我國政府部門主張生態環境損害賠償的法律分析

秘明杰 田瑩瑩

摘? ? ? 要：為規范各地人民法院審理生態環境損害賠償案件，《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定（試行）》的司法解釋對于解決生態環境損害賠償訴訟的相關問題作出明確規定。但政府部門主張生態環境損害賠償的角色定位仍存在一些問題，應以環境公共信托理論和自然資源國家所有權理論為依據，將我國政府部門主張生態環境損害賠償的主體角色定位為國家環境利益的維護者，明確其在生態環境損害賠償中的職責權限，完善政府部門主張生態環境損害賠償的訴前磋商程序。

關? 鍵? 詞：生態環境損害賠償;政府部門角色定位;政府部門職責;訴前磋商程序

中圖分類號：D922.68? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2021）02-0033-09

收稿日期：2020-10-16

作者簡介：秘明杰，山東科技大學文法學院副教授，法學博士，碩士研究生導師，研究方向為環境法與環境政策;田瑩瑩，山東科技大學文法學院碩士研究生，研究方向為環境法與環境政策。

基金項目：本文系教育部人文社科青年基金項目課題“環保社會組織提起民事公益訴訟問題研究”的階段性成果，項目編號：15YJC820042。

一、政府部門主張生態環境損害賠償的實踐考察

（一）對我國現有制度規定的梳理

2005年11月，原國家環保總局印發了《“十一五”全國環境保護法規建設規劃》，把制定環境損害賠償法作為立法規劃的重要部分，逐步推動環境污染損害賠償立法工作。目前，我國關于政府部門提起生態環境損害賠償的法定依據主要包括：2016年發布的《關于充分發揮審判職能作用 為推進生態文明建設與綠色發展提供司法服務和保障的意見》（以下簡稱《意見》）、2017年出臺的《生態環境損害賠償制度改革方案》）（以下簡稱《改革方案》）以及2019年發布的《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定（試行）》（以下簡稱《若干規定》）。《意見》提出，要認真研究生態環境損害賠償案件的特色之處，探索多樣化責任承擔方式以及省級政府提起賠償之訴與社會組織提起環境公益訴訟二者之間相互獨立、地位平等、互不干涉等內容。但《意見》并未就政府部門提起賠償訴訟的具體規定進一步展開，只是對省級政府部門主張損害賠償的主體角色進行了模糊定位，無法為其賠償實踐提供行為依據。《改革方案》將索賠主體范圍由省級擴大至市地級政府，不再注重因生態損害所導致的人身、財產等事項的賠償，而是強調對遭受破壞的環境和生態本身進行修復，對于實踐中的相關法律問題并未作出明確規定。《若干規定》則是在總結上述探索經驗的基礎上，對于司法實踐中急需解決的生態環境損害賠償問題予以明確，創新了生態環境損害賠償追責機制，但在政府部門主張賠償的理論基礎、生態修復資金使用與分配以及多樣化責任承擔方式等方面仍存在諸多空白。為此，應加速推動環境損害賠償立法工作，補充相關法律法規，完善相應政策與措施，明確賠償范圍和理論基礎的具體內容，彌補生態環境損害賠償機制的立法缺失。[1]

