新發展格局下城市數字化轉型研究與思考

中國聯通研究院 北京 100176

引言

2020年10月，十九屆五中全會審議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，其核心要義是“三新”，即進入開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的新發展階段，貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局[1]。智慧城市作為數字經濟時代化解城市發展困局、帶動內循環經濟健康發展的重要抓手，將在新發展格局下加速升級，深入探討解決區域發展不均衡、數據融通不充分、技術應用不深入、運營模式不持續等問題，更好地助力城市數字化轉型。

1 新發展格局的提出與內涵

1.1 新發展格局的提出

2020年5月14日，習近平總書記在中央政治局常務委員會會議上首次提出“構建國內國際雙循環相互促進的新發展格局”的戰略部署，并在之后召開的企業家座談會、中央政治局會議、中央全面深化改革委員會第十五次會議、十九屆五中全會等多次強調其論述。新發展格局是在過去10多年持續探索的基礎上對過去各種政策構想和戰略思維所進行的全面提升和進一步綜合的產物[2]，如圖1所示。這一戰略內生于國內經濟發展戰略轉型，加速于當下不確定的外部環境[3]，是基于國際形勢和國內現實的主動選擇，也是應對外部沖擊和潛在危機的重要舉措。

1.1.1 國際形勢

世界正處于百年未有之大變局，國際格局加速演變。

一是全球經濟深陷“長期性停滯”格局。國際金融市場動蕩、國際貿易和投資大幅萎縮、經濟全球化遭遇逆流。據IMF《世界經濟展望》預測，2020年全球經濟萎縮4.9%，遠超2008年國際金融危機時期。新冠疫情持續蔓延影響下，短期內仍難以扭轉頹勢，世界經濟衰退的時間可能會更長。

二是外部不穩定不確定性因素增加。全球新冠肺炎疫情依然嚴峻，中美摩擦全方位升級，中澳摩擦進一步加劇，一些國家保護主義和單邊主義盛行，民粹主義、種族主義等思潮活躍，社會騷亂此起彼伏，地緣政治風險上升[4]。

圖1 新發展格局的提出脈絡

1.1.2 國內現實

國內正處于“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯點，面臨新挑戰、新發展。

一是經濟新發展需要“外向型”戰略進一步深化調整。“外向型”發展戰略助推了改革開放已來中國經濟的高速發展，但也暴露出位于貿易循環價值鏈中低端、核心技術受制于人、國內經濟發展不平衡等諸多問題。進入“十四五”新發展階段，人民美好生活需要日益廣泛，經濟增速換擋、結構調整陣痛、動能轉換困難相互交織[4]，“雙循環”成為統籌發展與安全、加速深化高質量發展、打造高品質生活、實現高效能治理的必然要求。

二是“內循環為主體”是“大國經濟”的必然。從美國、日本等大國的經濟發展路徑來看，經濟對外依存度隨經濟總量的崛起而降低，經濟增長潛力在更大程度上越來越取決于內需的挖掘程度。中國外貿依存度從2006年的64.2%下降到2019年的31.8%，近幾年國內需求對經濟增長的貢獻率大多保持在90%以上，有的年份超過100%[5]。

三是新發展格局基礎條件基本具備，如圖2所示。中國制度優勢明顯，長期經濟發展中積累的雄厚物質基礎與龐大需求市場[3]，以及完整的產業鏈和供應鏈，為“雙循環”奠定了堅實基礎。

1.2 新發展格局的內涵

新發展格局的關鍵在于實現經濟循環流轉和產業關聯暢通[6]，包括對內改革創新和對外開放兩大方面，如圖3所示。對內改革創新，重點在于以高質量發展為引領，落實供給側和需求側的深度改革，促進要素自由流動，打通生產、分配、流通、消費四大經濟運行環節，推動需求引領、供給創新格局的形成。對外開放，一方面在于通過科技創新和國防軍工發展增強國力，奠定對外合作基礎；另一方面在于通過豐富開放渠道，拓寬開放領域，完善制度要素，發展跨境物流，推動跨境消費，形成完整的跨境貿易產業鏈，擴大進出口。

圖2 新發展格局基礎條件

具體來說，主要從以下幾方面發力：一是加強要素市場化配置、產權制度、財稅金融機制等體制機制改革，夯實循環環境；二是調整優化科技投入和產出結構，推動科技創新，優化穩定產業鏈、供應鏈，激發循環活力；三是推動擴大就業和提高收入水平[6]，改善分配格局，支撐循環基礎；四是推動健全包括金融、物流等在內的現代流通體系，提升循環效率；五是堅定實施擴大內需戰略，推動區域協調發展和新型城鎮化，形成需求、供給雙向互促的動態平衡，引領循環發展；六是推動更高水平的對外開放，更深度融入全球經濟[6]，擴大循環流動。

