關于疫情防控應急管理的思考

宋英華

2020年初新冠肺炎疫情的暴發(fā)，讓湖北武漢度過了一段艱難的時光。2020年3月10日，習近平總書記親赴湖北武漢考察新冠肺炎疫情防控工作時強調，“湖北和武漢是這次疫情防控斗爭的重中之重和決勝之地。武漢勝則湖北勝，湖北勝則全國勝”，隨后全國抗疫取得了階段性重要成果。湖北抗疫歷程給湖北應急管理提供了啟示。為進一步保證城市的安全平穩(wěn)運行，應從加強和改進應急管理的角度出發(fā)，對湖北省疫情防控工作提出建議，以鞏固來之不易的疫情防控成果。

第一，認清疫情防控的總體形勢。疫情到現(xiàn)在還沒有結束，雖然國內疫情已得到有效控制，但國際疫情防控仍不容樂觀。截至2021年2月，全球新冠肺炎感染人數(shù)已過億，死亡人數(shù)超過210萬。從國內情況來看，此次疫情是新中國成立以來傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次公共衛(wèi)生突發(fā)事件。在以習近平總書記為核心的黨中央的堅強領導下，全國人民同心協(xié)力，取得了湖北保衛(wèi)戰(zhàn)、武漢保衛(wèi)戰(zhàn)的決定性成果。習近平總書記親自指揮、親自部署，黨中央集中統(tǒng)一領導，提出了堅定信心、同舟共濟、科學防治、精準施策的總體要求。從2020年1月25日到3月18日的57天里，中共中央政治局常委會召開了7次會議，這在我們黨的歷史上是沒有過的，展現(xiàn)了黨中央高度的責任感和強有力的決策力。也正因如此，湖北疫情得到了快速有效的控制。疫情期間，湖北省有13個地區(qū)“封城”、14個城區(qū)施行交通管制，社區(qū)實行全封閉、全民居家隔離，為專門應對疫情，集中力量迅速建成了工期10天的火神山醫(yī)院和12天的雷神山醫(yī)院，在最短時間改建了16個方艙醫(yī)院。

第二，鞏固和完善應急管理的體制機制。目前我國在應急管理方面主要依照的是2006年由國務院頒布的《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》（以下簡稱“總體預案”）和全國人大常委會于2007年8月30日通過，并自2007年11月1日起施行的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》（以下簡稱“應對法”）。“應對法”把突發(fā)事件界定為四大類：自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生和社會安全，通常我們說的從突發(fā)事件管理的角度出發(fā)，實施“一案三制”，“一案”就是指2006年國務院頒布的應急預案，“三制”是指體制、機制、法制。“應對法”把突發(fā)公共事件科學地界定為四大類的同時，刪除了原有分類中的“公共”二字，僅保留了衛(wèi)生事件的“公共”屬性，因為從根本上來講，“應對法”所指的突發(fā)事件本身就是具有公共屬性的。這些年，我國對突發(fā)事件的應對管理已是橫向到邊、縱向到底，體系基本是完備的，且各方面都能覆蓋。

然而，當下國家應急管理體制機制雖已建立，從此次新冠肺炎疫情來看其中仍存在一些問題。

其一，疫情初期疫情防控的應急措施不完善。實際上在疫情防控上我國是有專門上報機制的，只是在實際執(zhí)行中出現(xiàn)了偏差，特別是網(wǎng)絡直報系統(tǒng)，由于機制體制上的不靈活和失效，使疾控部門沒有權限來實行直報。按照網(wǎng)絡直報系統(tǒng)的要求，從鄉(xiāng)村衛(wèi)生院就可以逐級向上直報，但在疫情初期這一系統(tǒng)卻出現(xiàn)明顯的阻滯。其二，疫情暴發(fā)后，對應急物資的管理與調配不當。按照應急管理現(xiàn)代化的要求，應急物資應能實現(xiàn)隨時調得動、調得準、運得出、進得來，統(tǒng)籌兼顧平衡供給。但由于疫情初期的強暴發(fā)，出現(xiàn)了口罩、防護服、手套、隔離服、護目鏡、ECMO（人工心肺機）等設備物資的嚴重缺乏，也暴露出公共衛(wèi)生常備防護物資儲備嚴重不足。在整個疫情防控期間，援鄂的專家、醫(yī)療人員超過4.2萬人次，全國30個省市自治區(qū)都來支援湖北，全國的物資也都集中支援湖北，對這些物資的管理、調配也面臨著挑戰(zhàn)。其三，應急物資的儲備不足。在疫情過程中，包括醫(yī)療設備的儲備、管理，口罩、護目鏡等基礎防護物資出現(xiàn)的搶購潮，以及隨之出現(xiàn)的偽劣物資，應該如何管控？都需要在后續(xù)形成完整的管理預案和協(xié)調處理機制。最后，應急物資的儲備和管理需要有專業(yè)化的管理。應急物資既有長期儲備的要求，又有緊急調用的需要，這就要求對應急物資的管理應嚴格遵守規(guī)則制度，做到“安保負責，統(tǒng)一調配，現(xiàn)場管理，有備無患”。