（二）政府部門主張生態環境損害賠償的實踐考察

以江蘇省人民政府訴安徽海德化工科技有限公司生態環境損害賠償訴訟為例，自2014年5月起，安徽海德化工科技有限公司分三次將生產過程中產生的共計102.44噸廢堿液交由沒有危險廢物處理資質的相關人員處理，致使廢堿液排放至長江和新通揚運河內，造成水體環境嚴重污染，飲用水源被迫停供，嚴重威脅居民用水安全。事故發生后，靖江市、興化市相關部門立即采取了應急處理措施，隨后江蘇省人民政府向江蘇省泰州市中級人民法院提起生態環境損害賠償訴訟。此案經過泰州市中級人民法院一審和江蘇省高級人民法院二審后，法院已經作出生效判決。通過對判決結果的分析不難發現如下問題：首先，原告江蘇省人民政府向法院主張的訴訟請求包括生態環境損害修復費用、生態環境服務功能損失費用以及評估費用等，這是法院審理生態環境損害賠償案件中政府部門首次主張要求賠償生態服務功能損失費用，具有重要的實踐意義。我國政府部門對環境損害主張賠償的實踐最早始于海域污染賠償。在1983年巴拿馬籍“東方大使號”油輪觸礁造成溢油事故中，我國政府部門的生態環境損害賠償僅包括事故的清污費和天然水產資源損失。2017年發布的《改革方案》已將賠償范圍擴大至生態環境功能永久性損害導致的損失。2019年的《若干規定》則進一步根據生態環境能否得到修復為標準，對損害賠償責任范圍予以分類規定，明確將“修復效果后評估費用”納入修復費用范圍。由此可以看出，我國生態環境損害賠償的范圍在持續擴大，這符合目前我國環境保護的現實需求。其次，在計算生態環境損害修復費用時，該案明確采用資源等值分析法，而未采用虛擬治理成本法來評估生態環境損害修復費用。通過分析《環境損害鑒定評估推薦方法（第Ⅱ版）》，資源等值分析法以資源數量為計算單位、以對生態環境造成的資源損失量與生態環境損害修復的實際資源量之間的等量關系來評估生態環境損害修復所需費用。對自然資源生態價值造成破壞時，可以適用資源等值分析法進行計算：一是確定自然資源損失的數量。二是確定自然資源經濟價值與生態價值的比例關系。三是通過“資源損失量×比例數值=生態價值”的計算方式確定修復費用。自然資源經濟價值與生態價值的比例可以通過對資源的開發利用狀況、資源所在區域的生態破壞程度等分析計算。而虛擬治理成本是以科技手段清除進入到生態系統內的污染物質所消耗的必要費用，此方法的適用包括環境污染或生態遭到破壞造成生態環境無法完全恢復、恢復成本高昂或缺少生態恢復評價指標的情形。因此，水體內污染物質的清除不適宜通過虛擬治理成本的方式計算。該案通過對比分析，明確采用資源等值分析法評估生態環境損害修復費用，這種做法符合生態環境損害賠償具體化要求。最后，江蘇省高級人民法院在判決中明確提出，安徽海德化工科技有限公司可于判決生效之日起六十日內支付20%賠償款，剩余賠償款可分四次分別支付。這是對《改革方案》中“探索多樣化責任承擔方式”的實踐性嘗試，有助于完善政府部門主張生態環境損害賠償的內容。

（三）政府部門主張生態環境損害賠償存在的問題

⒈政府部門角色定位模糊。從《改革方案》和《若干規定》來看，政府部門提起生態環境損害賠償訴訟的性質歸屬于民事訴訟，但無論是現行法律還是規范性文件都明顯缺乏關于政府部門訴訟角色定位的規定。與此同時，政府部門提起生態環境損害賠償訴訟的理由究竟是基于維護公共利益的目的還是基于維護國家利益的目的，仍是學術研究爭議的焦點。持“國益訴訟說”觀點的學者主張政府部門提起賠償訴訟的理論基礎是自然資源國家所有權，而政府具有國家授予的資源所有權人代表身份。因此，政府部門參與生態環境損害賠償訴訟，其性質屬于維護國家利益的國益訴訟。[2]國益所追求的訴訟目的是維護國家利益，具有特定的指向和歸屬，所以其在本質上屬于私益訴訟的范疇。持“公益訴訟說”觀點的學者認為，決定訴訟性質的關鍵在于訴訟目的，政府部門提起生態環境損害賠償之訴，其目的在于救濟屬于公眾享有的生態環境利益，而該利益具有公共的屬性。[3]生態環境損害賠償之訴本質上應屬于公益訴訟的范疇。

