我國農村干部治理能力現狀與提升對策

于文成，李 俊，李敬鎖，劉新民*

(1.青島農業大學 經濟學院；2.青島農業大學 管理學院，山東青島 266109)

在黨的十九大上，習近平總書記提出鄉村振興戰略，并要求“培養造就一支懂農村、愛農村、愛農民的‘三農’工作隊伍”。農村干部身處農村社會，直面鄉村治理問題，是連接政府和農民的核心紐帶，其治理能力的高低直接決定了整個農村社會治理的現代化水平，也影響著鄉村振興的推進效率[1]。但當前我國部分農村地區在基礎設施、人居環境、公共服務等方面依然存在短板，而治理有效是鄉村振興的基礎，這便要求村干部以此為突破口，以實現農村社會治理現代化為目標，提升鄉村社會治理能力。那么，如何進一步提升農村干部的治理能力，實現鄉村治理體系現代化對我國更好地實現農業供給側改革，以發揮農村巨大市場優勢和需求潛力，構建國內國際雙循環相互促進的新發展格局具有重要意義。

一、鄉村治理中農村干部的關鍵作用

習近平總書記指出，“農村要發展好，很重要的一點就是要有好班子和好帶頭人”。首先，農村干部是政府主導鄉村治理的關鍵抓手，是黨和國家政策能夠在農村實施落地的關鍵。鄉村振興戰略是我國提升綜合國力的一項系統工程，直接關系到農村千家萬戶的切身利益。當前在我國經濟發展構建國內國際雙循環格局，城鄉不斷融合發展的背景下，農村常住居民發生了結構性的變化。由于很多優秀的農村年青人進入城市，參與工業、服務業生產，而留在農村的農民年齡偏大，獲取國家政策信息，參與農業經濟建設能力不強。農村干部是經過層層考察和選拔的優秀人才，對于國家政策的理解和把握更精準，同時長期工作在鄉村基層一線，他們對鄉村實際情況的了解比較透徹，在傳達各項政策信息方面起著重要的橋梁作用。

其次，農村干部是多元主體參與鄉村治理的核心。現代化鄉村治理體系中，多元參與主體的作用不可或缺。要實現鄉村治理有效，不能只依賴政府通過行政權力對農村社會進行管理，也不能單純地強調弱化政府。如果過度地依靠其他參與主體對農村社會進行治理，政府與社會出現“強弱錯置”[2]。在政府弱化鄉村治理的職能的情況下，農村社會并不會自動實現治理有效，甚至可能出現黑社會、灰社會及邪教組織的跟進。實現多元參與主體共建、共治、共享的治理有效的社會，必須要堅持黨的領導。而黨的領導作用要依靠農村干部在各個參與主體中發揮作用來體現。

再次，農村干部是實現“自治、法治、德治”三治融合的關鍵。只有依靠農村干部的組織、引導，才能充分發揮農民作為鄉村治理的主體作用，實現鄉村自治[3]。農村干部走村進戶，暢通民情、代理民事，創新村民協商議事形式，能強化農民參與鄉村治理的動機和能力。而農村干部遵法守法，依法行事是實現鄉村法治的關鍵。因為農村干部在村民中具有標桿示范作用，其行為會被村民不斷放大宣傳。農村干部身體力行，依法行事，不僅有利于自身各種工作的開展，也有助于提升村民法律素養，遇事依法解決，提升治理效率。此外，德治作為體現地域文化特點的“軟治理”，需要依靠農村干部根據不同鄉村文化、社情民意、輿論環境等進行針對性的治理[4]。

二、農村干部治理能力的診斷分析

(一)樣本的描述性分析

依托中央農辦農業農村部軟科學“鄉村治理體系和治理能力現代化研究”課題組在全國范圍內獲取的調查問卷，剔除答案存在缺失項的問卷樣本，最終獲得村干部有效調研問卷1010份，村民有效調研問卷1845份。

