韓國國會選區劃分的特點和影響

陳兵

選區劃分是選舉制度的一個重要組成部分。利普哈特認為，選區劃分和選舉公式[1]是選舉制度最重要的兩個向度，是影響選舉制度效果的兩個主要變量[2]。韓國自1987年民主轉型后，國會選舉制度就采用了小選區相對多數制和比例代表制相結合的混合選舉制。韓國國會的比例代表制采用全國單一選區制，因此不存在選區劃分問題，也較少引發爭議。但以人口比例和行政區劃為基礎的地方多數制選區的劃分，卻經常成為韓國社會的政治焦點，引發各種政治力量的激烈爭奪。國會選區劃分通常是韓國朝野政黨博弈和妥協的產物，具有高度的政治性。因而與其他國家和地區相比，韓國國會的選區劃分體現了韓國具體國情和政治生態的突出特點，并對韓國政治產生了特殊的影響。

一、韓國國會選區劃分的特點

（一）追求“票票等值”，劃分標準嚴苛

后發的轉型國家則由于理念、傳統和現實技術等問題，大多在選區劃分上并不苛求人口的均衡性。如馬來西亞和印尼就優先考慮地理和交通因素，采用鄉村加權和聯邦直轄區制度，對農村、海島和邊遠地區以及都市、內陸和中心地區的選區劃分實行差別標準。馬來西亞2013年國會選舉，最大選區（雪莪蘭州加埔）和最小選區（布城聯邦直轄區）的差距就達到9.13倍[3]。而印尼2019年國會選舉，選區間的最大差額也在7倍以上[4]。

韓國同樣是轉型中的后發國家，但卻十分注重通過國會選舉制度改革，實現政治民主和社會公正。而韓國又具有單一民族、國土面積狹小和區域發展較為均衡等客觀有利條件。因而在國會選區的劃分上，韓國較之其他轉型國家更追求“票票等值”的原則。1994年制定的韓國《公職選舉法》雖然規定，國會選區劃分以“考慮行政區、地勢、交通及其他條件，再斟酌人口為原則”。但韓國憲法法院才是國會選區劃分實質上的規范機關，規范方式則是對選區人口不均衡案件的合憲性審查和判決。韓國憲法法院認為，通過對選區間人口規模差異的控制，是實現憲法平等選舉原則的主要方式。因而憲法法院在判決中，明確以人口規模為國會選區劃分的優先考量原則，否認都市和農村以及其他不同地區之間的差別。

自1988年9月到2020年9月，韓國憲法法院共7次判決國會選區劃分違反憲法的平等選舉和票票等值原則[5]。而隨著判決的累積，憲法法院對國會選區人口規模一致性的要求也越來越嚴苛。1995年憲法法院在判決中，規定國會選區人口規模的極端比值（最大與最小選區的人口規模比值）不得超過4∶1，絕對平均差（任一選區人口規模與選區平均人口規模的差額）不得超過60%。2001年憲法法院在判決中，將這兩個標準分別修正為不得超過3∶1和不得超過50%。而在2014年10月的最近一次判決中，憲法法院又將這兩個標準進一步修正為不得超過2∶1和不得超過1/3。就這一目前的標準而言，在全世界范圍內嚴格程度僅次于澳大利亞和新西蘭[6]。根據憲法法院的判決，目前韓國國會確定的國會多數制選區人口的浮動范圍為13.9萬人到27.8萬人。這與美國、英國、德國和日本等其他大部分西方國家的標準基本一致，遠超其他轉型國家和地區。

（二）人口流動性高，重劃較為頻繁

自1987年以來，在政治轉型的同時，韓國也經歷了大規模工業化和城鎮化的過程，人口的流動性極高。而西方國家大多在20世紀80年代之前就已完成了工業化和城鎮化進程，人口流動性相對不高。所以韓國國會比照西方國家的選區均衡性的嚴苛標準，直接導致了韓國國會選區的重劃頻率，要遠高于其他國家和地區。