⒉政府部門職責分工不清。《若干規定》賦予省級、市地級人民政府及其隸屬部門以賠償訴訟原告主體資格，鑒于各級政府內部的不同職能部門之間有著各自具體的職責分工，政府部門的生態環境損害賠償請求權最終可能由不同的職能部門具體行使。關于生態環境損害賠償請求權在政府各職能部門之間如何配置、如何分工，學界也存在不同的觀點。一種觀點認為，生態環境損害賠償應由政府環境保護部門具體負責，其他部門按照職能分工分別開展配合工作。如浙江省紹興市在這方面的實踐就具有典型性。紹興市發布的改革方案規定，紹興市政府具有賠償請求主體資格，可以指定市環保局負責具體工作，市國土局、市林業局、市建設局以及各區、縣（市）政府按職責分工開展生態環境損害賠償相關工作。在我國，環保部門是負責環境保護管理工作的職能部門，由環保部門統一協調、其他部門予以配合具有一定的合理性。但環保部門的具體職責主要限于針對環境的監督管理，為環境污染與生態破壞提供相應的環保政策與技術標準，而對環境資源的利用與管理本身卻較少涉及。因而在發生某一具體的生態環境損害事件時，環保部門可能因能力不足、實踐經驗缺乏而無法及時、有效、具體地開展生態環境損害賠償訴訟工作。另一種觀點主張由自然資源管理部門負責具體管理工作，制定和實施各種發展戰略和資產管理政策。根據《若干規定》，自然資源管理部門受國務院委托并由國務院授權，具備提起生態環境損害賠償訴訟的主體資格。相較于環境保護主管部門，自然資源管理部門是各類自然資源的直接管理主體，是自然資源合理利用與保護等各項事務工作的具體執行者，其在起訴資格上更具優先性。但生態系統本身是由生物與非生物相互作用、不斷重復能量交換與內部循環的自然整體，生態環境損害不僅包括對某一類自然資源的破壞，還包含對環境因素和生物因素帶來的不良變化以及由上述因素引起的生態系統功能衰退。所以，僅將自然資源管理部門作為單一賠償請求主體，會造成僅重視自然資源管理而忽視生態系統整體保護的弊端。

⒊政府部門資源管理模式有待改變。目前，我國在自然資源與環境保護方面采取“統一政策、分級分類管理”的模式。這種模式以自然資源的分級分類管理為基礎，有利于實現資源管理的精細化，但從資源管理的實際情況看，該管理模式存在以下問題：第一，我國每種自然資源都分別對應不同級別、不同層次的自然資源管理部門，有些自然資源對應的管理部門單一，有些自然資源對應多個部門交叉管理，存在多頭管理或無人管理的可能。當自然資源遭受損害時，自然資源相關主管部門之間往往相互推諉、扯皮，這不僅影響生態損害賠償工作的開展，也不利于受損自然資源的及時、有效救濟。第二，自然資源管理部門與環境保護主管部門存在交叉管理現象，如河流、湖泊、土地的管理，既涉及環保部門又涉及水資源部門。當環境資源遭受損害時，多個管理部門依法都具有賠償請求權。但自然資源管理部門提起賠償訴訟時，對因使用自然資源經濟價值而造成其生態價值損害的損失可以主張賠償，對包含環境因素和生物因素的生態系統服務功能的損失主張賠償則缺乏理論依據。同時，由于環境保護部門并非自然資源的直接管理主體，可能對自然資源遭受損害的具體類別不清而無法明確主張賠償的內容。因此，改變目前我國環境資源管理模式，建立環保主管部門與自然資源管理部門分類對應、協同合作的賠償制度更有利于維護生態環境的整體性與系統性。