通過對調研數據的統計進行分析發現，被調研的村民平均年齡約為44歲，村干部平均年齡約為50歲，村干部年齡標準差(8.42)小于村民樣本(13.62)。這表明，當前農村干部年齡偏大，年富力強的中青年干部相對缺乏，這也可能成為未來提升村干部治理能力的一個重要切入點。村民年齡13.62的標準差值，表明村民調研的樣本年齡分布較散，也說明此次調研較全面覆蓋了各年齡段的村民。此外，被調研對象中，村干部年齡跨度17歲至78歲，而村民年齡跨度17歲至86歲，表明調研涉及各年齡群體，獲取的樣本能基本反映農村干部和村民視角下的我國鄉村治理的現狀。

表1 被調研對象的基本描述性信息

村干部樣本中，村書記樣本占比約52%，村主任樣本占比約31%，兩者兼任樣本16%，雖然村書記的樣本比重略高，但該樣本恰巧可以為分析我國農村基層黨組織建設情況提供可能。根據村干部受教育程度的調研統計結果，約62%的樣本對象具有高中及以上學歷，學歷水平相對普通村民較高，也反映出大部分村干部具備一定的教育背景，為鄉村治理有效提供了較好的人才基礎。對村干部以往工作經歷的調查中發現，由務農轉入村干部序列的比例占50%，有過打工、承攬工程和政府部門任職經歷的比例也都超過了10%。這種經歷說明，一方面，當前農村干部來源開始逐步多元化，吸引各方面人才加入“三農”工作隊伍的目標正在逐步實現；另一方面，來自農村生產一線的農民仍然是村干部的主要來源，雖然保證了對本村事務的高度熟悉，但也可能會限制其視野與工作魄力。

在村民樣本中，黨員村民僅占9.16%，說明被調查的村莊中，農民黨員的數量很少。而在被調查者受教育程度的結果反饋上，高中及以上學歷人員僅占35%，僅為村干部高中及以上學歷比重的一半，說明在實現鄉村現代化發展的道路上，村民的教育問題仍然有著較大施力空間。

(二)農村干部治理能力現狀分析

根據村民問卷結果，村民對于村干部總體評價均值為2.83，說明在村干部的工作問題上，大部分村民滿意。為清晰展示結果，將滿意度評分換算為百分制模式，可以得到圖1，即滿意度得分大致57分，高于一般水平。其中，進一步的細分題項顯示，村民幸福度均值2.92、標準差0.82，村民普遍處于較幸福狀態，這也從村民視角證明了村干部的鄉村治理水平與效果良好。從調研情況來看，23.4%的村莊獲得過市級以上鄉村治理獎勵，即使在未獲得鄉村治理獎勵的村莊，村民幸福度也較高，體現了大多數農村干部工作當中，能夠以實現人民幸福和滿意為第一位的發展宗旨。

圖1 村民對村干部的滿意程度

此外，根據課題組對村干部的訪談調研，邀請被調查者對村干部工作中的關鍵能力進行選擇與排序，獲得了重要性排在前五位的能力，如圖2所示，排名由高到低依次為執行能力、溝通能力、學習能力、宣傳能力和資源獲取能力。因此，本部分著重結合村干部對于能力的反饋，進行類別性分析。

圖2 村干部能力類型的重要性

1.執行能力

首先，執行過程堅持身先士卒。“一名黨員一盞燈，一名干部一面旗”，村干部的執行力很重要的一項要求，就是發揮好黨員干部模范帶頭作用、爭做行動上的排頭兵。根據調研，村中黨員干部模范帶頭作用評價較好(均值2.68分，標準差0.91)，表明樣本間整體穩定，而且村干部號召力較強(均值2.82)，上述兩個指標肯定了村干部的模范帶頭作用，也充分表明村干部普遍能抓住鄉村振興大有可為的歷史機遇期，放下架子、俯下身子、邁出步子，到一線去，到群眾中去，爭做人民群眾的“知心人”，了解群眾的“貼心人”，反應群眾意愿的“發言人”。此外，村干部的工作復雜而全面，實際工作執行中需要班子團隊的協作，因此村干部能自覺在自身隊伍中相互扶持，擰成一股繩，做到補臺不拆臺，形成村干部隊伍的合力，也是強大工作執行力的保障。調研結果顯示，村兩委班子的配合效果較好，得分3.55，處于非常好的水平，助力了村干部的良好治村。