西方國家的選區重劃頻率通常為每10年左右一次，也即至少間隔兩到三次選舉。美國和日本的選舉制度對韓國的影響最大，美國每逢偶數年就有國會選舉，但美國聯邦最高法院僅要求各州每10年根據人口普查結果重新劃定國會選區;日本也僅需依照每10年進行一次的“國勢調查”結果重劃眾議院選區。日本在1987年以后的10次眾議院選舉中，即便包括1996年的眾議院選舉制度改革在內，也僅有4次重劃過眾議院選區，平均每2.5次選舉才重劃一次，平均時間間隔則為6年。但韓國自民主轉型以來，每屆國會選舉都重新劃分國會的多數制選區，間隔時間僅為4年，頻率明顯更高。尤其是與其他轉型國家和地區相比，馬來西亞在1957年獨立后至今的60多年間，僅5次重劃過國會選區。

韓國國會選區的重劃也與經濟發展導致的人口流動基本吻合。從時間上看，在2004年之前，韓國的工業化和城鎮化蓬勃發展，人口的流動性也較高，因而國會選區的重劃幅度也較大，動輒就是幾十個選區的同時調整。但2004年之后，隨著工業化和城鎮化的步伐放緩，人口的流動性大為降低，國會選區的重劃幅度也明顯減小，尤其是選區數量的調整基本都保持在個位數。而從區域上看，經濟最發達的首爾和京畿道地區的國會選區，由1988年的70個增加到2020年的108個，比重由31.3%增加到42.7%;經濟水平僅次于首爾和京畿道的六大廣域市[7]的國會選區，則由43個增加到64個，比重由19.2%增加到25.3%。

（三）劃定時間迫近選舉日期

日本學者岡田信弘指出，政黨和議員本身就是選舉制度改革的最大阻礙，讓政黨和議員主導選舉制度改革無異于讓小偷制定刑法[8]。選舉制度攸關政黨和議員的切身利益，為避免其阻礙選舉制度的改革，許多國家都將選舉制度的改革主體設定為第三方獨立機構，乃至是全體選民。而選區作為選舉制度的重要組成部分，許多國家同樣也將其劃定主體設定為第三方機構。如英國、加拿大、澳大利亞和新西蘭等國，都設有中立性質的選區劃界委員會，除

主席由下議院主席擔任之外，其他成員均為司法和行政機構的文官以及法律從業人員（一般是律師）。這樣既能確保公正性和專業性，又能避免選區劃定因政治因素介入而久拖不決。

韓國國會選區劃定的標準，主要由憲法法院通過違憲審查來規范，但選區的劃定主體仍然是國會自身。韓國《國會法》明確將國會選區劃分列入國會自治范圍，而憲法法院也多次在判決中確認國會對其選區劃分擁有廣泛的自由。在具體操作上，韓國國會模仿美國眾議院，由議員組成的選區劃定委員會負責選區劃分工作。這必然導致國會的選區劃分卷入國會政治斗爭中，其具有濃厚的政治色彩，成為政黨激烈競逐和博弈的對象。

韓國政治中缺乏妥協的傳統和文化，在國會政治中各政黨的決絕對立和誓死不退讓，表現得尤其明顯。而國會的選區劃分更是如此，往往因各方固執己見，決策過程艱難而漫長。韓國《公職選舉法》規定，國會應在下一屆選舉的六個月之前，確定國會選區。韓國各政黨往往在法定期限迫近之前，才能就國會選區劃分達成妥協。如2003年第17屆國會的選區劃分，法定期限是2003年12月15日，但各政黨直到11月底才達成協議，12月初才提交國會審議通過，距法定期限不足10天。

而2004年以后，韓國國會中的兩黨制格局逐漸成形。由于缺乏第三方勢力的協調和斡旋，保守和進步陣營兩大黨掌控下的韓國國會，斗爭和對立進一步升級，決策過程更加混亂和低效。而兩大黨圍繞國會選區劃分的爭奪更是趨向白熱化，妥協也更難達成。近幾次韓國國會選區的劃定時間，不僅都超越了選前六個月的法定期限，更是越來越迫近下一屆國會選舉的日期。如2016年第20屆國會選舉，法定的選區劃定期限是2015年12月15日，但韓國兩大黨直到次年2月底才達成選區劃定協議，3月初才經國會審議通過，距4月13日的正式選舉日期，不足40天。而2020年第21屆國會選舉，法定的選區劃定期限是2019年12月17日，但兩大黨在次年3月底才達成共識并提交國會通過，距4月15日的正式選舉日期更是不足20天。

