是否破壞，耕作層破壞認定標準類型有哪些（地面硬化、種植條件受破壞、堆放固體廢物）、農業設施的建設標準（包括結構、層數、層高、建筑面積等）。而這些均需要當地主管部門結合本地實際制定更為詳細的設施農業用地指導政策。

2.3 畜禽養殖業用地污染較為嚴重

由于缺乏統一規劃引導，大多數畜禽養殖項目呈現數量較多、規模較小，極為散亂的現象，選址多在城鎮或鄉鎮或村落周邊，由于當地政府沒有集中預留養殖業發展用地以及經營者缺乏資金投入完善環保設備，導致當地百姓普遍反映畜禽養殖業尤其是生豬養殖項目污染排放問題較為嚴重。

2.4 缺乏備案標準、處罰保障措施，后續監管乏力

目前，設施農業用地采取的是備案制，即用地單位或個人與農村集體經濟組織簽訂用地協議后，只需向所在地鄉鎮人民政府提出備案申請，并提供相關材料即可，但各地對于備案具體流程、材料要求缺乏統一標準。此外，部分項目在經營過程中擅自改變土地用途、違法占地擴大規模或者改變農業生產設施性質，地方管理部門之間缺乏清晰的職責分工和聯動機制，尤其是對于違法占地違法亂建沒有明確處罰標準，這導致違法用地成本極低。設施項目結束后，要求經營者主體進行土地復墾很難，缺乏強制性的保障措施，在備案時缺乏收取復墾保證金依據。

3 進一步規范設施農業用地管理的政策建議

3.1 破解設施農業用地“選址難”

一是預留發展空間。在編制市、縣級國土空間規劃和村莊規劃中預留一定的計劃指標用于發展鄉村產業用地和設施農業項目用地，通過規劃引導設施農業項目合理布局，按照規模適當和便于管理的原則，盡量避免占用優質成片耕地和永久基本農田。

二是提前介入指導。縣級主管部門和鄉鎮政府應出臺設施農業項目發展指導意見，提前介入項目選址，強化主動服務意識，引導經營主體合理選擇項目位置，并充分征求周邊群眾意見。尤其是對于養殖業項目應集中選址，并由政府統一興建公用設施和環保設備。

3.2 破解設施農業用地“標準難”

一是出臺指導意見。根據省級主管部門應對目前的設施農業規范政策進行基層調研，了解具體管理部門在執行過程中遇到的難點問題，研究匯總后出臺省級設施農業項目指導意見。既要確保“農地姓農”，堅決遏制類似“大棚房”行為，又要確保用地需求，保障鄉村一二三產業融合發展和鄉村振興用地需要。

二是實行負面清單。市、縣級主管部門應制定設施農業負面清單，對于哪些屬于設施農業項目，哪些屬于建設項目進行列舉式明確。對于附屬設施包括看護房、設備房、存儲間等建筑的建設標準出臺指導意見。

3.3 破解設施農業用地“監管難”

一是建立監管系統。建立一套國家、省、市、縣多層級管理的設施農業項目綜合監管系統。將設施農業項目從申請、選址、備案、經營使用、動態監管、項目結束等環節都納入到系統數據庫“一張圖”，對于未納入監管系統的設施農業用地不予備案通過并認定為違法占用耕地，要求限期整改，直至強制拆除。

二是加強執法巡查。地方主管部門要將設施農業項目納入日常管理，利用遙感影像、視頻監控、大數據技術等技術手段結合日常的執法巡查，確保農地農用。對于違法違規用地、改變生產性質等類似“大棚房”問題，由相關管理部門進行堅決查處。

三是推行保證金制度。嚴格要求經營主體落實土地復墾責任，由鄉鎮政府、銀行和經營主體簽訂三方監管協議，經營主體在銀行開設專門賬戶，預存復墾費用。