其次，執行過程堅持公平公正。村干部的當選，雖是眾望所歸，但同時也背負了群眾的殷切期待。在實際工作中必須要求真務實，公道正派，不斷樹立和維護良好威望[5-6]。根據調研，村民對村干部辦事公平性的整體評價得分2.84，屬于較公平等級，而且標準差0.92，表明從村民得到的反饋意見基本統一。為了保證檢驗結果，通過細化題項的檢測，即評價村干部在救濟金發放、貧困戶評定等事項上的公平性得分2.82，標準差0.94，與公平性的整體評價結果相近，說明當前村干部的工作執行過程中基本能夠較好堅持公平原則。在關于村干部是否有照顧親友現象的調查上，得分1.6，說明現實中村干部工作即使總體公平，但村民認為還存在偏向照顧親友的問題。

最后，執行過程堅持事無巨細。在村干部的日常工作中，面臨的需求多種多樣，尤其在2020年新冠疫情防疫期間，更成為了對農村干部村莊治理效果的重要檢驗。在調研中，通過詢問村民“當面對像新冠疫情等重大突發安全事件時，您對村集體采取的應對措施滿意嗎”，該項得分3.23，屬于滿意狀態，且標準差0.79，充分說明在新冠疫情等突發公共事件上，村干部的執行能力滿意度較好。而在日常生活垃圾處理的及時性上，被調研者反饋得分3.02，標準差0.87，也屬于較好狀態，這都反映出村干部對村莊的日常管理質量。不過，“普通民眾向鄉鎮政府反映問題后的及時反饋”題項得分2.4，說明當前存在農村干部為求穩定，確保問題不上交，而出現“能治則治，不能治則捂”的情況。在鄉鎮與基層村民的信息溝通上需要提高效率與質量，也可以成為村干部執行紐帶作用的一項重要施力點。

2.溝通能力

一方面，干部溝通能力取決于信息的傳遞。這其中，既包括村干部入戶走訪，掌握基層群眾的切實需求信息，又包括國家方針政策、村務決策等相關事項的民主協商與傳達質量。通過對“村中黨員干部入戶走訪的頻繁程度”與“村中每年村民代表大會的召開頻率”題項得分進行分析，得分分別為2.04和2.09，說明村干部的走訪頻次與村民代表大會的召開次數都不算多，這也可能是制約農村干部鄉村治理能力提升的關鍵原因之一。

另一方面，在村民切實的困難時刻，村干部的處理能力能否起到最大效用，也是溝通能力的重要體現。不過，根據題項“遇到困難時找誰更有用”對村民的調研，發現村干部僅占比36.7%，位列第二，明顯落后于排名第一占比48.5%的親戚朋友。農村村民對村干部的信任度較高，但遇到困難卻認為找村干部解決問題并不是最有用的，說明農村干部更多地將精力集中在普遍性的公共事務上，在解決個別村民日常困難上做得不夠。

3.學習能力

隨著形勢的發展，農村工作出現了許多新情況、新特點，作為村干部，干工作光憑熱情不行，若不更新自己的知識，提升自己的能力，就會出現“舊辦法不敢用、新辦法不會用、軟辦法不頂用”的情況。因此，只有不斷學習，把握政策、上情，提升學習能力，才能頭腦清醒、思路清楚。

可從以下三方面來間接考察村干部的學習能力：其一，聘請農業技術人員指導農業生產次數較少，表明村干部帶領下的全村并沒有積極借助農業技術員等途徑學習科學務農知識；其二，村干部依法治村的效果較好。合理運用法律是一種在積極學習培養下方才具有的素養與能力，而此項得分3.26，標準差0.67，說明村干部學習并合理運用法律手段治理村莊的能力較好，獲得村民的認可度也普遍較高；其三，村干部利用現代信息化手段傳遞信息較好。當前，網絡等新興信息傳播渠道不斷拓展，村干部對信息傳遞技術的使用也是其學習能力的重要體現，借助村網站、公眾號、微信群、朋友圈來實現信息傳遞的占比已高達93.3%，其中擁有且運營本村網站、公眾號來傳遞信息的樣本量達到52%，進一步表明村干部能夠及時學習，利用新信息手段輔助治村。

