地方創新性立法的限度及其規范化

摘? ? ? 要：地方創新性立法是推進地方治理法治化的重要手段，鼓勵地方立法創新是完善我國立法體制的應有之義。為實現地方創新性立法的規范化，應明確地方性事務的判斷標準，引入重大事項請示報告制度，加強立法決策量化論證。

關? 鍵? 詞：地方創新性立法;備案審查制度;央地關系;立法體制

中圖分類號：D927? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2021）02-0042-10

收稿日期：2020-11-26

作者簡介：高馨玉，中共中央黨校（國家行政學院）政法部法學理論博士研究生，研究方向為地方立法。

黨的十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”妥善處理中央與地方的關系，是全面深化改革所面臨的重大課題。明確中央和地方的角色分工，建立中央治理和地方治理的合作機制，我國治理體系才能得以完善，才能為我國治理能力現代化奠定穩固的秩序基礎。“在某種意義上，地方由于真切感受到民眾壓力而在治理實效方面作出種種努力，將構成推動我國國家治理現代化的最直接動因。”[1]為實現地方治理的規范有序，國家應適度放權讓地方因地制宜地探索“本地化”治理模式，調整立法權的縱向配置便是其中的一項重要舉措。2015年，我國修改后的《立法法》將地方立法權主體擴容至所有設區的市，以滿足全面深化改革時期地方治理法治化的制度需求。2019年7月，習近平總書記對地方立法工作作出重要指示：“在維護國家法制統一的前提下，鼓勵地方立法創新發展。”創新性立法是地方立法的特有概念，指的是地方立法主體根據地方實際情況和發展需求，在地方立法權限范圍內，運用自主立法權在上位法沒有規定或者不存在上位法的情況下進行創制性立法活動的總稱①。

實現地方治理法治化，要充分認識地方創新性立法的重要性。但地方創新性立法工作應在合理的邊界范圍內開展，一旦超出合理的限度，地方創新性立法就有可能背離地方治理法治化的目標。如祁連山生態破壞案就是地方創新性立法超越必要限度的反面典型。2017年，全國人大常委會專項審查有關祁連山自然保護區的49件地方性法規時發現多項法規與黨中央保護生態環境的政策方針不相符，對此，黨中央在通報中嚴厲批評地方立法“為破壞生態行為‘放水”的問題。在某種意義上說，此次事件抑制了地方立法的“擴張”趨勢，在地方立法人員“怕擔責”的思想包袱下，地方立法漸趨保守。[2]在制度層面，對“地方事務”權威界定的缺失，使得地方難以明晰創新性立法的范圍，地方立法“試驗田”作用的發揮急需方向指引。

一、備案審查制度下的地方創新性立法

為保證地方創新性立法，我國的備案審查工作應尋求維護法制統一與保障地方有效治理間的平衡，既要確保法律體系的協調，又要鼓勵和支持地方立法“不抵觸、有特色、可操作”。[3]自2017年開始，全國人大常委會法工委每年向全國人大常委會作年度備案審查工作報告。筆者梳理2017—2019年全國人大常委會法工委備案審查的3份年度工作報告時發現，地方性法規是備案審查工作中數量最多的規范性文件類型（見表1）。

同時，筆者根據年度工作報告匯總出全國人大常委會法工委公布的33個備案審查典型案例。其中，以地方性法規為備案審查對象的案例20個，約占備案審查案例總數的60.6%。值得一提的是，在2019年度備案審查工作報告中首次提到了允許和鼓勵立法機關進行地方立法創新的兩個具體案例①。根據我國《法規、司法解釋備案審查工作辦法》第36條—第39條的規定，可將備案審查時各種規范性文件可能出現的問題分為四類：違背憲法、與政策不一致、違背法律、不適當（見表2）。

