政府主導型產業扶貧何以為繼？

陳春潤 吳雨華

摘要：在精準扶貧背景下，“脫貧致富靠產業帶動”成為地方政府的普遍共識。2020年，全面脫貧剛性目標臨近，但政府與市場雙重張力下的扶貧產業資源輸入難以銜接貧困村，偏離阻斷貧困根源的初衷，難以為繼。本研究通過實地調查獲取第一手資料，在政府—市場關系視角中將政府、市場和貧困戶聯立起來，進行案例深描。L村產業扶貧案例的分析表明，扶貧產業面臨政產不分和不可持續性兩大困境。其背后隱藏著深層次的矛盾根源，即壓力型問責體制下短期行為偏離產業長期發展目標；市場不確定性下“理性計算”和“經驗計算”沖突導致決策失衡；行政資本充分下沉與社會資本難以彌合致使資本脫嵌于產業；政府權力的“機會主義”逃避市場逐利的“不公”風險裹挾了產業。經驗表明，扶貧產業的市場化轉型是必由之路，是保障扶貧產業真正從幫扶走向自主發展的正途。

關鍵詞：政府主導；產業扶貧；政府-市場關系；可持續性

中圖分類號：F323.8文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）01-0037-12

基金項目：華南師范大學研究生創新型科研項目（2019WKXM046）。

作者簡介：陳春潤，華南師范大學政治與公共管理學院碩士研究生；吳雨華，華南師范大學政治與公共管理學院碩士研究生。

一、引言

2020年，中國將實現2010年標準下的農村貧困人口全面脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性貧困問題[1]。中國的貧困地區具有特殊性，要真正實現全面脫貧，扶貧必須“精準”，產業扶貧成為精準扶貧最有效的脫貧實踐之一。習近平總書記強調：“發展產業是實現脫貧的根本之策。要因地制宜，把培育產業作為推動脫貧攻堅的根本出路。”未來，產業扶貧是扶貧開發的戰略重點和穩定脫貧的根本之策。與過去“輸血式”的資金和物資扶貧不同，產業扶貧是以市場為導向的“造血式”扶貧，在貧困地區推動產業化生產和市場化銷售，同時也是“參與扶貧”和“能力扶貧”，將貧困人口納入產業化生產體系中，達致貧困人口的自我發展和脫貧致富，阻斷貧困的根源。因此，產業扶貧在“久扶仍貧”中扮演著增收和脫貧致富的重要角色，備受地方政府推崇。

回顧40多年來的減貧之路，我國特色的產業扶貧是在國家政策統一指導下推進的。國家實施大規模扶貧開發，產業扶貧理念陸續被應用到扶貧實踐工作中。1987年印發的《國務院關于加強貧困地區經濟開發工作的通知》、1994年國務院制定和發布的《國家八七扶貧攻堅計劃》和1997年國務院辦公廳發布的《國家扶貧資金管理辦法》等市場化政策逐步確立開發式扶貧方針，這也是產業扶貧最初雛形[2]，但仍屬于政府完全介入的干預扶貧。21世紀，產業扶貧政策不斷完善。2001年，國務院印發的《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010）》中正式提出“產業化扶貧”，探索以政府為主導的綜合性扶貧。隨后，2011年出臺的《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》提出建立起“專項扶貧、行業扶貧和社會扶貧”三位一體的“大扶貧格局”。2013年，習近平總書記首次提出“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”重要指示，產業扶貧在此戰略思想下不斷創新和深化。同年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》，將市場上“特色產業增收”當作十個突出問題之一。2014年，《國務院辦公廳關于進一步動員社會各方面力量參與扶貧開發的意見》改變了政府完全主導的“干預式”扶貧，企業、個人和社會成為扶貧領域的重要力量。2016年，《“十三五”脫貧攻堅規劃》強調產業扶貧是實現長久脫貧的重要路徑。2018年，《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》提出積極培育和推廣有市場、有品牌、有效益的特色產品，可以看出扶貧與市場聯系越來越密切。可見，產業扶貧是一種政策行為，隨著社會主義市場經濟體制發展，政府干預式扶貧模式在“政府主導”的根本特征未改變情況下，也逐漸走向“親市場”。

近年來，政策指引下的產業扶貧實踐成為地方政府的普遍共識，在幫助貧困地區脫貧過程中經歷了復雜的因素考量，對“政府—市場”關系的探索不盡相同。當前，產業扶貧實踐主要分為三種：一是政府通過獎勵和優惠引導貧困戶參與的“直接幫扶”；二是政府將資金委托給企業統一開發、管理、經營和核算分成的“委托幫扶”；三是將生產資料折價后入股由企業經營的“股份合作”。各扶貧單位在大方向不變的基礎上，發展出電商、光伏、種養、旅游休閑、資產收益、生態農業、邊境貿易等因地制宜的產業。地方政府依據貧困地區資源稟賦選擇相應模式進行組合，通過生產和增收帶動脫貧。