二、政府部門主張生態環境損害賠償請求優先地位合理性分析

（一）政府部門主張生態環境損害賠償具有一定的理論基礎

政府部門主張生態環境損害賠償請求的理論基礎是其行使賠償請求權的合理依據，直接影響和決定著政府部門的角色定位與職責定位。關于政府部門主張生態環境損害賠償請求的主體資格依據，理論界存在不同的觀點。自然資源國家所有權理論認為，國家是物權法上的所有權主體并對自然資源擁有利用和管理的權力，當資源遭受破壞時，國家作為所有權人理所當然擁有唯一的賠償請求主體資格。[4]公共信托理論認為，全體公民對自然資源享有所有權并授予國家以管理主體資格，國家作為管理者有義務維護生態環境的良好狀態。當生態環境遭受損害時，國家因負有管理義務而享有賠償請求主體資格。生態環境損害賠償制度是新型救濟制度，其理論構建與傳統的法學理論和法律制度存在沖突，但這種沖突是在合理范圍之內的。筆者認為，政府部門依據自然資源國家所有權提出損害賠償請求存在一定的局限性，應當以自然資源所有權理論為基礎、公共信托理論為補充，將二者共同作為政府部門主張生態環境損害賠償請求優先地位的理論基礎更具合理性。

我國《憲法》和《物權法》明確規定，自然資源由國家享有所有權并由國務院代表國家行使權力。雖然自然資源所有權具有物權法上的私權屬性，但國務院作為法律賦予的國家所有權代表主體，其以維護國家利益為目的而對全民享有的自然資源進行處分、利用和管理，這同時具有公權屬性。基于自然資源國家所有權的公權屬性，國家應當為全體公民合理地保護、管理和利用自然資源，未經法定程序國家不得放棄所有權，政府部門也不得放棄生態環境損害賠償請求權;基于自然資源國家所有權的私權屬性，政府部門在生態環境遭受損害時享有的賠償請求權是因私權受到侵害而享有的一種民事賠償請求權，此時政府部門與其他民事主體享有平等地位，對于破壞自然資源者，有權主張由其承擔侵權的民事責任。[5]通過上述分析，自然資源國家所有權理論可以作為政府部門享有生態環境損害賠償請求主體資格的理論依據。然而，政府部門基于自然資源國家所有權理論主張生態環境損害賠償只限于對自然資源的救濟，而難以促成對資源物質實體和生態環境要素的整體保護，原因在于生態環境損害不僅是對自然資源的損害，還包含對環境因素、生物因素以及由上述因素組成的生態系統的不良改變。所以，當自然資源以外的生態環境遭受污染時，政府無法基于自然資源國家所有權而主張救濟。此外，不是所有的自然資源都歸國家所有，如集體所有的自然資源遭受損害時，政府部門基于自然資源國家所有權而主張賠償則不具有合理性。

基于公共信托理論，國家作為公共財產信托管理人，在信托范圍內對空氣、河流、海洋等信托財產享有管理權。[6]這與我國《憲法》關于國家環境保護義務的條款具有契合之處。通過對我國《憲法》第9條、第26條的解讀，國家對于環境保護的義務實質上是基于公眾的信托而對生態環境利益負有的管理職責。為了保護公眾的生態環境權益，國家作為管理者有義務維持自然資源及生態環境的良好狀態。將公共信托理論作為除自然資源所有權理論之外的政府賠償權的理論基礎，能夠突破目前自然資源國家所有權理論作為單一理論基礎的局限。具體而言，當自然資源遭受損害時，將國家視為物權法上的所有權主體，并由國務院授權有關政府及其職能部門就受損自然資源主張賠償;當生態環境遭受損害時，國家作為管理者有義務實施環境保護措施，承擔環境管理義務;當集體所有的自然資源遭受損害時，國家作為信托管理人可以就集體所有的自然資源主張賠償。因此，以自然資源國家所有權理論和公共信托理論的雙重構造作為政府部門享有賠償權的理論依據具有正當性和合理性基礎。