2 新發展格局下智慧城市發展趨勢

我國智慧城市建設如火如荼，從中央到地方高度重視，政策文件、標準規范相繼出臺，落地實踐不斷增多，截至2019年2月，全國100%的副省級以上城市、93%的地級以上城市，總計約700多個城市(含縣級市)提出或在建智慧城市[7]，已然成為世界上最大的“智慧城市”實施國。當然，智慧城市建設中依然存在一些問題：1)區域發展不均衡，城鄉發展不均衡；2)信息系統煙囪林立，數據融通不充分；3)技術應用不深入，大多還停留在表面；4)智慧應用創新不足，民眾獲得感不強；5)可持續運營模式仍需探索。新發展格局下，有望對以上問題進行深入探討解決，驅動智慧城市新發展。

2.1 行政區域層面：區域協同化演進加速，智慧城市建設下沉

政策發布、技術迭代、要素流動、政府組織架構變革等多重因素，驅動智慧城市建設熱潮逐步從一線城市向二三線城市、縣級城市，從中心城市向周邊城市迅速蔓延。一是以都市圈、城市群為典型特征的區域協同發展進入新階段，智慧城市由單點發力向智慧城市群建設演進，典型如京津冀、長三角、粵港澳、成渝等；二是縣域智慧城市成為實現鄉村振興和城鄉統籌發展、建設數字中國的重要發力點，2020年區縣級智慧城市信息化采購金額和項目數占比明顯高于省級、市級，將持續釋放出更為廣闊的市場和投資空間；三是新冠疫情暴露了社區、園區等基層信息化不足的問題，將迎來新建設。

圖3 新發展格局的內涵

2.2 數據融通層面：數據要素發力，加快數據治理和價值挖掘

《中共中央國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》正式將數據納入主要生產要素范疇，提出“加快培育數據要素市場”“推進政府數據開放共享、提升社會數據資源價值、加強數據資源整合和安全保護”。數據融通是智慧城市建設的核心內容，但由于受部門職能劃分影響，跨系統、跨部門、跨行業、跨地區的數據共享范圍和深度不足，數據資源優勢未能有效發揮，數據應用尚處于初級階段，此次疫情也充分暴露了智慧城市數據融通的問題短板和重要性。未來數據的重要性將愈發受到重視，逐步細化深化數據確權、定價、立法、安全，加快打破政府、行業、社會、企業之間的數據壁壘，匯聚全面真實、動態聯動的數據資源，并依托數據挖掘真正賦能智慧城市建設。

2.3 技術應用層面：安全、數字孿生、區塊鏈、數字人民幣等深化應用

2.3.1 安全

在智慧城市萬物互聯、跨區域發展的趨勢下，面對多系統互聯的安全性、隱私數據的安全性、基礎設施的安全性等挑戰，如何從頂層設計規劃出發，圍繞技術、管理、運營三個方面，建立全面、自主、可控的網絡安全綜合防控體系，提升大容量、復雜場景下數據處理和威脅檢測能力，成為智慧城市建設中需要重點思考的問題。

2.3.2 數字孿生

數字孿生的核心是一種物理空間與虛擬空間的虛實交融、智能操控的映射關系，隨著城市數據的豐富，建立實體空間的數字孿生正成為智慧城市建設的全新路徑。CIM(City Information Modeling，城市信息模型)是數字孿生城市的基礎核心，可基于其實現城市從規劃、建設、管理到服務的全過程、全要素、全方位數字化，支撐數字孿生城市的決策分析，為城市治理帶來新變革。在愈演愈烈的智慧城市建設浪潮中，搶占CIM建設高地也逐漸成為阿里、騰訊等各家公司的發力點。

2.3.3 區塊鏈

作為一種在不可信的競爭環境中低成本建立信任的新型計算范式和協作模式[8]，區塊鏈將全面升級基于信任的智慧城市應用與服務，協助破解建設中數據共享難、流通難、溯源難和多方互信難等問題。基礎設施方面，運用區塊鏈技術探索實現信息基礎設備間數據信息的高效交換，提升信息基礎設施協同能力[9]。核心平臺方面，借助區塊鏈自身數據不可篡改、可溯源等特性，打破原有數據流通共享壁壘，提供更高質量的數據采集與匯聚、整合與處理、管理和治理、共享和開放保障。智慧應用方面，依托區塊鏈提供的更加可信的合作環境，加快打造“只需跑一次”“醫保防欺詐監管”“精準服務”“一碼游”等亮點應用。