4.宣傳能力

村干部在農村工作中承擔著承上啟下的角色，上級的各項政策是否按時按質地傳達到群眾當中，村干部發揮著重要作用。因此，村干部的宣傳能力需要被重視，才能保證政策等宣傳到位。根據題項“您知道國家惠農政策嗎”對村民進行調研，結果得分2.21，標準差1.02，表明農村干部政策宣傳力度較為一般。村干部宣傳能力較弱，主要體現在部分農村宣傳工作的方法和手段比較單一，側重靜態宣傳，比如大多時候還是采取橫幅、標語、黑板報、宣傳櫥窗、宣傳資料等形式進行，缺少信息動態跟進與反饋，容易造成農民對宣傳內容的理解與掌握程度不夠全面。

堅持動員全民參與是提升農村干部宣傳能力的重要手段和途徑。在農村進行的政策宣傳中，村民的參與程度與積極性是考驗村干部宣傳質量的重要指標，只有村民全員參與，才能在保證宣傳覆蓋面的前提下順利推進宣傳工作。題項“村民在普法宣傳參與度”得分3.04，標準差0.77，說明村民參與普法宣傳的熱情整體非常高漲。

5.獲取資源能力

發展動力不足、農民增收緩慢是農村發展的瓶頸，這也是考驗村干部能力優勢，瞄準市場發展動向，獲取優勢資源與實際，以實現農村農民致富帶頭的重要考驗。這需要村干部以市場需求為導向，準確獲取并把握鄉村產業振興政策機遇，采取各種措施，為農村經濟發展提供新動力源泉。根據題項“村干部獲取資源的及時性”判斷，得分均值2.81，標準差0.67，說明整體而言，村干部獲取資源能力勉強屬于及時狀態。此外結合村干部自評的任期內致富項目效果得分3.03和村民評價村干部帶領全村致富能力得分2.24，可以認為，村干部的致富帶頭能力屬于一般偏好，仍有很大的上升空間，這也間接說明村干部在對發展性資源的判斷與獲取上，還需要進行能力提升。雖然對于不同的村集體來說，經濟的落差也相對較大，但是，村干部對于自己的致富能力評價和村民對于村干部致富能力評價存在著出入，村民的評價更低一些。由于農村的生產特殊性，村干部的治理能力必須要和致富增收相掛鉤，這也是最直觀體現鄉村干部治理能力的重要指標。

6.村干部治理能力的綜合評價

根據上述五方面能力的分析，課題組通過專家會議篩選并確定了評價五種能力的核心指標及其權重，構建了村干部鄉村治理能力的五元評價體系，具體的評價權重體系如表2所示。

綜上，為了清晰理解村干部五維能力的評價與差異狀況，使用雷達圖形式進行展示(見圖3)。根據圖中結果，村干部五種能力水平的評價現狀由高到低為執行能力、溝通能力、資源獲取能力、宣傳能力與學習能力，該順序與村干部認為的五種能力重要程度排序略有差異。一方面，當前村干部五種能力水平呈現“一者獨大”現象，即過度發展執行能力，而忽略與溝通能力、學習能力、資源獲取能力、宣傳能力的協同提升。資源獲取能力的現實地位增加，而學習能力卻成為現實評價中最弱一項，這也表明村干部在治村過程中，可能容易以實際結果為導向，因而堅持不斷提高執行能力，反而忽略對學習能力的強化，這將無法為鄉村治理的長效發展提供根本的治理能力保障。

圖3 村干部治理能力多維評價

三、農村干部治理能力提升的阻礙因素分析

(一)農村干部的學習能動性不強，治理能力難以均衡發展

現有農村基層干部高等教育以上學歷比重不大，大專及以上學歷的僅24%。大多數農村干部過度依賴過去的經驗進行村莊治理工作。我國鄉村治理從“管理民主”向“治理有效”轉變后，很多農村干部不能及時轉變工作理念，工作作風粗暴。這一方面是過去鄉村管理的慣性思維引起的，另一方面，也與農村干部學習的動機和意愿不足有關。即使基層政府組織了很多的學習活動，農村干部的學習效果也不好。與此同時，農村干部普遍學習主動性不夠，對于新技術、新思維、新理念的學習培訓參與質量不高，導致農村干部“輕理論學習”的困境，表現為學習能力僅位列重要性評價調查結果的第五位。這也造成農村治理工作缺乏創新，面對復雜情況難以及時處理，某些鄉村治理的短板嚴重制約了鄉村振興總目標的實現。