（二）國家環境利益維護者的角色定位有利于政府部門主張生態環境損害賠償請求

對于尚處于探索階段的生態環境損害賠償訴訟制度而言，為了破解實踐中的困境，必須對主張賠償的政府部門角色進行合理定位。首先，政府部門主張生態環境損害賠償的價值取向在于維護純粹的生態環境利益而非公共利益或私人利益。根據《改革方案》，生態環境損害是指環境污染、生態破壞行為引起的環境因素、生物因素的不良變化以及上述因素構成的生態系統功能衰退;因污染環境、生態損害導致的人身侵害和財產損失后果請求賠償的不適用該方案。由此可見，生態環境損害賠償之訴與環境公益訴訟的適用范圍并不完全相同，公民私人利益與社會公共利益范圍之內的人身侵害、財產損失等均不在生態環境損害賠償之訴的適用范圍內，政府部門提起賠償訴訟只是為了保障不確定多數人享有的純粹的生態環境利益。[7]其次，生態環境損害賠償訴訟的主體為政府部門而非任何公民或環保組織。政府部門作為由國家設立并管理各項事務的行政機關，應當承擔由國家負有的環境管理義務。[8]政府部門基于國家利益的考量，以履行國家承擔的環境管理義務為目標而提起的生態環境損害賠償訴訟應當屬于“國益訴訟”而非公益訴訟。社會組織、檢察機關和社會公眾非經法定授權均無權提起自然資源生態環境損害賠償訴訟。因此，應將政府部門主張生態環境損害賠償請求的角色定位為國家環境利益的維護者。

（三）政府部門的職責分工有利于政府部門主張生態環境損害賠償請求

首先，明確每種自然資源僅對應單一級別的資源管理部門，同時協調與其他相關資源管理部門的關系。如水資源單一對應水資源管理部門，國土資源部門、農業部門等各司其職并協調配合。其次，明確規定自然資源管理部門與環境保護主管部門的管理權限，避免出現行政機關交叉管理或無人管理的情形。當自然資源遭受損害時，作為自然資源所有權的授權主體享有生態環境損害賠償請求資格;當集體所有的自然資源遭受損害時，自然資源管理部門依據公共信托理論，作為信托財產的管理者提起賠償訴訟;當生態環境遭受損害時，環保主管部門依據公共信托理論，作為環境事務的管理者提起賠償訴訟。當自然資源管理部門與環境保護主管部門對于某種環境資源損害都具有管理權限時，由兩個部門自行協商或者共同管理。無論是負有環境管理義務的環境保護主管部門或是具有自然資源管理職能的資源管理部門，都在其職責范圍內享有清晰、明確的賠償請求權。這種由環保部門和資源管理部門分類對應、協同合作的管理模式不僅與生態環境損害賠償的整體性和系統性相契合，也可以避免因行政權力濫用導致不利于環境救濟后果的發生。

三、完善政府部門主張生態環境損害賠償請求程序的建議

（一）完善政府部門主張生態環境損害賠償訴訟磋商前置程序

⒈政府部門發出磋商建議書。根據《改革方案》的相關要求，當生態環境遭受破壞確需治理或賠償時，政府部門應當依照生態損害鑒定評估結果與責任人先行磋商。但《改革方案》并未就如何開展磋商進行具體規定，《若干規定》中也沒有以條文的形式加以明確。從程序法的角度而言，磋商與訴訟均是實現生態環境損害賠償的必要階段，也是生態環境損害賠償制度的重要組成部分，[9]政府部門發出的磋商建議書可以分為兩個部分：一是由賠償權利人向責任人發出“磋商建議書”。建議書包括生態環境損害賠償責任人的基本信息、證明生態損害事實的相關材料、承擔賠償責任的法律依據和理由、修復方案、履行責任的方式或承擔修復費用的金額、不履行責任的法定后果以及簽收建議書后不履行義務應承擔的法律后果等內容。如《山東省生態環境損害賠償磋商工作辦法》中提出的“磋商意見書”與《紹興市生態環境損害賠償磋商工作辦法》中提出的“生態環境損害賠償意見書”都對此作了明確規定。如果賠償責任人同意磋商建議書中的條款，其在磋商建議書中簽字或蓋章后即刻發生法律效力。如果賠償責任人在簽訂磋商建議書后仍怠于履行賠償義務，應當由其承擔在磋商建議書中約定的法律責任。二是若賠償責任人就磋商建議書中的相關內容表示質疑或認為某種責任不應由其承擔的，可在磋商程序中就主要爭議部分展開具體磋商。雙方協商達成一致后可立即簽訂賠償協議。磋商結果未形成統一意見的，應當由政府或其指定的機構依照《改革方案》適時提起生態環境損害賠償訴訟。