2.3.4 數字人民幣

數字人民幣(DC/EP，Digital Currency Electronic Payment)發行定位于M0替代，對現有貨幣體系進行補充；采用“中央銀行—商業銀行”雙層運營模式，維護央行中心化管理地位；賬戶松耦合，點對點實現價值轉移；具備可控匿名性，提高反洗錢、反恐怖融資、反逃稅能力[10]。基于以上特點，數字人民幣在C端小額高頻零售，B端打通企業級支付，以現金流推動完善上下游供應鏈、進而加速企業數字化，G端財政資金發放、貨幣流向跟蹤等場景具備應用優勢，將帶動智慧城市中的新消費、新治理。

2.4 智慧應用層面：治理高效、服務多元、產業提質、生態綠色

2.4.1 治理高效

城市治理方面，“新基建”投資落地加速，涉及城市運作、安全、精細化管理的城市大腦、智慧安防、智慧城管等進一步深化建設。經濟治理方面，加快構建覆蓋經濟雙循環監測、預測、預警、專題分析、效果評估的全流程大數據洞察體系。政府治理方面，通過數字錢包提高財政資金發放的時效性和精準性，防止腐敗等問題出現，比如疫情及疫后經濟恢復時期直接投放經濟補貼、退稅等；通過數字貨幣流向和供需狀況的高效追蹤和分析，輔助經濟政策制定、金融監管、精準扶貧等。

2.4.2 服務多元

政務服務方面，推動地區間業務系統與服務應用共建共享，實現基于數據互通、安全互認條件下的政務服務“一網通辦、跨域通辦”，突破行政區劃限制，為企業和群眾提供零界域、無差別的服務體驗。公共服務方面，創新健康醫療、教育、文旅、娛樂等公共服務供給，加快發展數字貨幣消費、在線教育、在線醫療、云旅游、云娛樂、云展覽、云直播、研學游、康養游等新業態、新模式，提供更加豐富、個性、精準的服務體驗，推動新型消費擴容提質。

2.4.3 產業提質

深化疫情防控常態化下無接觸測溫、復工復產大數據監控、云會議、云直播、云營銷等數字化手段支撐，加快工業制造、農業、文旅等產業及中小企業數字化轉型，推動補齊產業鏈短板以及從供給到渠道再到需求的供應鏈全鏈條變革，擴展和催生新產業、新業態、新模式，進一步拉動需求、創造需求、促進消費、穩定就業。

2.4.4 生態綠色

推進環境大腦打造，加速環保數字化、智能化、智慧化轉型升級，形成以數據為驅動的生態環境監測、分析、決策、治理閉環；推動區域協同治理，包括生態系統保護和修復、生態環境監測和評價、環保執法，比如黃河流域生態保護和高質量發展等。

2.5 運營模式層面：加快探索可持續運營模式

智慧城市建設是一項復雜的系統工程，參與主體通常包括政府、企業和社會公眾，運營主體主要分為本地國資類國資系運營商、大型央企/國企類國資系運營商、民營類運營商和政企合作類運營商。政府獨資、政府投資企業運營、政企合資、PPP、企業獨資[11]是目前主要存在的幾類智慧城市運營模式，不同模式下政府與企業對資金、運營與控制力的影響不同，越來越呈現出多種模式并存、城市因地制宜合理化選擇的局面。如何滿足復雜多變的智慧城市建設需求和高速發展趨勢，尤其新發展格局下區域協同、城鄉協同對建設運營提出的新要求，擺脫過于依賴政府信息化投入換取智慧城市項目，加快探索更多智慧城市可持續運營模式，仍是未來一段時間內的重要研究課題。