由表2可知，在全國人大常委會法工委公布的備案審查案例中，“違背法律”是地方性法規存在的最突出問題，具體分為四種情形：一是與法律規定明顯不一致或與法律的立法目的、原則相違背，旨在抵消、改變或規避法律規定。如2017年全國人大常委會根據公民提出的審查建議，對多個省份關于計劃生育的地方性法規進行審查，最終認定部分文件中關于用人單位可對超生職工解除勞動合同或者辭退、開除的條款與《勞動合同法》相抵觸。二是違法設定行政許可、行政處罰、行政強制，或者對法律法規設定的行政許可、行政處罰、行政強制作出調整和改變。如2015年全國人大常委會審查《杭州市道路交通安全管理條例》，審查結果認定該條例增設了“扣留非機動車并托運回原籍”的行政強制手段，違反了法律規定;有的地方性法規規定，臨時占用草原的，應當向草原監督管理機構繳納草原植被恢復費用，經全國人大常委會法工委審查，認為該規定對《草原法》設定的行政處罰（臨時占用草原期滿必須恢復草原植被，逾期不予恢復，由草原行政主管部門代為恢復，所需費用由違法者承擔的規定）作出改變②。三是超越權限，違法設定自然人、法人和非法人組織的權利與義務，或者違法設定國家機關的權力與責任。如根據中國建筑業行業組織提出的審查建議，全國人大常委會審查認為北京、山東、江西等多個地區的審計條例或審計監督條例中“以審計結果作為工程竣工結算依據”的規定，超越了《審計法》和《審計法實施條例》規定的審計監督職能。四是違反《立法法》第8條對于只能制定法律的事項作出規定③。有的地方性法規規定，人大常委會閉會期間可以由主任會議許可對人大代表進行逮捕，如《湖北省實施〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法〉辦法》第31條和《四川省〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法〉實施辦法》第39條。經審查認為，此類規定與《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》相抵觸。

黨的十九大報告對于人民的食品安全訴求作出回應，提出“實施食品安全戰略，讓人民吃得放心”。[4]2018年12月，我國重新修訂《食品安全法》，規定食品安全工作要實行預防為主、風險管理、全程控制、社會共治，要建立科學、嚴格的監管制度。2019年2月24日，國務院辦公廳相繼印發了《地方黨政領導干部食品安全責任制規定》和《中共中央國務院關于深化改革加強食品安全工作的意見》，進一步落實食品安全黨政同責，為各地區各部門推進食品安全工作提供了基本遵循。《上海市食品安全條例》設定行政許可和行政處罰的規定屬于《法規、司法解釋備案審查工作辦法》第38條所規定“違法設定行政許可、行政處罰、行政強制或者對法律設定的行政許可、行政處罰、行政強制違法作出調整和改變”的情形。但全國人大常委會認為《上海市食品安全條例》中的有關規定屬于“地方適應新情況新需要作出的帶有創制性的規定，應當允許探索”。《上海市食品安全條例》針對從事食品和食用農產品貯存、運輸服務的經營者未按規定備案的行為設定行政處罰被解釋為沒有超出對食品安全事件“實行最嚴厲的處罰”的權限范圍，“屬于地方適應新情況新需要作出的帶有創制性的規定，應當允許探索”。此外，我國《行政處罰法》正處于修訂階段，有學者和實務部門的工作人員認為現行的《行政處罰法》中有關地方性法規設定行政處罰的規定限制過嚴，地方立法缺乏主動性，束手束腳，因此建議擴大地方立法權限。[5]已公布的《行政處罰法（草案）》第12條第3款規定：“地方性法規為實施法律、行政法規，對法律、行政法規未規定的違法行為可以補充設定行政處罰。地方性法規補充設定行政處罰的，應當通過聽證會、論證會等形式聽取意見并向制定機關作出說明。”與現行《行政處罰法》相比，《行政處罰法（草案）》中地方性法規的行政處罰設定權有所擴大。根據現有案例，在《行政處罰法》未修改之前，增設行政處罰的地方性法規都被認定為違反上位法的規定。總之，地方性法規被認定為是地方立法創新具有偶然性，地方創新性立法仍有待進一步探索。

二、地方創新性立法的種類與限度

（一）地方創新性立法的種類

根據我國《立法法》第73條的規定，以立法事項為標準可將地方性法規劃分為三種類型：一是細化操作型立法，即法律、行政法規已對此類立法事項作出一般性規定，考慮到地方差異的客觀存在，地方立法主體要立足本地區的實際情況細化上位法的有關規定，讓上位法在本地區落到實處。二是賦權確認型立法，即上位法對某些地方特色立法事項缺少制度供給，地方自主創造新的法律予以補充，通過賦予或確認相關主體的權利（權力），明確利益相關方之間的法律關系。三是漏洞填補型立法，即在國家層面立法尚付闕如的情況下，地方發揮立法“試驗田”的作用，探索立法，總結立法經驗，先行先試，填補立法空白。[6]一般而言，“凡是地方立法按照地方實際情況制定出來的地方性法規，一定是同上位法一致但不一樣的新的法律規范……理想的地方立法都是應當具備‘地方特色的，都屬于地方立法創新的結果。”[7]但本文所講的地方創新性立法采取的是狹義解釋，根據前文關于地方創新性立法的定義，細化操作性立法是在上位法限定的框架內開展立法活動，本質上是對上位法的重復和細化。因而該種類型的立法不屬于本文所探討的地方創新性立法范圍，本文研究的對象主要是賦權確認型立法和漏洞填補型立法。