⒉建立磋商監督制度。生態環境損害賠償涉及公眾切身利益，公眾有權參與磋商全過程，有權對政府部門與相關責任人的磋商內容進行監督。在監督形式方面，公眾既可以在磋商過程中提出建議，也可以采取線下或者網上評議政府等方式進行監督，必要時政府部門還可以邀請行業專家、專業學者參與協商，就磋商中的具體爭議事項發表意見和提出建議，以促使賠償權利人和賠償責任人之間達成協議。《改革方案》明確規定，生態環境損害中的重要事務應當向公眾公開，可以邀請專家、學者以及其他利害關系人積極參與。我國已有部分地區開始實踐探索，如貴州省出臺的磋商方案中不僅規定了賠償權利人和責任人，還規定了可以邀請相關第三人、調解組織等參與磋商。因此，為了確保磋商的公平公正、防止賠償權利人濫用權利，應當擴大公眾參與范圍，建立磋商監督制度。

⒊發布磋商公告。無論是發出“磋商建議書”還是簽訂生態環境損害賠償協議，都應當由政府部門發布磋商公告，告知公眾磋商結果，從而保障公民、法人與其他社會組織對生態環境損害賠償的知情權和參與權。為確保社會公眾的環境信息知情權，在正式啟動磋商程序之前，政府部門應當發布磋商公告，允許公民、企業法人以及環保組織等參與到磋商程序中。在磋商過程中，除涉及國家秘密、商業秘密或個人隱私等不應公開的法定情形外，政府部門應公開磋商內容，將生態環境損害調查結果、評估報告結論、修復方案編制計劃等關系公眾利益的重要內容進行公布。

（二）健全生態環境損害賠償訴訟制度

⒈建立訴前財產保全制度。生態環境損害發生后，部分企業可能因高昂的環境修復費用而陷入破產或瀕臨破產的境地。企業一旦破產，再要求其承擔生態環境損害修復義務或賠償責任將存在困難。不僅如此，當企業發現自身即將承擔高額生態修復費用時，很有可能直接轉移財產，逃避法律責任，進而妨礙生態修復工作。根據相關統計報告結果看，我國每年發生的生態環境損害賠償案件，最終由污染者實際承擔生態修復責任的數量不超過10例。然而，生態修復項目的啟動需要充足的資金，否則難以保證生態環境治理方針的落實。訴前財產保全制度允許政府部門在提起賠償訴訟前向人民法院提出財產保全申請，從而避免因賠償義務人不履行責任而妨礙生態修復項目的啟動與實施。政府部門的訴前財產保全措施應著重關注以下幾點：首先，政府部門提起訴前財產保全的范圍必須與生態環境損害鑒定評估報告中責任人應承擔的責任保持一致，要避免對責任人造成其他經濟損失或生活不便。其次，政府部門提起訴前財產保全后，法院應當在合理期限內及時作出裁定，裁定采取保全措施后必須立即啟動執行程序。再次，政府部門作為國家機關，原則上不應當提供財產擔保，但為了限制政府部門濫用訴權、保護責任人的合法權利，必要時可以要求政府部門對必須提起財產保全的案件提供足夠的證據支持。最后，政府部門提出訴前財產保全后，未能在法定期限內提起生態環境損害賠償訴訟的，法院應及時解除財產保全措施。