（四）地域主義制約明顯

地域主義是當今韓國社會最核心的政治分歧之一，韓國保守和進步陣營的各主要政黨也都有著明顯的地域主義屬性。韓國保守陣營的主要政黨通常被認為是“嶺南黨”，而進步主義陣營的主要政黨則被認為是“湖南黨”[9]。各政黨在所屬地區國會選舉的得票率，一般都在80%以上，有時甚至可達90%以上。而各政黨在所屬地區的國會席次率也一般都在80%以上，如果加上脫黨參選的本陣營無黨籍候選人，則席次率甚至接近100%。這些地區對所屬政黨而言，都是不折不扣的“票倉”選區。而各政黨圍繞國會選區劃分進行的博弈和斗爭，最終目的即是盡量增加本黨票倉選區的數量，而減少敵對政黨票倉選區的數量，以確保能夠獲得更多的國會議席，并取得敵對政黨的議席優勢。也因此，韓國國會選區的劃分受到地域主義的明顯制約。

當某一政黨獨大時，它就壓制敵對政黨，增加本黨所屬地區的選區數量，而減少敵對政黨所屬地區的選區數量。如1995年劃定1996年第15屆國會選舉的選區時，時任總統金泳三領導的新韓國黨在國會獨大。新韓國黨就主導在本黨所屬的嶺南地區增加了5席，而將主要競爭對手金大中的新政治國民會議所屬的湖南地區削減了6席。而更多的情況則是各政黨的力量均衡，任何一方也無法單方面壓制另一方，這時就只有各政黨所屬地區的國會選區增減數量大致相當，政黨之間才能達成妥協。如2003年劃定2004年第17屆國會選舉的選區時，開放國民黨（湖南黨）、大國家黨（嶺南黨）、新千年民主黨（湖南黨）和自由民主聯合（忠清黨）在國會呈現四黨不過半局面。在自由民主聯合基本中立的情況下，其他三黨最終以湖南地區增加2席、嶺南地區增加3席才達成妥協。

而2004年以后，由于國會的兩黨制格局基本形成，兩大黨的實力對比更趨平衡，地域主義對國會選區劃分的影響進一步加強，兩黨所屬地區的選區數量增減的一致性更加明顯。從2008年至今的四屆國會選舉，嶺南和湖南地區的國會選區同步經歷過兩次（2012年、2016年）數量調整，而每次增減的數目也都是完全相同的。

二、韓國國會選區劃分的影響

（一）比例代表制選區被逐步壓縮

韓國國會的選舉制度雖然是混合選舉制，但卻是極端偏向多數制，除了1988年產生的第13屆國會，由多數制選區產生的議員都占國會的75%以上。而為了使選區劃定方案在國會順利通過，選區的重劃就只能維護這些多數制選區現任議員的利益，多數制選區數量只增不減。另一方面，由于韓國民眾對國會的低效和政黨惡斗普遍不滿，強烈反對增加國會總議席。因此在國會總席位基本保持不變的前提下[10]，韓國國會選區的重劃，就只能逐步壓縮比例代表制選區的應選名額。

韓國國會的多數制選區的比重，從1988年的74.9%上升至2020年的84.3%，增加了將近10%。而比例代表制選區的比重，除了2000年國會選區整體削減和2004年引入女性配額制而略有上升之外，基本呈下降趨勢。到2020年第21屆國會選舉時，國會比例代表制選區的比重已下降到15.7%。韓國國會選舉制度中的比例代表制比重本就偏低，再加上因選區重劃而逐年降低，從1996年第15屆國會起更是跌破20%，在全世界采用混合選舉制的國家中最低。韓國國會自2004年起模仿日本眾議院的并立制，采用多數制選區和比例代表制選區分開投票的“一人兩票制”。但目前日本眾議院的比例代表制選區比重為37.8%，是韓國的三倍多。

與其他混合選舉制國家一樣，韓國國會之所以在多數制的基礎上引入比例代表制，就是為了在實現政治穩定的同時兼顧政治代表性，提高國民的政治信任。但由于“一人兩票制”中的比例代表制的比重偏低，這一目標并未實現，反而因頻繁的選區重劃而使比例代表制選區逐步被壓縮到更低。面對民眾對國會的不滿和兩大黨控制下的國會的低效，韓國學者普遍認為國會選舉制度改革的未來方向應是大幅增加比例代表制席位[11]。但在多數制選區議員制霸國會的情況下，在未來的選區重劃中，韓國國會的比例代表制選區卻仍有進一步被壓縮的可能。