(二)農村干部年齡偏大，思想守舊，創新意識不強

由于我國城鎮化的不斷發展，農村年輕人才不斷流失，造成農村干部趨于老齡化。在調查中，發現有的村里的支部書記、村主任年齡甚至已經高達70多歲。由于隨著勞動力市場不斷優化完善，越是優秀的農村年輕人越容易在城市賺取高薪，流向城市，這就導致村莊本身的后備人才不足，有的村甚至無法發展年輕黨員。村干部群體中缺乏年輕人才，年齡偏大的農村干部思想保守，管理思維陳舊，更傾向于在自己熟悉的領域參與鄉村治理，偏重追求穩定而非創新。

(三)農村工作繁重，體驗較差，壓力太大

由于新時期農村基層工作既要發展集體經濟、建設基礎設施，又要抓好社會治安、興辦民生實事，加之時間緊、任務重，上級職能部門分派的工作任務也比較多，現有在職干部人數少，導致平均工作量加重，在工作上耗費大量時間精力，造成部分干部離職，從而加劇了供需矛盾。在高強度、高壓力下，農村干部可能會變成鄉鎮政府在農村的代理，幫助政府管理農村，而忽視發揮組織村民自治的功能。進一步地，農村干部與群眾之間互相不夠信任、不夠和諧，導致農村工作體驗差，群眾認為干部不作為，干部則認為農村工作難做[7]。農村基層干部工作缺乏職業成就，職業發展空間和工作待遇提升受限，對人才的吸引力不強。

(四)農村工作缺乏足夠的資金、政策、信息等資源的支持

市場經濟的建立和發展對農村集體經濟造成了較大的沖擊，很多村莊集體經濟弱化。這就導致了農村干部能夠組織和利用的資源十分有限，調研反饋80%左右的村莊以種植業為主要產業，難以助力其在村莊經濟、村民收入、公共基礎設施和服務等方面實現更好的治理。現在在職的農村干部大多數是從本村農民中培養出來的，獲取各級政府資金、政策支持方面的渠道和能力必然不足，導致他們在鄉村治理中有心無力。在調查過程中，發現有駐村干部、第一書記等的村莊大多集體經濟發展好，基礎設施也較健全，鄉村治理水平較高，農村干部治理能力較強。主要原因之一是這些駐村干部和第一書記是帶著資金、項目來到村里的，能夠充分利用所在單位的幫助和支持，獲取各種信息和政策[8]。

四、農村干部治理能力的提升建議

(一)以培訓為核心，提升農村干部素質能力

針對當前村干部多元能力出現執行維度的過度集中問題，可利用培訓手段來提升與完善。

一是要建立和完善農村干部教育培訓的常態化機制。農村社會經濟的不斷發展變化決定了農村社會治理會面臨著不斷涌現出的新問題。農村干部只有通過不斷的教育和培訓，才能具備解決這些新問題的能力。首先，要建立農村干部教育培訓常態化的制度。干部教育培訓不是一朝一夕就能完成的，干部能力提升不是一蹴而就的，必須通過制度建設規范干部教育培訓，才能隨時根據鄉村治理的需要，提升干部鄉村治理的各方面能力[9]。其次，要建立和發揮好農村干部學院教育培訓主要載體的功能。以農村干部學院為載體，積極協調和整合高等學校、黨校等教育資源，發揮各方的長處，共同凝聚合力，為農村干部教育培訓提供最好的資源。農村干部學院不僅要發揮思想政治教育的引領作用，還要開展市場經營、信息技術等各方面的教育培訓課程，讓農村干部能夠更有針對性地補齊短板，均衡發展各種鄉村治理能力。