賦權確認型立法與漏洞填補型立法都是因上位法無法滿足地方治理的制度需求，地方立法機關根據本地實際情況進行補充立法。但二者存在本質上的不同，區別在于是否創設了新的權利（力）義務關系。賦權確認型立法并非創設了新的法律關系，而是在原有制度基礎上進行了權利（力）義務的增添。以對違反規定停放車輛的行政處罰為例，我國《道路交通安全法》第93條規定對此種行為“處20元以上200元以下罰款”，《河南省道路交通安全條例》第58條則直接規定“處200元罰款”，這實際上是加大了對違法停車行為的處罰力度，增加了地方行政管理方式和權限的制度供給。漏洞填補型立法則填補現有制度的“空白點”，對尚未制度化的實踐經驗予以法律認定，而非另辟蹊徑創設行政主體或增加權利（力）。[8]地方立法實踐中強調的“先行先試”歸屬于此種類型，如青島市出臺的《青島市商品流通市場建設與管理條例》，這是我國首部規制地方商品流通的規范性文件;《無錫市民用無人駕駛航空器管理辦法》，是我國首次針對無人機規范化管理的立法探索與創新。

（二）地方創新性立法的限度

地方創新性立法是滿足地方發展需求，實現地方治理法治化的必由之路。同時，地方發揮先行先試、立法“試驗田”的作用，為國家提供了可資利用的法治本土資源，有助于完善社會主義法治體系。但這并不意味著地方立法創新不受任何約束，立法創新不能超出合理限度。誠如有學者所言，地方立法創新不是鉆上位法的空子，不是想盡辦法規避上位法;地方立法創新不是為了保護地方利益設立自留地，不是將地方立法變成權力擴張的工具;地方立法創新不是為了政績工程，不是將地方立法變成急功近利的萬能之法。[9]因此，地方創新性立法要處理好以下三方面的關系：從規范性文件的內容來說，處理好創新立法的具體內容與上位法規定之間的關系;從創新立法的必要性來說，處理好必要創新立法與地方治理需求的關系;從創新立法的參與者來說，處理好創新立法參與主體與地方立法質量之間的關系。

⒈創新立法的具體內容與上位法的關系。為協調法制統一和地方立法的關系，我國《立法法》第72條規定了“不抵觸”原則，與“憲法、法律、行政法規相抵觸”是地方立法的禁區。厘清地方立法創新與抵觸上位法的界限，是明晰地方創新性立法范圍的基本前提。有學者認為，“抵觸”是指上位法與下位法針對同一事項作出規定，而下位法與上位法的規定內容不一致，下位法的規定違背了上位法的立法精神與原則。[10]需要強調的是，不違背上位法的立法精神與原則是這一概念的核心內容，有學者將其稱為“法意不抵觸”，即“地方立法不得同上位法的立法目的、立法原則和立法價值相抵觸，不得違反上位法的立法精神，限制公民、法人和其他組織的權利或者增加其義務”。[11]簡言之，地方性法規與上位法的具體條文不一致，并不必然導致抵觸，只有地方性法規違背了上位法的立法精神和原則才能被界定為與上位法相抵觸。如《青島市城市房屋拆遷管理條例》中有關賠償標準的規定與上位法不一致，但更加符合上位法的立法精神，更加有利于保護被拆遷戶的合法權益，因而不被認為抵觸上位法。[12]

⒉必要創新立法與地方治理需求的關系。目前，多數地方立法主體尚未積累豐富的立法經驗，地方立法普遍存在立項選擇不科學，偏離社會公眾的立法訴求;法案內容缺少針對性，規定過于原則，不利于具體執行等問題。如果所立之法不是地方治理所需，就違背了立法的必要性原則。地方立法權的有效運用，關鍵在于地方立法主體結合當地發展策略，妥善處理地方事務和解決地方問題。要警惕地方立法陷入法律萬能論的“怪圈”，要著眼于本地的實際情況，在“不抵觸、有特色、可操作”原則的指引下，用地方立法解決地方問題，切實提高地方治理的法治化水平。

