基于審計視角的國家疾控管理體系建設研究

鄭鵬　田宛鑫

[摘要]本文從相關部門與審計機關的協同治理角度出發，研究協同治理程度對國家疾控管理體系建設完善程度的影響因素，研究結果顯示：衛生機構、司法機關、管理部門與審計機關協同治理程度越高，國家疾控管理體系建設完善程度就越高。因此，需要加強衛生機構、司法機關及管理部門與審計機關的協同治理，推動國家疾控管理體系現代化建設。

[關鍵詞]疾控? ? 管理體系建設? ? 審計機關? ? 協同治理

本文系遼寧省社科基金項目“綠色發展理念下自然資源資產審計研究”（項目號：L20BJY046）

當今世界，全球化趨勢發展迅速，由新冠肺炎流行所引起的公共衛生危機已經超出了公共衛生部門的范圍，它不僅危害人民的身體健康和公共安全，還影響了國民經濟的發展水平和國家社會的安全。這次疫情的暴發，反映出我國疾病預防控制管理體系的某些缺陷，因此，要把建設國家疾控管理體系作為一項基礎性工作，加強防疫人才、立法司法、衛生執法等建設，完善疫情防控體制機制建設，建立具有中國特色的疾病預防控制體系框架。國家疾病預防控制體系包括疾病預防和控制、現場救治及處置、衛生執法監督、健康宣傳教育、突發公共衛生事件應急等方面。推動疾病預防控制工作向縱深發展，可以從完善制度機制入手，理順關系，強化管理，使得衛生機構、司法機關、管理部門等相關部門與審計機關同心協力、協同治理，從而通過審計監督來提高治理水平。

一、文獻綜述

（一）疾控管理體系建設概況

國外的疾控管理體系建設已經趨向成熟，因此國外文獻很少關注疾控管理體系建設情況。美國形成了聯邦、州和地方的三級垂直控制系統，形成了由中央部門直接管理的衛生與公眾服務部的疾控中心及公共衛生局;英國疾控中心實行垂直管理模式，包括中央和地方兩大部分，中央對全國傳染病進行檢測，分析判斷疫情傳染模式，制定應對政策，調節公眾情緒，地方將疫情現階段狀況報告給中央，并進行跟蹤診療;日本模式的特征是預防和治療相結合，由“國家—都道府縣—市町村”垂直行業體系管理和區域管理三個階段組成。我國的疾控管理體系建設以政府為主導，由國家、省、地、縣、鄉鎮5個層級組成，各個部門共同參與。國家衛生健康委員會負責制定國民健康總體計劃，對疾病預防控制、國民免疫接種計劃進行總體把控，承擔突發公共衛生事件發生時的衛生應急工作，指導和組織疾病防控和救治。國內文獻主要從三方面分析了疾控管理體系建設還需要改進的部分：一是管理模式方面，采用多頭管理模式，體系內部部門存在重復且交叉管理的情況，缺乏有效的考評體系，工作積極性不高（周立平、王俊玲和馬家奇，2012;桑英、仁青江村，2015）。二是人力資源方面，即人員總數呈下降趨勢，員工組成不合理，預防控制團隊工作能力不足，工作經費缺乏（劉雪榮，2013;郝模、陳政和李程躍，2015）。三是財政投入方面，政府對疾控管理系統的投資總額不足，財務預算撥款比重不大，未補償專項疾控任務（趙宇，2011;孫小燕，2013）。

（二）相關部門與審計機關協同治理

協同治理是理想的政府審計治理模式與未來發展方向，相關部門與審計機關協同治理有利于完善國家疾控管理體系建設。國外文獻很少關注相關部門與審計機關的協同治理問題，由于大部分發達國家已成功建立了現代化國家治理結構，擁有相對完整的問責機制，明確劃分部門權限以履行各自職責，部門協同治理方面出現的問題較少。國內文獻主要從以下三個方面開展研究討論：一是在國家治理的框架下，從政府審計角度，引進協同理論與嵌入理論，系統展示了政府審計服務在國家治理中的協調與合作規律，深入研究以獲得有機協同效應，即政府審計治理的整體性大于部分性（王會金，2016;王素梅，2013）。二是基于國家審計協同視角，為了履行“免疫系統”的審計職能，探索有關部門和審計機關的協調治理機制，學習國家審計協同的內容框架和具體實例，最終達成信息共享與溝通（王會金，2013;戚振東、王會金，2011）。三是從協作的角度分析政府審計管理機構，并就政府審計中的特定協同模式進行分析（楊樹群，2019;李冬等，2013）。

本文從協同治理角度入手，建立國家疾控管理體系建設的內容框架，即相關部門與審計機關的協同治理如何影響國家疾控管理體系建設，并通過實證分析進行檢驗。

二.理論分析與研究假設

（一）內容框架

在國家疾控體系建設方面，審計系統的自我改進和監督已經無法適應社會需求，因此，既要展現審計機關自身效應，又要重視與其他部門相互合作、共同管理，建立相關部門和審計機關協同治理的內容框架。