（二）侵害選民知情權，增加政治不信任

羅伯特·達爾曾提出判斷政治過程是否具有民主性的五個標準，其中之一即是公民的知情權[12]。在政治選舉中，選民的知情權主要指選民能夠毫無阻礙地獲取參選政黨和候選人的信息，但也包括對選舉程序特別是選舉制度的充分了解。而這其中隱含的一個前提是選舉制度，也即選舉公式和選區劃分的確定性。選區的確定性，要求選區的劃定與正式選舉必須有一定的時間間隔，這是確保選民知情權和選舉民主性的基本前提之一。而這也是韓國《公職選舉法》將國會選區的劃定時間，限定在選舉前六個月的原因所在。

從表面上看，近幾次韓國國會的選區重劃主要針對的是個別選區，最終也僅涉及一二十個選區的調整，所占比例并不高，選區久未劃定似乎影響并不大。但實際上，韓國法律界認為如果國會選區超越法定期限尚不能劃定，國會選區在法理上就應被歸為“無選區狀態”[13]。這是因為選區之間的聯動性，在選區實際劃定之前，國會的任何選區都存在被重劃的可能，都處在不確定的狀態。

一方面，由于選區遲遲無法劃定，選民也無法確定參選的候選人和投票對象，更無從了解候選人的信息。而即便劃定后，也因時間緊迫，無法保證選民獲得充足的信息以及對候選人進行充分考察。另一方面，時間緊也迫使政黨和候選人無法充分展開競選造勢活動，這對于中小政黨或反對勢力的候選人尤其不利。韓國中小政黨和無黨籍候選人在近幾次國會選舉中，也都基本不在新調整后的選區參選。這對中小政黨及其支持的選民而言是嚴重的不公。新加坡和馬來西亞的執政黨，都曾經因在選前突擊劃定國會選區而在國內外飽受批評。韓國國會的選區劃定過于迫近選舉日期，也引發了選民和輿論對國會的普遍不滿，進一步降低了選民對國會的政治信任和國會選舉的公信力。

（三）阻礙地域主義的緩和

美籍韓裔學者具世雄曾一針見血地指出，“美國有種族主義，而韓國有地域主義”[14]。地域主義不僅破壞了韓國政黨體系的制度化和穩定性，更影響了韓國政治體系的深入轉型和民主品質的提升，在政治上危害巨大。但韓國學者認為，隨著經濟的發展，韓國的地域主義將逐漸得到緩和。因為地域主義對立最嚴重的嶺南和湖南地區，都是韓國經濟相對落后的地區。而經濟發展導致的人口流動，使這些地區成為人口的凈遷出地。隨著時間的推移，這些地區會因人口的減少，而越來越在國家政治舞臺上失去影響力。1987年之后，嶺南和湖南地區的人口比例也的確急劇下降。在1988年時，經濟最發達的首都圈（首爾市、仁川市和京畿道）的人口僅占韓國總人口的約39.2%，而嶺南和湖南地區約占43.5%;到2020年時，首都圈人口約占韓國總人口的51.9%，而嶺南和湖南地區僅占約35%[15]。

但韓國各政黨有意維護票倉選區，在國會選區劃分上存在明顯的偏向性。地域主義地區的國會選區比例的下降，遠不及人口比例的降低，阻礙了地域主義的緩和。1988年國會選舉，首都圈共有77個席位，比重為34.4%，與人口比例相差4.8%;嶺南和湖南地區共有113個席位，比重為45.9%，高于人口比例2.4%。而2020年國會選舉，首都圈共有121個席位，比重為47.8%，與人口比例仍相差4.1%;嶺南和湖南地區則有93個席位，比重為36.8%，仍高于人口比例1.7%。根據韓國國會2015年確定的選區人口基準，國會選區平均人口應為20.85萬人。但首都圈選區的平均人口達到了22.25萬人，而嶺南和湖南選區的平均人口僅為19.54萬人。如果依照人口的絕對平均數進行選區劃分，則首都圈至少應再增加10個選區，而嶺南和湖南地區至少應再減少5個選區。

