我國人大議事規則研究： 回顧、反思與展望

金曉偉

在長期的制度發展歷程中，人民代表大會行使職權都在會議上，人民代表大會職權主要是通過會議方式行使[1]。開會（議事）的程序，是人民代表大會有效行使職權的保障，基于這套程序的規則設計（即人大議事規則[2]）可以說是人民代表大會制度的運作核心。因此，研究我國的人大議事規則具有重大的理論和現實意義。2020年8月8日，《中華人民共和國全國人民代表大會議事規則（修正草案）》（以下簡稱《全國人大議事規則（修正草案）》）提請十三屆全國人大常委會第二十一次會議審議，這意味著《全國人大議事規則》在實施30多年后迎來首次修改。以《全國人大議事規則》的修改為契機，回顧我國人大議事規則研究歷程，反思研究中存在的若干問題，有助于進一步深化對我國人大議事規則乃至人民代表大會制度的理論認知，推動相關研究邁向新的階段，更好地指導完善實踐運行中的議事規則。

一、我國人大議事規則研究的歷程：以制定與修改為中心

國內有關人大議事規則的研究與立法、修法活動密切相關，呈現出歷時性、節點性、周期性等特征。從早期的工農兵蘇維埃代表大會，經過抗戰時期的參議會制度，新中國成立前后的人民代表會議制度，到1954年正式確立人民代表大會制度，我國的人民代表機構經歷了巨大的歷史變遷。當時，人大議事規則隱藏于“議行合一”“三三制”“政治協商”“民主集中制”等政權組織原則和形式背后。譬如，在1949年中央人民政府委員會通過的《省各界人民代表會議組織通則》《市各界人民代表會議組織通則》《縣各界人民代表會議組織通則》等眾多“組織法”中，就有一些條款涉及議事規則的內容。值得注意的是，周恩來同志曾在《專政要繼續、民主要擴大》一文中提出“將來在代表大會上要建立辯論制度”[3]，這在某種意義上為潛在的人大議事規則提供了一個制度構想[4]。

然而，在較長時間里，“人大議事規則”不是一個固定的制度表述，學界也未就此形成聚焦性的研究議題。直至二十世紀八十年代，為了將全國人大在實踐中形成的一些經驗的開會形式實現法律化，《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會議事規則》（1987）（以下簡稱《全國人大常委會議事規則》）和《全國人大議事規則》（1989）相繼出臺，標志著人大議事規則正式成為一個理論和實踐議題。在兩部議事規則制定之前，有學者曾按中央領導要求，組織編寫了有關人大議事規則的書稿，并在《全國人大議事規則》制定的過程中專門撰文闡述了有關人大議事規則的一系列見解和主張[5]。待兩部議事規則制定之后，有的學者以比較法的視野系統性的研究了全國人大及其常委會的議事原則[6]和議事規則的特點[7]。隨著時間的推移，專門委員會的議事規則也逐漸進入研究視域[8]。此后，經歷了十多年的探索施行和經驗積累，人大議事規則的諸多問題被理論界和實務界察覺。面對這些問題，既有對人大會議全流程的系統性研究，也有針對人大議事規則中的議案提出、審議、表決和公布等各階段性程序展開的專門性研究。以2009年前后《全國人大常委會議事規則》的修訂為節點，有關完善人大議事規則的研究呈現出階段性的熱潮。特別是一位實務專家在2007年至2009年間撰寫了十六篇文章，對完善人大及其常委會會議制度、工作流程和議事規則進行了全方位的思考[9]。然而，據當時的研究者評價，盡管《全國人大常委會議事規則》的修改體現了從細節上和程序上加強和完善人大制度的有益探索，標志著人大制度建設的階段性進展，但囿于理論預設和實踐經驗的不足，只能稱之為“微調”，尚有進一步完善的巨大空間[10]。