如圖1所示，相關部門與審計機關協同治理以完善疾控管理體系為目標，涉及衛生機構、司法機構和管理部門，包括財務審計、咨詢服務和風險預警等方面。在疾控管理體系建設過程中，隨著審計對象和審計范圍的變化，如審計技術、治理機制、參與程度、平臺構建等因素彼此相互影響，協同治理必然會影響國家疾控管理體系建設。協同治理的重要性在于整合審計資源，協調相應審計項目以及吸引公眾參與，以實現相關部門和審計機關的協調組織結構，實現資源共享。從縱向上看，協同治理包括國家治理、部門治理和治理機制等體系方面的協同;從橫向上看，包括審計機關與機關事業單位組織內部審計之間的協同，以及審計機關與衛生、司法等國家治理子系統之間的協同;從總體結構上看，相關部門與審計機關協同治理包括戰略、管理和操作三個層面的協同。

（二）具體分析

本文結合疫情進展情況，在內容框架下，找出與審計機關可能發生關聯的部門為衛生機構、司法機關和管理部門，分析這三個部門與審計機關的協同治理如何對國家疾控管理體系建設產生影響，并提出以下三個假設。

1.衛生機構與審計機關協同治理對國家疾控管理體系建設的影響。衛生機構包括醫療機構、疾病預防控制中心（防疫站）、采供血機構、衛生監督及監測（檢驗）機構、醫學科研和在職培訓機構。疾病預防控制機構建立健全工作機制，履行疾病預防控制、突發事件衛生應急處理、健康危害因素監控與控制等職責。衛生機構與審計機關協同治理，是指衛生機構先進行內部審計，包括經濟責任審計、項目資金審計和預算執行情況審計等方面，找出各級醫療衛生機構建設管理的重點任務和薄弱環節，審計機關對財務支出不合理的部分進行審計監督并提供咨詢服務，以提高疾病預防控制機構的建設水平，最終完善國家疾控管理體系建設。采納審計機關提出的建議，完善疾控體制制度建設，加強審計結果運用，促進衛生管理體制現代化。因此，本文提出假設1，即衛生機構與審計機關協同治理程度越高，國家疾控管理體系建設程度就越高。

2.司法機關與審計機關協同治理對國家疾控管理體系建設的影響。司法機關在面對衛生安全防控工作中的違法犯罪行為時要快速精準地作出判斷和回應，同時也要提高疾控安全管理的知識儲備，將司法工作與衛生防控工作進行有效銜接融合。司法機關與審計機關協同治理，主要是基于協同治理機制，從建設衛生安全法律體系和提高衛生安全管理的角度，完善國家疾控管理體系中的公共健康與安全的法律體系。一方面，司法機關編制相關的法律法規指引、提供司法措施建議、跟進執法進程，審計機關對衛生防控的財政和財務收支進行檢查和監控;另一方面，審計機關可將違法案件涉及人員移送司法機關，然后由司法機關處理涉案人員，最終達到促進國家疾控建設的目的。因此，本文提出假設2，即司法機關與審計機關協同治理程度越高，國家疾控管理體系建設程度就越高。

3.管理部門與審計機關協同治理對國家疾控管理體系建設的影響。管理部門是指被審計單位的業務主管部門。管理部門與審計機關協同治理，是當被審計單位的公共權力被侵犯時，管理部門擁有直接管轄權，因此，將出現的問題直接向管理部門移送，管理部門接收審計移送的信息后，通過查證使相關人員承擔責任，及時補救或制止損失產生。因此，本文提出假設3，即管理部門與審計機關協同治理程度越高，國家疾控管理體系建設程度就越高。

三.研究設計

（一）樣本選擇與數據來源

本文選取2013—2017年中國疾病控制預防和審計相關的數據，由于公開的滯后性無法獲取更近年份的數據，故本文以當前可用的數據作為樣本，并刪除短缺和無法量化的部分。疾控管理體系建設包括的全國醫療衛生機構總數、全國衛生人員數、全國衛生技術人員數、全國醫療衛生機構床位、全國衛生總費用、疾控醫療服務診療人數和入院人數，數據來自2013—2017年的我國衛生健康事業發展統計公報;計算衛生機構、司法機關和管理部門與審計機關協同治理程度以及審計信息提供力度所用的數據來自2013—2017年的中國審計年鑒;居民人均預期壽命數據來自2013—2017年的我國衛生和計劃生育事業發展統計公報;全國總人口的統計數據來自2013-2017年的國民經濟和社會發展統計公報。由于各個要素的單位不同，本文將對數據進行零-均值規范化（z-score標準化）處理，使得處理后的數據符合標準正態分布。

（二）模型構建與變量定義

本文構建如下模型對假設進行驗證：

其中，DC為國家疾控管理體系，疾控管理體系的建設包括：疾控治理（全國醫療衛生機構總數），疾控人才（全國衛生人員數、全國衛生技術人員數），疾控技術（全國醫療衛生機構床位），疾控費用（全國衛生總費用），疾控醫療服務量（疾控醫療服務診療人數、入院人數）。