⒉完善多樣化責任承擔方式。首先，規范分期支付方式。《改革方案》明確規定，可根據生態環境損害賠償責任人的主觀心理、客觀經營狀況等因素試行分期支付。在滿足相關條件時，可以采取此種方式打破責任人賠償能力不足的困境。第一，分期支付應當強制責任人提供財產擔保或者保證人，提出擔保以保障賠償款的安全，擔保范圍也應同責任人承擔的賠償金數額相一致。第二，保證責任應當要求由具有良好信譽評價的公民、法人或非法人組織承擔。在賠償費用完全支付后，擔保人或保證人承擔的責任也自動消失。對于企業來說，分期支付可以避免一次性支付高昂的賠償費用，以保障企業現金流動和經營管理的正常運行，提高企業的債務償還能力。對于個人來說，分期支付定額的賠償費用，可以減少因損害賠償帶來的經濟壓力和心理負擔，保障其基本生活不受影響。因此，分期支付不僅可以滿足環境修復的需要，還能促進生態環境損害賠償責任的落實。其次，設立預支付責任承擔方式。生態環境具有系統性與整體性特點，在其遭受損害后若不及時修復、治理，很有可能帶來更大的生態價值損失。從損害發生的過程來看，生態環境損害具有長期性、潛伏性和不可逆轉性等特征，若使遭受破壞的生態環境恢復到受損前的狀態往往需要耗費大量的人力、物力和財力。生態環境損害發生后，為了盡快實現對生態環境的修復，應當采取積極措施以促使責任人積極履行賠償責任。可采用減少責任人賠償責任的形式鼓勵其簽訂預支付賠償協議，繼而以其預先支付的賠償金保障環境修復任務的完成。預支付可以分為部分支付和全部支付兩種方式，以行為人自愿選擇為前提，選擇不同的支付方式對應不同的責任減輕程度。預支付責任承擔方式的具體內容包括：第一，義務人在簽訂磋商建議書或磋商協議前選擇部分支付或全部支付。第二，明確減輕責任承擔的相應比例時，理應根據行為人的經濟狀態、支付能力、主觀態度并結合生態損害修復的難易程度等因素確定。第三，預支付資金應當由賠償請求主體設立專門的機構進行管理和使用，專項用于生態環境的修復與治理。有關預支付資金的管理與使用情況，管理者應定期發布公告，保證專款專用以確保其透明度。第四，選擇部分支付的行為人應在簽訂磋商建議書或磋商協議后，以分期付款或者其他支付方式完成剩余資金的支付。一旦行為人逾期不承擔賠償責任，賠償權利人仍然可以請求法院予以強制執行或提起賠償訴訟。

⒊確立生態修復資金管理模式。《若干規定》第15條規定，被告被判決承擔的各種賠償資金以及因拒絕承擔生態環境修復責任時應繳納的修復費用，應當按照相關規定進行繳付和管理。但這種規定過于籠統，無法改變各地區對賠償資金管理的混亂狀況。目前，山東、海南、貴州等地設立了專門的環境修復資金賬戶，集中管理當事人繳納的生態環境修復資金，但在中央層面及全國多數地區修復資金的管理制度仍未有效建立。[10]各地區有關生態修復資金的管理和使用狀況主要有以下幾種：第一，通過政府部門設立統一財政賬戶或專項賬戶進行管理和使用。如《山東省生態環境損害賠償資金管理辦法》規定，賠償金不屬于政府繳稅收入，應當在全部上交賠償請求主體同級國庫后，依據制定的財政預算方案統一管理。第二，由法院執行款賬戶進行統一管理。如漳州市《專項修復資金管理辦法》規定，首次由市級政府財政撥款，采用資金管理與使用報告制度，其后由本市中級人民法院設立專款賬戶，實行財政專項管理，并接受財務、審計機關的監督。第三，通過公益基金會進行分管和利用。如中國生物多樣性保護與綠色發展基金會設置生態修復專項資金對貴州省部分區域環境公益訴訟案件中產生的修復資金進行管理和使用。第四，由公益信托機構進行管理和使用。如2016年自然之友訴江蘇中丹化工有限公司水污染一案中，被告主動出資創立慈善信托并由長安信托公司專項管理與使用。