時至今日，基于黨和國家制度建設的雙重驅動，研究完善人大議事規則的重要性不僅僅在于堅持和完善人民代表大會制度本身，更是上升至堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理現代化的偉大高度[11]。在全國人大及其常委會議事規則被列入十三屆全國人大常委會立法規劃之后，激發了我國人大議事規則及其修改完善的新一輪研究熱潮[12]。

二、我國人大議事規則研究的反思：路徑依賴與認知分歧

（一）我國人大議事規則研究的路徑依賴

先將目光投向域外，從“議會之母”英國初期約定俗成的做法到“光榮革命”之后的議事規則，從美國建國前的不成文法到以《杰弗遜議事手冊》為代表的成文法，“羅伯特議事規則”（1876）的問世對晚近的議事規則研究產生了深遠影響。從內容結構層次上說，“羅伯特議事規則”的基礎是一系列的“元規則”，這些“元規則”遵循嚴格的邏輯推理歸納出“基本規則”，再按這些“元規則”和“基本規則”推演出多種多樣的“具體規則”，并廣泛應用于組織治理結構、會議合法性、議程制定與完善、程序性提議與建議、一般發言與經常性辯論、會議表決與人事選舉、頒布文件與制度等實踐領域[13]。值得注意的是，“羅伯特議事規則”在建構時嵌入了一個核心原則，即要謹慎地平衡組織和會議中個人和群體的權利，包括多數方的權利、少數方的權利、每個人的權利、缺席者的權利以及所有上述人群作為整體的權利[14]。可以說，正是這一套核心原則，使“羅伯特議事規則”的價值超越了西方，乃至被孫中山先生引入中國，譽為“通用議事規則”。

問題在于，基于對人大議事規則研究狀況的考察，許多學者似乎陷入了“羅伯特議事規則”的路徑依賴，即習慣于將“羅伯特議事規則”作為理論基礎、研究進路或分析工具，論及人大議事規則無不尋找“羅伯特議事規則”的經驗借鑒或理論支撐。譬如，有學者曾指出目前學界對人大議事規則的研究缺乏宏觀的理論建構，多集中于人大議事規則的具體規定而鮮有對其原則的系統研究[15]。這一觀點頗具洞見，遺憾的是，該學者轉而將“羅伯特議事規則”的內容結構層次（包括元規則、基本規則和具體規則）作為了其研究人大議事規則原則的前提邏輯。窺一斑可知全豹，這種將“羅伯特議事規則”與我國人大議事規則研究關聯起來的做法不勝枚舉。除此之外，路徑依賴的現象還延伸到了黨政會議、審判委員會、合議庭、居（村）民委員會等其他議事規則研究領域[16]。不可否認的是，“羅伯特議事規則”所蘊含的民主、公平、有效是包括人大議事規則在內的任何議事規則所共同追求的價值，而且“后發型”國家的現代化發展也確實需要合理借鑒人類文明的一切優秀成果。然而，受“羅伯特議事規則”影響所形成的路徑依賴卻隱含了負面效應，抑制了具有中國特色、展現我國人民代表大會制度優勢的人大議事規則理論話語和制度規則的生成。曾有學者在討論《全國人大常委會議事規則》的修改問題時側面指出了這種路徑依賴帶來的現實后果，“各級人大常委會議事規則大多只規定了一些具體條款，而無明確的‘元規則，致使我國的人大議事規則缺乏必要的理論支撐和應有的特色和優勢”[17]。

（二）我國人大議事規則研究的認知分歧

我國人大議事規則研究的認知分歧，主要指的是關于人大議事規則性質的認知。這一認知對人大議事規則的研究面向起到決定性作用，同時關系到人大議事規則本身的制度空間乃至整個人民代表大會制度的功能運轉。梳理以往有關人大議事規則性質的研究，學人（包括理論界和實務界）或直接定義，或間接指涉，展示了不同的觀點和立場。概括來說，主要存在“重要內容”“法律”和“內部規范”等不同理解和認知。