⒊創新立法參與主體與地方立法質量之間的關系。地方創新性立法是對上位法的變通或是對國家立法空白的填充，相對于細化操作型立法，地方創新性立法更需注重立法的公眾參與。公眾參與是指“公共權力在作出立法、制定公共政策、決定公共事務或進行公共治理時，由公共權力機構通過開放的途徑從公眾和利害相關的個人或組織獲取信息，聽取意見，并通過反饋互動對公共決策和治理行為產生影響的各種行為。”[13]在地方創新性立法過程中，應當拓寬公眾參與立法的渠道，尤其注重專家、學者和社會團體力量的發揮，使地方創新性立法凝聚公眾智慧。因此，地方立法機關應當尊重社會公眾提出的立法建議，通過組織立項前期的民意調研、立法聽證會、立法座談會、立法論證會等多種方式，使社會公眾能夠平等表達意見，立法機關對公眾意見及時予以反饋。

三、地方創新性立法的異化與成因

（一）地方創新性立法的異化表征

⒈重復立法。地方立法根據上位法制定，難以避免出現某些條文重復上位法的情形。需要強調的是，作為地方創新性立法的異化表征之一，重復立法的主要表現形式為：在篇章結構上追求與上位法“一一對應”;大部分內容完全照抄上位法“一字不差”;在主要內容上照搬上位法，調整上位法的條文順序，對上位法進行重新組合;通過變換語句表述方式的辦法，對上位法進行“同義替換”;以“依據國家……、省……等有關法律法規處理”等形式，隱含重復上位法。[14]總體來說，重復立法主要存在以下消極影響：一是造成地方立法資源的浪費。地方立法的首要目的在于立足于地方事務，在維護國家法制統一的前提下制定符合地方發展規律的規范性文件，使國家的法律、政策能夠在地方得以有效貫徹執行或者填補國家法律空白。一項法案的制定需要經過立項、起草、審議、公布等多個環節，期間投入了大量的人力、物力、財力。重復立法沒有考慮地方實際，而是照搬照抄上位法，忽視了本地區公眾重點關切的、有重大爭議的內容，導致“不必要”立法事項擠占了“必要”立法事項的寶貴資源。同時，地方重復立法給備案審查工作增加負累。一方面，繁雜的待審議規范性文件加大了備案審查工作的工作量;另一方面，如何處理不抵觸上位法的地方重復立法給備案審查機關提出了難題。二是阻礙地方治理水平的提升。地方重復立法是地方立法保守主義的外化體現，片面追求與上位法的“一致性”而不考慮地方發展規律和立法需求，地方容易陷入“地方治理需要——地方重復立法——無適合地方發展的‘良法——地方治理難題”的惡性循環之中。

⒉過度創新。過度創新是對合理限度的違反和突破。總的來說，地方立法實踐中有兩種過度創新的情形：一種是對立法事項的越界。地方立法應遵循《立法法》對地方立法事項劃分范圍的規定，不能對屬于中央專屬立法權的事項進行立法。另一種是對地方發展客觀規律的錯誤認識，沒有結合本地區實際，地方立法制定超越本地區實際發展水平的立法文件，超前立法。過度創新主要發生在上位法沒有規定的情形下，即漏洞填補型立法。但地方填補立法空白應考慮立法目的與一系列立法價值的調和，不能與其他規范性文件的立法目的發生沖突。以2018年淄博市制定的《淄博市快遞網點管理辦法》為例，我國目前尚未對快遞網點監管出臺有關法律規定，而《淄博市快遞網點管理辦法》卻為淄博市快遞網點監管提供了合法依據。《淄博市快遞網點管理辦法》第18條規定：“快遞網點違反本辦法第十一條規定，收寄、分揀、存儲快件露天作業或者存在拋扔、踩踏、坐壓快件行為的，由郵政管理部門責令改正，可以對設置快遞網點的快遞企業或者分支機構處五千元以下的罰款;情節嚴重的，處五千元以上一萬元以下的罰款”。山東省人大常委會審查后認為，因快遞公司行為不當造成快件損毀，并未損害社會公共利益，可按照合同的相關條款進行賠償或者采取訴訟、仲裁等救濟方式，以行政手段進行干預是不必要、不適當的。此例發生的主要原因在于地方立法創新沒有做到與其他法律法規融貫一致。