二是要以豐富的形式、扎實的內容，做實農村人才培訓工作。學習形式上，要讓教育資源下村，積極利用“農村書屋”、“村民學校”等各種形式，為農村干部和村民提供就近學習的條件。充分利用黨員遠程教育培訓終端、QQ、微信等新媒體為農村基層干部構建遠程互動學習平臺，協調干部培訓的時空矛盾，提供干部學習的便利，有力推動農村人才培訓工作。各級政府把關，精心組織編寫和篩選出一批語言樸實、便于村民和干部理解的書籍，提高在職農村干部學習的主動性，培養隨時學習的興趣。在學習內容上，一方面，要有計劃地舉辦外出參觀、示范實作等現場教學活動，增強教育培訓的趣味性、針對性，提高培訓效果。另一方面，要針對農村干部工作的“萬金油”性質，針對農村干部短板，讓農村干部到區縣政府業務部門掛職鍛煉，拓寬培訓寬度和廣度，提升干部的綜合素質。

(二)以育才選才為支撐，為農村青年干部培養提供源頭活水

要實現鄉村振興，人才振興是關鍵，青年農村干部的培養更是人才振興的重中之重。優秀青年人才的培養和發掘，不僅僅有助于改善現有農村干部年齡結構，提高農村治理的水平。更重要的是，農村青年干部的出現會起到一定的示范帶動作用，會引導一大批優質青年回村創業，為農村經濟和社會帶來勃勃生機。一方面，鼓勵和支持農業高校招收公費農科生進行針對性的教育培養，合理設置教學課程，提供入村實習的條件，提高他們的理論水平和實踐能力，打造農村后備人才庫。另一方面，進一步拓寬農村干部來源渠道，從政府機關、返鄉大學生、專業大戶、合作經濟組織負責人等中間公開選聘專職農村干部，保證和落實政策待遇，吸引有知識、有能力的有志青年投身農村工作，為農村干部提供增量供給[10]。

(三)以激勵為手段，保證農村干部能力有效發揮

任務繁重、工資待遇低、晉升渠道窄是制約農村干部工作主動性的重要因素。要在一定程度上確定農村干部的主要職責，劃清基層政府工作與農村干部工作責任，不能將工作過度下壓。建立農村干部激勵機制，充分發揮農村干部干事創業的積極性和主動性。

一是要落實工資待遇，建立“基本報酬+考核報酬+任職年限報酬”的結構工資制度，鄉鎮要對村干部階段性工作進行考核獎勵。如在環境整治、秸稈禁燒、信訪穩定等階段性工作中對村居進行考核，對于考核優秀的村干部均給予一定獎勵。

二是要拓展村干部晉升渠道。打通農村干部到鄉鎮政府和事業單位任職晉升的渠道。鄉鎮政府的服務對象是農民群眾，招錄一定比例有農村工作經驗的村干部，有利于鄉鎮政府更好地履行職能。加大從村干部中定向招錄鄉鎮公務員的力度，并保持該項政策的連續性。基層事業站所較之公務員的招錄范圍更廣，自主性更強。通過考試，擇優招錄優秀村干部成為鄉鎮站所事業編制工作人員，既為鄉鎮站所提供了優秀的實用人才，又增加了村干部上升空間。

(四)增強資源集聚和配置效率

當前，嵌入農村社會的各種非正式制度導致了鄉村社會某些方面的封閉、排外特征，這與現代市場經濟下的開放、資源流動和優化配置形成了顯著的矛盾和沖突，是當代農村資源利用不足，配置低效的原因之一[11]。顯著的例子是某些村莊青壯年勞動力大量進城務工，土地閑置，而外來的企業希望流轉這些閑置土地的時候，往往會面臨困難。土地承包戶即使撂荒也不愿簽長期合同。更有些簽了長期合同的土地承包戶在企業經營效益較好的時候就反悔，要求漲租金，這樣很難吸引村莊外的資金進入。解決的辦法是由村集體出面，將承包戶手中的土地流轉過來，然后進行規模化經營或者轉租企業。這樣，既可以增強集體經濟實力，又可以吸引資金進入農村。對于自身資源土地和自然資源匱乏的農村，應加強政府的扶持，適當進行財政補助，給予一定集體經濟發展的啟動資金。還可以繼續推進第一書記、駐村干部幫扶等工作，利用駐村干部協調各方資源，通過外生力量助推農村自身資源集聚能力，提高資源配置效率。通過各種手段增強農村資源集聚，可以使農村干部放開手腳，更好地發揮各種鄉村治理的能力。