1.“重要內容”說

“重要內容”說從人大議事規則在人民代表大會制度中所處的地位出發，將人大議事規則及其制度概括為我國根本政治制度——人民代表大會制度的一個重要內容或重要組成部分。總體而言，“重要內容”說稱得上是理解人大議事規則的一個邏輯前提，因而被理論界和實務界普遍認同。類似的觀點有“全國人民代表大會會議的議事規則及其相應的制度，是我國根本政治制度——人民代表大會制度的一個重要內容”[18]“全國人大常委會的組織制度、活動原則和運行規則是人民代表大會制度的重要組成部分，也是實現人民代表大會制度目標的重要體制機制”[19]等等。人大議事規則是人民代表大會制度體系的重要組成部分，是國家權力運行的重要保證，是人大履職的基礎環節，隨著人大議事規則的實踐運行，其在強化會前組織、規范議事安排、保障職責行使、凝聚智慧力量等方面持續發揮著重要作用。客觀地講，雖然“重要內容說”對人大議事規則的性質采取了高度概括的手法，有助于彰顯人大議事規則的制度地位和研究價值，強調程序和規則對于議事的重要作用，但由于“重要內容”本身過于抽象，不利于揭示人大議事規則的本質屬性，因而有待更為深入的提煉。

2.“法律”說

“法律”說建立在對人大議事規則的形式認知之上，基于其產生淵源、效力等級和修改完善的立法規劃，將全國人大及其常委會議事規則與其他憲法性法律等而視之。“議事規則是‘代議法，屬于中國特色社會主義法律體系中的一個法律部門”[20]。這一觀點在理論界和實務界基本沒有爭議，“憲法通過后，我國先后制定全國人大組織法、全國人大常委會議事規則、立法法、監督法等法律，作出加強法律解釋工作、中央預算審查監督、經濟工作監督等一系列決定決議，對全國人大常委會的組織職權和工作程序等進行了詳細規定，建立起一套科學嚴密、運轉協調、務實高效的全國人大常委會組織制度和議事規則”[21];“修改《全國人大組織法》《全國人大議事規則》《全國人大常委會議事規則》等三部重要法律，是深化黨和國家機構改革，推進國家治理體系和治理能力現代化，發展完善社會主義民主政治制度的重要舉措”[22];“落實立法規劃和計劃，修改全國人大組織法、地方組織法、全國人大議事規則、全國人大常委會議事規則等法律，完善論證、評估、評議、聽證制度，健全適應新時代要求的人大組織制度、工作機制、議事規則”[23];等等。上述有關人大議事規則的敘述共同指向了其“法律”屬性。“法律”說對人大議事規則的性質界定較為精準，符合人大會議工作不斷規范化、制度化的發展趨勢。問題在于，在我國人民代表大會制度框架下，會議具有類型上的多樣性。有學者鮮明地指出，在各級人大及其常委會議事規則之外，諸如委員長會議的議事規則顯然不是法律[24]。換言之，“法律”說僅僅涵蓋了包括全國人大及其常委會議事規則在內的一些較高位階的議事規則，天然排斥了一些低位階或約定俗成的議事規則，難以展示人大議事規則的全貌。