然而，脫貧攻堅戰的最后一年并不意味著貧困問題屆時被徹底解決，更重要的是防止返貧。評價產業扶貧的有效性并不能僅關注短期內的扶貧收入提升，而要看產業發展能否持續改變貧困戶的生存狀態[3]。產業扶貧已經成為最具活力的扶貧模式之一，其目的在于激活貧困戶的內生動力，促進貧困家庭與貧困地區協同發展，阻斷貧困的根源。但現實共性在于產業扶貧政策資源的持續輸入無法與貧困地區有效銜接，產業扶貧分紅反而滋生了貧困戶依賴的惰性，偏離了貧困戶獨立發展的美好初衷，而大量產業也陷入脫貧攻堅成果鞏固難和發展穩定性弱等困局。為何產業扶貧偏離初衷、難以為繼？雖然在短期內可以實現“數字脫貧”或“指標脫貧”，但扶貧產業未來何去何從令人擔憂。

二、文獻綜述與理論框架建構

1.既有研究的貢獻與不足

伴隨產業扶貧實踐深入推進，重新檢視產業扶貧的不適應之處尤為重要，不少學者開始將目光聚集于產業扶貧的困境。政府、市場、貧困戶成為產業扶貧困境研究的三大切入點。在產業扶貧的探討中，學者們傾向將產業扶貧失靈歸咎于政府在產業扶貧中的行為偏差和能力不足。就我國國情來看，由于貧困地區在發展市場經濟方面積累性不足，以社會主義市場經濟優勢來激發貧困戶內生動力，需走一條國家援助和政府主導的非常規發展道路[4]。然而，產業扶貧過程折射出政府高度選擇的經濟行為，已有研究認為“強激勵—弱懲罰”的理性選擇[5]、信息不對稱[6]、政績追逐[7]、腐敗尋租[8]等原因造成不可避免的政府行為偏差。梁晨進一步指出中央產業扶貧政策目標與地方政府官員的施政動力與能力之間、產業發展理念與扶貧理念之間差距較大，導致政策執行扭曲[9]。金江峰則從政府能力視角出發，對產業扶貧精準偏差問題進行了更具體的研究，認為存在精英、行政俘獲和貧困消解等現象，其主要原因是地方政府面臨權力式微、組織協調力較弱和執行力缺陷等能力提升與轉換的困境[10]。

“市場”作為產業扶貧的最終走向，市場的經驗總結成為分析產業扶貧障礙的關鍵視角。貧困地區的扶貧產業需要面臨的市場難題包含風險高、波動大、環境制約和回報見效慢等。從產業扶貧情況來看市場機制不足，產業扶貧主要面臨經濟形式以小農經濟為主、政府過度介入、項目偏離市場方向、缺乏地域特色、新型經營主體較少等五大現實市場困境[11]。《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》也明晰了未來產業扶貧在適應社會主義市場經濟條件中不斷創新多元市場主體參與的政策指向。白洋等也認為市場邏輯下的產業扶貧具有自我調節性和不確定性，需要政府外來造血，但是政府如果力圖規定經濟的發展方向和結構，必然凌駕于市場之上而破壞長期穩定的發展機能[12]。

此外，還有學者將目光投向產業扶貧的對象“貧困戶”上來。產業扶貧的核心是提高貧困戶自身增收能力，研究普遍認為貧困戶內生動力不足導致產業扶貧陷入困境。產業扶貧作為“參與式”扶貧，意味著貧困戶需要主動參與發展干預的全過程，通過這一過程達到能力建設的目的，使自身行使權利、負起責任、揭示問題、提出需要、評估資源，并尋找解決方法。然而，胡振光等指出在產業扶貧實踐中，貧困戶、企業以及合作社等多元主體與政府間地位懸殊且互動性極弱，無法平等對話、溝通和協商[13]。馬良燦通過研究產業扶貧政策的運作邏輯，發現產業扶貧運作中存在上級政府、基層政府和農戶三大主體的利益博弈，但是政策運行忽略了地方實踐和貧困戶的實際需求，呼吁為基層減壓、尊重貧困戶主體性，加強部門間協調[14]。

綜上所述，既有研究對分別從政府、市場或貧困戶的角度對產業扶貧問題做了一定討論，為進一步研究提供了基礎。然而，已有研究仍存在兩大不足之處，一方面，既有研究忽視了產業扶貧根本的矛盾屬性，即產業扶貧根植于政府與市場之間的雙重邏輯；另一方面，既有研究在討論產業扶貧時，作為產業持續發展關鍵的貧困主體處于政府邏輯與市場邏輯張力之中的現實卻鮮有關注，既有研究往往將政府、市場和貧困戶割裂開來，忽略了貧困戶在雙重張力中的關聯。總而言之，既有研究從本質上忽略了中國產業扶貧的特色邏輯，難以從根本上厘清產業扶貧發展的困境。