韓國憲法學者金永鎮指出，韓國國會各政黨對選區劃分的低標準和被動不作為，原因之一就在于不愿因應人口變化，減少地域主義地區的選區數量[16]。韓國憲法法院近30年來受理的國會“選區間人口差異比例不均衡案”，大多數均與地域主義選區有關。扭曲國會選區人口一致性的選民較少的選區，大都位于地域主義地區，特別是經濟最為落后、人口最為稀少的湖南地區。如1995年憲法法院受理的國會選區人口不均衡案，造成訴訟的即是全羅南道的長興郡選區。長興郡選區的人口在全國最低，僅為61529人。全國其他選區有五分之一人口超過其3倍，而首爾江南甲選區的人口更是其4.64倍[17]。目前，湖南地區國會選區的平均人口只有18.49萬人，仍在全國最低，而全國人口最少的選區也仍然位于全羅南道。

注釋：

[1]選舉公式是選票轉化為議席的計算公式，利普哈特認為選舉公式有三個主要類型與大量的子類型：多數決定制（相對多數決定制、兩輪投票制，選舉投票制等）、比例代表制（最大余數法、最高平均數法、單一可轉讓投票制等）、半比例代表制（累積投票制、限制投票法等）。

[2]【美】阿倫·利普哈特：《選舉制度與政黨制度：1945—1990年27個國家的實證研究》，謝岳譯，上海世紀出版集團2016年版，第10頁。

[3]孫采薇：《選區分配與族群投票：從馬來西亞2013年國會大選評析馬國政黨輪替的瓶頸》，載《政治學報》2016年第61期，第66頁。

[4]世界議會聯盟（IPU）網站印尼主頁，https：//data.ipu.org/content/indonesia？chamber_id=13420。

[5]【韓】金來榮：《韓國憲法法院過去三十年選舉判決的分析》，載《法學論叢》2020年第4卷第2期，第3頁。

[6]澳大利亞選舉法規定議會選區的絕對平均差不得超過10%，新西蘭選舉法則規定議會選區的絕對平均差不得超過5%。

[7]即釜山市、大邱市、仁川市、光州市、大田縣和蔚山市。

[8]【日】岡田信弘：《政治過程與選舉制度》，載《現代法3：政治過程與法》，巖波書店1997年版，第221頁。

[9]嶺南即韓國東南地區，包括慶尚南北道、大邱市、釜山市和蔚山市，其中又以慶尚北道和大邱市所在的“TK”地區最為核心;湖南即韓國西南地區，包括全羅南北道和光州市。在1987年到2004年期間，韓國中南地區，也即忠清南北道和大田縣的“忠清黨”，也曾在國會有一定的影響力，但總體實力不及嶺南黨和湖南黨，最終被同列保守陣營的嶺南黨吸收。

[10]從1988年至今產生的9屆韓國國會，總議席經歷過3次增減（2000年、2004年和2012年），但實質增加僅有2012年因世宗市設立而增加1席，由299席增加到300席。

[11]【韓】娥素英：《混合選舉制在韓國的政治效應分析》，載《選舉研究》2011年第1卷第1期，第7-36頁。

[12]【美】羅伯特·達爾：《論民主》，李柏光等譯，商務印書館2012年版，第57-62頁。

[13]《鄭義和將1月1日0時視作國家進入非常事態的時間點》，KBS中文網，http：//world.kbs.co.kr/service/news_vie

ew.htm？lang=c&id=Po&Seq_Code=48780，2015年12月29日。

[14]Koo Se-Woong.“The Potent Force of S Koreas Regionalism，”Korea Exposé，April 27，2017. https：//www.ko

reaexpose.com/potent-force-koreas-regionalism/。

[15]人口數據來源于韓國國家統計院網站，https：//kosis.kr/index/index.do。

[16]【韓】金永鎮：《美國選區重劃和選區劃分不公的法律問題：對韓國選區重劃相關問題的啟示》，載《高麗法學》2016年第80卷，第39-47頁。

[17]The Constitutional Court of Korea，Twenty Yea

rs of The Constitutional Court of Korea，Seoul，2008，pp.2

80-283.

（作者單位：中國人民大學國際關系學院）