重復立法和過度創新都會對我國法治建設產生消極影響。立法事項越界創新直接導致抵觸上位法的結果，地方立法削弱了中央立法的效力，是對我國法治秩序的直接破壞，易引發地方在執法和司法過程中的混亂，最終打破央地關系平衡。越界創新的地方立法難以通過人大備案審查，導致地方立法實際效力喪失。同時，地方立法與地區的客觀發展規律不一致，不利于地區的科學發展，還可能成為地方治理的“絆馬索”。

（二）地方創新性立法異化成因分析

⒈立法思維存在誤區。地方立法不得照搬、照抄上位法既是我國立法體制的內在要求，也是理論界和實務界的共識。但地方立法實踐中的重復立法現象不斷出現，成因在于地方立法機關立法思維存在誤區。目前，進一步擴大地方立法權范圍成為大趨勢，但仍存在“向上看，跟著學，照著寫”的慣性思維。在一些地方立法者看來，只有嚴格按照上位法體例結構和條文內容起草地方性法規，才能最大程度地保證地方性法規的規范嚴謹。過度創新則是地方立法機關存在立法思維誤區的另一種具體體現。有的地方立法者片面地認為，如果某一特定立法事項缺少上位法的規定，地方就可以不受限制地隨意立法。

⒉央地事權劃分的界限不明。為了解決既往地方立法中“大而全、小而全”“上下一般粗”等功能性失衡的問題，我國《立法法》設置了不同層級的地方立法權。《立法法》通過原則和規則兩方面的規定固化了設區的市的地方立法權的不完整性特征。原則上，除了法律專屬立法外，設區的市可以針對“屬于地方性事務需要”的事項制定地方性法規，但“對上位法已經明確規定的內容，一般不作重復性規定”。除了原則外，《立法法》還進一步通過具體的列舉式規定來限定地方立法權。無論是語義分析還是具體適用，“城鄉建設與管理”“環境保護”和“歷史文化保護”這三項內容實際上難以分清楚。“環境保護”的外延包含著“城鄉建設與管理”，“歷史文化保護”是“城鄉建設與管理”的一個方面，“環境”則與“歷史文化”的意涵膠著粘連。此外，如何界定這三項內容的范圍亦是一項難題，尤其是“城鄉建設與管理”。“城鄉”一詞幾乎涵蓋了我國全部地域范圍，而“建設與管理”的表述如此模糊以至于所有事項都可以歸屬于“城鄉建設與管理”的范疇。地方立法權限范圍的粘連和外延的模糊使地方立法機關難以通過具體的規則而獲得清晰的立法方向。

四、地方創新性立法之規范化

（一）明確地方性事務的判斷標準

我國《立法法》第73條規定，除本法第8條規定的事項外，地方可以就國家尚未制定法律或者行政法規的地方性事務制定地方性法規。但如何判定一項事務是否屬于地方性事務，難以從我國的法律體系中找到明確答案。“由于地方性事務自身特點的復雜性，通過中央以立法方式來詳盡地統一規定地方性事務的范圍的確是不現實的。但地方性事務又是地方治理法治化的前提。因此，在準確把握中央分權精神前提下有效識別什么是地方性事務，對于通過地方立法權擴容來提升地方治理能力現代化程度具有重要意義。”[15]地方性事務的判斷標準，關鍵在于對“地方性”的確定。相較于中央，地方性事務與地方具有更高的關聯程度，即具有地方信息獲取便利性、維護地方公眾權益，規制范圍未超出本區域。地方信息獲取便利性是指對立項開展立法評估，即是否應該立項，立項是否回應公眾關切等問題，科學立項要求立法事項符合本地區公眾的利益訴求。同時，對立法質量的評估主要以本地區公眾的反饋為主，此類信息的獲取未超出本地域范圍，而不必考慮其他地區公眾的意見和建議。立法背后體現的是不同利益主體的博弈，如果對一項事務的規制所產生的利益將涉及全國或中央，該事務就屬于中央事務;如果涉及的是某個地區公眾的權益，該事務就屬于地方事務。