3.“內部規范”說

“內部規范”說建立在對人大議事規則的實質認知之上，將其實際的功能作用與憲法、組織法、代表法等相區分，進而以“內部規范”“內部文件”來理解和定義之。盡管這一定位與其形式定義存在張力，但人大議事規則的生成無疑來源于自身建設的需求，其在功能上與立法機關的內部規范無異。實踐中，人大議事規則更趨于貼近內部規范的屬性。有學者描述了一種普遍現象，即在探討相關問題時，人們只問憲法、地方組織法、代表法的規定，而往往忽略人大議事規則中的規定，尤其是地方人大常委會議事規則基本上被視為地方人大常委會的內部文件[25]。盡管“內部規范”的定位似乎與人大議事規則的“法律”屬性存在張力，但學界其實不乏與“內部規范”相關的深度解讀。譬如，有學者探究了《全國人大議事規則》的生成邏輯，認為《全國人大議事規則》的出臺是為了解決現行憲法第七十八條中全國人大及其常委會“工作程序”（如何運轉）的問題[26]。全國人民代表大會“如何運轉起來”，顯然暗含了“內部規范”的理解。另有學者在分析《全國人大常委會議事規則》的生成邏輯時直截了當地指出，“人大議事規則的性質和功能生成于內部的需求，正如《全國人大常委會議事規則》在制定之初即被視為全國人大常委會自身建設的一個重要步驟。盡管其制定主體是立法機關，但其功能上與行政機關內部規范性文件、公司章程等并不存在本質的區別。從本質上說，《全國人大常委會議事規則》與《全國人大常委會組成人員守則》一樣均屬于立法機關的內部規范”[27]。除此之外，還有學者結合制度內容維度對人大議事規則的性質進行了界定，“議事規則是指立法機關制定的有關內部組織機構體系、權力和工作分配、議事程序和規則、成員選任以及特權與紀律等事項的制度規范”[28]，實質上強調了人大議事規則的內部規范屬性。值得注意的是，近期該學者在討論《中華人民共和國全國人民代表大會組織法（修正草案）》和《全國人大議事規則（修正草案）》時，將兩者簡寫為“一法一規則”修正草案，同時在提出遠期立法建議時鮮明地表達了人大議事規則系屬“人大規制內部事務的規范性文件”而非“法律”的立場[29]。

總體來說，“重要內容”說將我國的人大議事規則與人民代表大會制度緊密結合起來，兩者的研究面向得以打通（前者包含于后者之中），既明確了人大議事規則研究的基本框架，也限定了其研究背景和場域;“法律”說囿于全國人大及其常委會議事規則的代表性，聚焦于較高位階的人大議事規則，實際上限縮了人大議事規則研究的應然面向;“內部規范”說則分析了人大議事規則的實質屬性，某種意義上傳遞出人大議事規則研究面向的擴張需求。可以說，關于人大議事規則性質的三種認知（或者說潛在的分歧）指向了有關研究的不同面向，除了直接影響人大議事規則本身的制度空間和人民代表大會制度的功能運轉，還透露出我國的人大議事規則研究在共識性話語方面的缺失。

注釋：

[1]蔡定劍：《中國人民代表大會制度（第四版）》，法律出版社2003年版，第450-451頁。

[2]為了表述的便利性和一致性，下文將“人大議事規則”用于泛指各級各類人大（包括人代會和常委會）議事規則。除此之外，將“人大及其常委會議事規則”用于一并討論人民代表大會議事規則和人民代表大會常務委員會議事規則;在分別予以討論時，將人民代表大會議事規則簡寫為“人代會議事規則”，將人民代表大會常務委員會議事規則簡寫為“人大常委會議事規則”。

[3]中共中央文獻編輯委員會：《周恩來選集（下卷）》，人民出版社1984年版。

[4]盡管周恩來同志文中所指的“辯論”在很大程度上指的是質詢，但在人大的各種會議上實行辯論制度，不僅有利于對議題的審議，而且有利于審議質量的提高。參見戴激濤：《辯論機制：人大議事規則的核心程序之構建——以廣東經驗為分析范本》，載《人大研究》2009年第9期。

[5]張友漁：《關于制定〈全國人民代表大會議事規則〉的問題》，載《政治學研究》1989年第3期。

[6]董璠輿：《論全國人大及其常委會的議事原則——與日本比較》，載《比較法研究》1990年第2期。

[7]董璠輿：《全國人大及其常委會議事規則的特點》，載《政法論壇》1991年第1期。

[8]周偉：《論人大專門委員會議事原則》，載《人大研究》1993年第6期。

[9]參見陳寒楓于2007年至2009年在《人大研究》上發表的系列文章。

[10][17]虞崇勝：《羅伯特議事規則與全國人大常委會議事規則的完善》，載《新視野》2009年第6期。

[11]2014年9月5日，習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立六十周年大會上發表重要講話。詳細內容參見習近平：《在慶祝全國人民代表大會成立六十周年大會上的講話》，載《求是》2019年第18期。