第三，關于疫情防控的工作模式。湖北采取的是“立足社區(qū)、三社聯(lián)動、在線抗疫”模式，河南是“黨建+防治”模式，山西是“3443”模式，山東是“互聯(lián)網(wǎng)+疫情防控”模式，浙江是“115”模式等等。之所以強調這些模式，是因為在2006年時筆者就提出“六全應急管理模式”，即對突發(fā)公共衛(wèi)生事件要進行全系統(tǒng)、全過程、全方位等管理。目前在前三個方面我們做得不錯，需要改進和加強的在后三個方面。在疫情防控的體制機制上，也仍存在值得商榷的地方。筆者在2019年底擔任湖北省政府參事，期間對湖北省應急管理指揮工作做過調研。從體制機制的建設來看，2018年以前，國務院有應急辦、省一級有應急指揮辦，一直到縣一級也有應急辦，且都是包含在各個省（自治區(qū)、直轄市）政府辦公廳（室）里面，總值班室則是加掛應急辦的牌子，應該說這個組織形式是高效的，應對也是及時的。而根據(jù)現(xiàn)行的應急管理設置，在2018年成立應急管理部以后，對18類突發(fā)事件應急管理部門僅僅只承擔事故災難和自然災害這兩方面。其中，公共衛(wèi)生是由衛(wèi)健委來牽頭，社會安全是由公安部門來牽頭。因此，問題在于日常準備的應急機制沒有正常運轉，以致疫情初期出現(xiàn)了一段盲目無序的狀態(tài)。應急管理部門具有對各類突發(fā)事件進行綜合協(xié)調的職責，但是要協(xié)調衛(wèi)健部門、公安部門等就必須要有更高的制度權限，需要更高規(guī)格的常態(tài)應急管理機構來協(xié)調，這是接下來要解決的問題。

最后，根據(jù)上面的問題，提出一些建議：

其一，要加強疫情監(jiān)測預警體系建設。健全網(wǎng)絡直報、輿情監(jiān)控、醫(yī)療衛(wèi)生人員報告、科研發(fā)現(xiàn)報告等多渠道疫情監(jiān)測上報和快速反應體系。及時啟動、及早報告，避免逐級匯總層層上報的時滯性，縮短報告周期，防止貽誤戰(zhàn)機。

其二，要建立應急物資智慧管理平臺。平臺的建設需要基于互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、數(shù)字科技等新技術，包括基于大數(shù)據(jù)的應急物資儲備、人工智能的應急物資供需智能匹配、地理信息系統(tǒng)的應急物資多式聯(lián)運可視化統(tǒng)一調配、區(qū)塊鏈的應急物資溯源與信息公開等。這是因為，通過媒體我們可以發(fā)現(xiàn)在這次抗疫過程中，在物資調運儲備方面存在著一些偽劣不合格的產(chǎn)品。

其三，要完善疫情全面的應急管理模式，打造全方位的社區(qū)應急管理體系，動員全社會力量來建立應急管理專家?guī)煲约皩I(yè)化的志愿者隊伍，完善社區(qū)智慧平臺，通過網(wǎng)絡化管理、小區(qū)管理防控疫情。這次成功的經(jīng)驗就在于我們真正做到全民動員、全民皆兵。

其四，要優(yōu)化應急管理能力體系建設，實現(xiàn)常態(tài)與非常態(tài)的結合。一般疫情由衛(wèi)生部門來單獨應對，重大疫情由衛(wèi)健部門專業(yè)救治，應急部門綜合協(xié)調。但是要強調防教結合，平戰(zhàn)結合，衛(wèi)健部門要進行疫病防控工作，應急管理部門要時刻做好應急準備。

重大疫情雖是小概率事件，但其影響卻是巨大的。只有痛定思痛，汲取教訓，不斷完善疫情防控應急管理體系，才能再一次開啟完善應急管理體系運行機制的機會之窗。

（作者系武漢理工大學安全科學與應急管理學院院長，中國應急管理研究中心主任）