上述各地積極探索修復資金管理模式的實踐極大地推動了生態環境修復活動的有序開展，但“各自為戰”的管理模式具有適用上的局限性，一般只適用于局部地區。對于跨區域生態環境損害賠償案件，某種生態環境修復資金管理模式則可能因存在地區差異而無法得到科學管理和有效使用。因此，有必要確立統一的、普遍適用的生態修復資金管理模式，允許地方政府在此基礎上結合本地區實際情況作出一定的調整。就具體的管理模式而言，我國可以考慮由政府部門設立統一財政賬戶對生態環境修復資金進行專項管理和使用。政府部門作為管理者既擁有保護生態環境的職權，也承擔著修復受損生態環境的職責。由政府部門統一管理生態環境修復資金，既是國家履行環境管理職責的體現，也能確保修復資金的安全性、公益性和效用性。然而，國家財政資金管理程序較為嚴格，把賠償款項上繳國家財政后往往需要經過嚴格復雜的程序才能申請使用，為此，有關政府部門可考慮設立專門的生態環境損害賠償專項資金賬戶，由其擔任管理者。

【參考文獻】

[1]史紅鳳.生態環境損害賠償制度的現狀與改革——以環境立法演變為視角[J].山西省政法管理干部學院學報，2017，（2）：13-16.

[2]肖建國.利益交錯中的環境公益訴訟原理[J].中國人民大學學報，2016，（2）：14-22.

[3]竺效.論環境民事公益訴訟救濟的實體公益[J].中國人民大學學報，2016，（2）：23-31.

[4]張梓太，李晨光.生態環境損害政府索賠的路徑選擇[J].社會科學，2018，（3）：116-122.

[5]黃萍.生態環境損害索賠主體適格性及其實現——以自然資源國家所有權為理論基礎[J].生態法學研究，2018，（3）：123-130.

[6]尹哲.生態環境損害政府索賠權的優化適用[J].沈陽大學學報（社會科學版），2019，（1）：48-72.

[7]彭中遙.行政機關提起生態環境損害賠償訴訟的理論爭點及其合理解脫[J].環境保護，2019，（5）：24-30.

[8]彭中遙.生態環境損害賠償訴訟的性質認定與制度完善[J].內蒙古社會科學（漢文版），2019，（1）：105-111.

[9]王旭光.論生態環境損害賠償訴訟的若干基本關系[J].法律適用，2019，（21）：11-22.

[10]江必新.中國環境公益訴訟的實踐發展及制度完善[J].法律適用，2019，（1）：51-54.

（責任編輯：苗政軍）

On Legal Analysis of the Government's Claim for

Compensation for Ecological Environment Damage

Bei Mingjie，Tian Yingying

Abstract：This paper holds that there are still some problems in the role orientation of the government departments in our country，and the government should be the logical starting point for the obligee to realize the ecological environment damage compensation.Therefore，based on the theory of environmental public trust and the theory of state ownership of natural resources，we should position the main role of ecological environmental damage compensation advocated by Chinese government departments as the defender of national environmental interests，clarify their responsibilities and authorities in ecological environmental damage compensation，and improve the pre litigation consultation procedure of ecological environmental damage compensation of government departments.

Key words：ecological environment damage compensation;role orientation of government departments;responsibilities of government departments;pre litigation consultation procedure