在管理協同層面上審計機關與國家其他部門之間的協同程度難以進行量化處理，故衛生機構、司法機關與審計機關的協同治理，主要體現在審計移送人員的跟進責任上;管理部門與審計機關協同治理，則體現在采納審計機關建議的數量上。因此，相關部門與審計機關協同治理程度的計算公式如下：

管理部門與審計機關協同治理程度，FT=移送后管理部門處理的事件數量/審計機關移送給管理部門處理事件的數量。

司法機關與審計機關協同治理程度，JT=移送后司法機關處理的人員數量/審計機關向司法機關移送的涉案人員數量。

衛生機構與審計機關協同治理程度，PA=被采納審計建議數量/審計提出的建議數量。

控制變量包括我國基本醫療素養水平MI、居民人均預期壽命AL、全國總人口POPU、傳染病死亡率RO、傳染病暴發頻率IN、年度虛擬變量year。其中年度虛擬變量，若樣本數據屬于該年則賦值為1，否則為0。

四.實證結果及分析

（一）描述性統計

樣本數據的描述性統計如表1所示。國家疾控管理體系均值過小，總體來看，國家疾控管理體系建設還不夠完善;國家疾控管理體系最低值為-10，而最高值為10.12，這意味著各年間疾控體系建設差距明顯，疾控工作安排不合理。國家疾控管理體系還需進一步提升。管理部門與審計機關協同治理程度平均值較高，約為84%，因此，管理部門對審計機構移送的事件處理效率很高。衛生機構與審計機關協同治理程度均值達到74%，說明衛生機構對審計建議的采納程度達到及格水平，但從總體上看，審計建議采納數量還需大幅度提升。

（二）相關性分析

如表2所示，國家疾控管理體系和衛生機構與審計機關協同治理程度、居民人均預期壽命和全國總人口的相關系數接近1，其關聯程度最強;除傳染病暴發頻率外，其他變量之間的相關系數均在0.8以上，說明各個解釋變量、控制變量之間相關性顯著。

（三）面板回歸結果與分析

本文采用Stata15.0進行回歸分析，回歸結果如表3模型（1）所示，管理部門與審計機關協同治理程度在5%的水平上與國家疾控管理體系建設顯著正相關，司法機關與審計機關協同治理程度在5%的水平上與國家疾控管理體系建設顯著正相關，衛生機構與審計機關協同治理程度在10%的水平上與國家疾控管理體系建設顯著正相關。因此假設1、假設2和假設3得到驗證。其中我國基本醫療素養水平MI的回歸系數在10%水平上顯著為負，體現出如果居民醫療保障意識降低，國家將采取一系列政策提高醫保水平，疾控管理體系建設就會不斷完善;居民人均預期壽命AL的回歸系數在1%水平上顯著為正，說明居民壽命越長，疾控管理體系建設程度越高;傳染病死亡率RO的回歸系數在5%水平上顯著為正，說明疾病死亡率變高，進而國家政府部門意識到疾病控制預防的重要性，加強疾控管理體系建設。其余變量的回歸系數不顯著，模型整體擬合情況較好。

（四）穩健性檢驗

本文從兩方面進行穩健性檢驗。第一，檢驗回歸結果是否受固定年份數據影響而產生，本文采取改變函數的樣本區間，增加2010—2012年樣本數據，檢驗各變量是否產生變化。回歸結果如表3模型（2）所示，解釋變量的結果與（1）所得結果差別不大。第二，為檢驗結論是否由于回歸模型函數形式的特殊性而產生，本文改變回歸方程的函數形式，在OLS模型中加入交互項，驗證交互項對回歸結果是否有影響。回歸結果如表3模型（3）所示，結果顯示自變量交互項無法得出結果，原結論依然成立。由此可以認為，本文的結論具有穩健性。

五.研究結論與啟示

研究發現，疾控管理體系建設會受到不同部門與審計機關協同治理程度的影響。衛生機構、司法機關、管理部門和審計機關協同治理程度與疾控體系建設顯著正相關，其中管理部門的顯著性程度最高。因此，為改善國家疾控管理體系建設提出了以下政策建議。對于衛生機構，應提高疫苗接種率，提高衛生人員的技術水平，對疾控人員進行培訓和業務考核，進行安全和健康教育;在司法方面，對違法行為進行嚴厲打擊，及時處理審計機關移送的違法事件，提高與審計機關的協同治理程度，完善疾控體系中的衛生執法監督體系;在管理部門方面，應提高疾控財政方面的監管力度，健全經費管理制度，深入落實疾控建設過程中的公益性活動，從而減輕群眾的醫藥費用負擔。

（作者單位：大連海洋大學經濟管理學院，郵政編碼：116023，電子郵箱：zhengpeng@dlou.edu.cn）

主要參考文獻

劉雪榮.我國農村公共衛生體系存在問題和優化策略[J].職業與健康， 2013（13）：1665-1667

桑英，仁青江村.疾病預防控制體系建設中存在的問題及建議[J].中國醫藥科學， 2015（21）：45-47

周立平，王俊玲，馬家奇.基于三維模型的疾控數據中心運維管理體系建設[J].醫學信息學雜志， 2012（4）：21-25