（二）引入重大事項請示報告制度

按照“黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與”科學立法工作格局的要求，做好新時代地方立法，保持正確的政治方向，就要將“堅持黨的領導”放在首位。重大事項請示報告是發揮黨對立法工作領導作用的重要機制。目前，我國已有多個地區出臺了地方立法工作中的重大事項請示報告制度的規范性文件，形成了立法重大問題向黨委請示報告的常態化、制度化機制。如2016年云南省人大常委會制定出臺《中共云南省人大常委會黨組向省委請示報告立法工作辦法》;2018年甘肅省人大常委會通過《中共甘肅省人大常委會黨組關于健全完善向省委請示報告制度的辦法》。2019年我國制定頒布《中國共產黨重大事項請示報告條例》，其中規定“出臺重大創新舉措，特別是遇到新情況新問題且無明文規定、需要先行先試，或者創新舉措可能與現行規定相沖突、需經授權才能實施的情況”，應當向上級黨組織請示，地方創新性立法的請示報告宜采取書面形式進行。同時，地方立法機關要平衡立法自主性和重大事項請示報告之間的關系。我國法律對國家機關的權力邊界有明確規定，請示報告制度既有強制要求的成分，也有積極主動的因素。地方立法機關要正確界定“重大事項”，對屬于地方立法創新等重大問題及時向黨委報告。

（三）加強立法決策量化論證

⒈調研論證。開展立法調研是社情民意融入立法過程的重要途徑，也是民主立法的必然要求。地方立法起草前應詳細了解立法背景，收集、整理立法資料，包括上位法的有關規定、其他地區關于相關問題的具體立法經驗等。通過聚焦本地公眾的關切，找準立法的重點、難點，制定科學、嚴密的立法規劃。當然，達成上述目標離不開立法的調研論證。立法調研有三個方向：一是向上調研。要求起草團要全面梳理掌握上位法、相關政策文件精神等，為地方立法找尋合法性依據。二是向下調研。充分聽取利益關涉方的建議和意見，力求草案規則設置合理。三是向外調研。學習借鑒其他地區的有效做法和立法經驗。[16]同時，可以在立法調研過程中運用大數據技術，對立法調研收集、獲取的公眾意見進行分類整合，深入分析立法決策的必要性和可行性。

⒉立項評估。立項評估是指對特定事項是否具有制定規范的必要性、可行性以及社會效益進行綜合判斷、預測和評價的活動，主要解決的是特定事項“該不該立”“能不能立”“立了會怎么樣”的問題。通過客觀公正的地方立法前評估，可以實現立法資源的有效分配，提高地方立法的針對性，減少不必要立法帶來的立法資源浪費以及不成熟立法項目的試錯成本，從源頭上確保地方立法工作積極有序開展。截至目前，我國已有多個地區組織開展立法前評估工作，出臺了關于立項評估的規范性文件，如《陜西省地方立法評估工作規定》《蘇州市人民政府立法前評估辦法》《達州市人民政府立法前評估辦法》等。建立健全立法項目可行性評估制度，可以嘗試建立一套立項和草案可行性評估機制。地方人大常委會在建立立項和草案可行性評估機制后，應聘請專家、學者、人大代表和利益相關群體發表評估意見，形成一個相對中立的、公正的評估結論，以避免部門利益的干擾。通過對立項的客觀評估，識別出立法條件尚不成熟、不宜制定地方法規予以規制的事項，為其他必要立法事項預留足夠的立法空間。地方立法如何開展立法前評估，關鍵在于評估標準的設定即評估指標體系的構建。目前，對于評估主體應當從哪幾個方面、依據何種標準展開地方立法前評估，理論界和實務界尚未達成共識。因此，如何構建具有普遍適用性的地方立法前評估指標體系，是解決地方立法前評估中“如何評估”這一問題的關鍵。筆者認為，在構建地方立法前評估指標體系時，應當堅持系統全面、科學客觀、可行可測的原則，統籌考慮各方面因素，客觀全面地反映評估對象的現實情況，服務于地方立法前評估的目的，保證評估結果的科學性、準確性。

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（責任編輯：苗政軍）

On the Limitation and Standardization of Local Innovative Legislation

Gao Xinyu

Abstract：Local innovative legislation is an important means to promote the legalization of local governance，and it is necessary to encourage local legislative innovation to improve China's legislative system.In order to realize the standardization of local legislation，it is necessary to clarify the judgment standard of local affairs，introduce the reporting system of major issues，strengthen the quantitative demonstration of legislative decisions，and give full play to the role of local innovative legislation.

Key words：local innovative legislation;record review system;quantitative demonstration of decision-making;legislative system