[12]在第十三屆全國人大常委會立法規劃中，全國人大及其常委會議事規則的修改屬于第一類項目，即條件比較成熟、任期內擬提請審議的法律草案。參見《十三屆全國人大常委會立法規劃》，載中國人大網，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/201809/f9bff485a57f498e8d5e22e0b56740f6.sht

ml，2018年9月10日。

[13][14]【美】亨利·羅伯特：《羅伯特議事規則（第11版）》，袁天鵬、孫滌譯，格致出版社2015年版，第14頁、47頁。

[15]參見孫瑩：《論我國人大議事規則的原則——文本、實踐與法理》，載《人大研究》2020年第9期。

[16]摘取部分論述如下：“縱觀已有文獻，比較缺乏的是基于《羅伯特議事規則》的原則對我國高校黨委常委會、校長辦公會議事規則進行的檢視……”參見趙友良：《治理現代化語境下高校黨政會議議事規則考察——以26所教育部直屬高校為例》，載《國家教育行政學院學報》2020年第1期;“借鑒‘羅伯特議事規則制定出‘蕉嶺議事規則……”參見李周、徐玉棟：《議事規則：村民自治有效實現的框架基礎——以“蕉嶺議事規則”為研究對象》，載《華中師范大學學報（人文社會科學版）》2020年第1期。

[18]劉政：《我國人民代表大會制度的特點及其歷史發展》，載劉政、程湘清：《人民代表大會制度的理論和實踐》，中國民主法制出版社2003年版，第3頁。

[19][21]信春鷹：《全國人大常委會的組織制度和議事規則》，載中國人大網，http：//www.npc.gov.cn/npc/c541/20180

6/60d9dbc8fa214e07b321308b1b591f0e.shtml，2018年6月29日。

[20]蔣勁松：《改革開放以來人民代表大會制政體的成長》，載《湖南社會科學》2009年第2期。

[22][24]劉松山：《對修改全國人大及其常委會組織法及議事規則的若干建議》，載《中國法律評論》2019年第6期。

[23]王晨：《深入學習貫徹黨的十九屆四中全會精神堅持和完善人民代表大會制度這一根本政治制度》，載中國人大網，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202001/53d578b1c92

7474ba2092d73e8c68b95.shtml，2020年1月10日。

[25]這一現象來自蔣勁松的觀察。參見田必耀：《人大議事規則與監督到位（上）——對話中央財經大學法學院教授蔣勁松》，載《人民之友》2012年第1期。

[26]參見浦興祖：《關于修改全國人大“兩法”的若干思考》，載《法學評論》2020年第6期。

[27]林彥：《〈全國人大常委會議事規則〉修改建議論要》，載《中國法律評論》2019年第6期。

[28]孫瑩：《新時代下應不斷完善人大議事規則》，載《人民之聲》2019年第6期。

[29]參見孫瑩：《全國人大組織法與議事規則的制度空間——兼論“一法一規則”修正草案的完善》，載《法學評論》2020年第6期。

[30]田改偉：《人民代表大會制度彰顯中國政治制度的優越性》，載中國網，www.china.com.cn/opinio/2019-03/05/content_74533124.htm，2019年3月5日。

[31]焦洪昌：《如何完善我國人大議事規則》，載《中國法律評論》2019年第6期。

[32]李澤人：《人大代表議事中的民主、集中與地方自主性——省級人大〈議事規則〉的測量與分析》，載《岳麓法學評論（第9卷）》2014年刊，中國檢察出版社2015年版。

[33]這一構想可以參考如下文獻。浦興祖：《關于修改全國人大“兩法”的若干思考》，載《法學評論》2020年第6期;孫瑩：《全國人大組織法與議事規則的制度空間——兼論“一法一規則”修正草案的完善》，載《法學評論》2020年第6期。

（作者系中共浙江省委黨校法學教研部講師、法學博士。本文系作者主持的2020年度浙江省社科規劃課題“完善人大議事規則研究”〔20NDYD015YB〕的階段性成果）