3 新發展格局下智慧城市發展建議

研究新發展格局下智慧城市在行政區域、數據融通、技術應用、智慧應用和運營模式層面發展趨勢的基礎上，相對應地提出新發展格局下智慧城市發展的建議，如圖4所示。

3.1 統籌推進分級分類建設，實現“千城千面”差異化發展

城市群、新城新區、中心城市、地級市、縣級市(含區縣)、城市微單元等不同空間范疇下的城市具備不同特點，智慧城市建設路徑和建設重點也不盡相同，因此要著重做好分級分類差異化發展。城市群應著眼跨城市基礎設施互聯、優勢產業互補和應用服務，重點建立多級主體信息共享和授權制度，打通城市間的數據、標準、接口；國家級新區、開發區、高新區、特色產業小鎮、特色產業新城等新城新區應勇于探索新理念、新技術、新機制，在率先部署先進基礎設施、優先應用新技術、推廣新模式等方面大膽實踐；省級城市、地區中心城市應圍繞解決城市突發事件、環境污染、交通擁堵、能源浪費等城市病，重點從應急管理、智慧交通、智慧環保、城市大腦等上發力；地級市應重點聚焦基礎設施建設、產業經濟發展和打造亮點應用服務；縣級市(含區縣)應按照小而美、特而精的方式，注重突出本地特色，重點發力信息綜合基礎設施建設、城市智能化綜合管理和應用服務、縣域特色產業優化提升；基層社區、園區、樓宇等城市微單元應著眼提升基層精細治理能力，從提升基礎信息化支撐出發，比如人員管理、信息采集等，逐步擴展在管理、運營、服務等方面的全智慧化。

3.2 加強數據資源融通和數據治理，真正釋放數據蘊含價值

智慧城市要通過一定的數據共享機制，拆煙囪、連孤島，以統一審批、聯合執法、網格化管理、應急管理等場景驅動，促進跨區域、跨層級、跨部門、跨行業的數據匯聚融合，進而推動全場景的數據匯聚融合，從而真正打破數據壁壘，構建數據“生產—消費—生產”的閉環過程，建立統一的城市大數據資源中心。同時，探索解決數據確權、安全可信、商業化路徑問題，加速數據要素自由流動，充分挖掘背后蘊含價值，加快釋放在城市社會治理、服務供給、產業提質、協同發展等不同場景下公平合理使用所帶來的巨大價值。

圖4 新發展格局下智慧城市發展建議

3.3 積極推進5G+ABCDEI+安全融合發展，創新智慧城市應用場景

5G高速率、大連接、低時延的特性使得未來低成本、小型的傳感器海量連接以及城市海量數據全面采集、實時處理分析成為可能，為大規模的城市數據決策和治理提供基礎保障[12]，有望加速人工智能(A)、區塊鏈(B)、云計算(C)、大數據(D)、邊緣計算(E)、物聯網(I)等技術的深層應用。5G+ABCDEI+安全融合發展，將加快數字孿生城市建設，催生更多智慧城市創新應用場景，最終助力各垂直領域和綜合場景釋放更大潛能。推動5G+AIoT、5G+MEC等技術賦能智慧安防、智慧環保、智能家居、智慧養老、智慧醫療、在線教育、無人駕駛、云游戲、云直播等多元場景；發揮5G+大數據技術在城市運行研判中的支撐和服務作用，助力政府科學決策；深入研究區塊鏈技術在政務、金融、醫療、司法等領域的具體應用，增強社會互信；積極探索數字人民幣在C/B/G三端的應用場景落地，構建真正意義上的數字經濟形態；高度重視智慧城市中的安全體系建設，護航智慧城市健康發展。

3.4 創新建設運營模式，助力智慧城市可持續長效發展

建立健全政府、企業等多方參與、市場化運作的建設運營機制，進一步提升多元智慧城市運營商在彌補政府資金投入、專業人員支持、科學規劃、管理和運營經驗等方面的能力不足[12]，推動智慧城市生態化、聯盟化建設運營，構建資源共享、利益共謀、風險共擔的建設運營共同體，更好發揮不同運營主體在資本、技術、人才、咨詢、服務等方面的融合優勢；探索區域協同發展下的城市群聯盟建設，構建資源共享、產業協同、服務延展的運營機制，實現城市“組團”發展；探索數據交易、創投孵化及土地、產業IP變現等智慧城市可造血商業模式，激發社會資源參與智慧城市建設運營的熱情，實現智慧城市可持續運營和長效發展。

4 結語

新發展格局是我國當前和未來較長時期經濟發展的戰略方向，2020年12月16日至18日召開的中央經濟會議再次強調“立足新發展階段，貫徹新發展理念，構建新發展格局”，在這一戰略機遇下，智慧城市將通過深化技術融合、數據融通，打造“以人為本”的智慧創新應用，促進區域、城鄉均衡發展，因地制宜探索行之有效的可持續運營模式，加快再升級、再優化，推進城市數字化轉型，實現高質量發展、高效能治理、高品質生活“三高”目標，推動建設數字中國、智慧社會。