2.理論框架的建構

國家嘗試通過行政利導市場發展產業扶貧，期待將資源輸入至貧困村并激活貧困村發展的內在潛能，形成聯通政府、市場和貧困戶關系結構的治貧模式。通過產業發展“扶貧”是國家的善政之策，作為扶貧手段的“產業”卻又是市場產物，正確衡量政府與市場間關系是關鍵，而產業扶貧作為精準扶貧的戰略安排，培育貧困戶能力是持續發展的根本導向。本質上來說，我國產業扶貧邏輯根植于“政府—市場”的強張力中，政府、市場共同塑造了扶貧產業，貧困戶在受制于雙重張力后，勢必會產生相應的能動反應，從而形塑了扶貧產業。鑒于已有解釋不足，本文從“政府—市場”視角出發，將政府、市場和貧困戶三者聯立起來，試圖構建一個具有現實針對性的理論分析框架（如圖1）。通過對廣東省梅州市L村的產業扶貧案例進行深描，在理論與實踐層面探尋：產業扶貧面臨的現實困境是什么？為什么會出現這種困境？

要回答上述問題，需要厘清產業扶貧發展受制的核心因素。實際上，組織是回應廣泛社會背景中復雜問題的有力工具，產業扶貧“項目”作為一種有立竿見影作用的獨特組織，具有完整的組織形式和組織運行鏈條。立足于“項目組織運行”的基點，一方面，“決策規劃”決定項目組織的運行方向，理論界也意識到組織權力附帶的組織資源將通過目標制定和決策選擇來參與和滲透項目的落實過程[15]，主導產業扶貧項目運作。在產業項目的組織運作基礎上，姚邁新從組織系統的政策規劃方面理解產業扶貧項目困境，即組織目標偏離、轉換以及決策相應的操作設計[16]。另一方面，在項目組織復雜的運作過程中，組織的“資本轉化”[17]與“風險傾向”[18]是保障項目組織有效運轉的重要面向。資本轉化是項目組織執行的推動力，意味著支撐產業項目社會化運作的內部能量，即組織能夠整合要素形成資本進而實現優勢轉化。而風險傾向將會塑造組織的穩健力。莫光輝梳理產業扶貧項目實踐成效后，在利益風險保障層面提出利益分享和風險抵御的組織優化路徑[19]。在結合決策規劃與資本風險保障兩個層面的基礎上，本文凝練出“目標設定、決策選擇、資本轉化和風險應對”四大核心因素，認為其與產業扶貧項目的組織運行場域有著本質勾連，是從不同角度切入理解產業扶貧過程的關鍵維度。故而，本文關照“政府—市場”的現實關系，嘗試構建出蘊含目標設定、決策選擇、資本轉化和風險應對等四大核心因素的可操作分析框架，即在政府與市場雙重邏輯指導下，扶貧產業蘊含的四大核心因素深處于雙重張力的緊張態勢中：

首先，目標是產業扶貧首要考慮因素。產業扶貧項目的成果需要依托目標檢查和驗收。達到政策目標是產業扶貧實施的最終目的，但目標具有主體多樣性，目標定位不同，合作的行為則不同[20]。國家良善的愿景是通過產業培育貧困戶內生發展能力。然而，政府和市場是兩套不同的運行邏輯：產業扶貧成為政府摻雜短期利益的政績工程，產業發展又必須遵循長期收益的市場規律。這兩套目標邏輯沖突決定了國家目標落實到實踐的偏差，貧困戶真正脫貧成為次要考量，自主脫貧能力難以激活，政治愿景大打折扣。

其次，決策是產業扶貧開展的前提。決策的復雜性從權力、技術層面，逐漸拓展包含社會、利益和觀念等復雜面[21]。在不確定性的市場環境中，政府和貧困村間的權力地位、信息占有、知識技術都是不均衡的，彼此勢必產生計算和博弈。政府在這場博弈中占據絕對優勢，貧困戶的參與也因其不構成政府的核心政績而被虛化，“民意”被邊緣化。但如果決策博弈的結果完全不考慮多元化的利益訴求和差異化的價值觀念，將難以保證產業順利推行。

再次，資本轉化對于產業扶貧至關重要。新制度主義將組織運作置于制度環境中，組織資本是一種能夠將組織所擁有的知識技能發揮作用的機制，意旨將知識、關系、經驗和技能等各類要素激活、利用和轉化為最終價值[22]。產業扶貧項目受行政和社會兩大資本制約，行政資源輸入屬于行政資本，市場資源體系的利用、基層社會優勢資源等歸入社會資本范疇，兩者若能有機結合將實現資本轉化優勢。然而，行政資本強勢注入使得產業披上了“政治中心”的外衣，這蒙蔽了市場效能，掩蓋了基層社會和貧困戶發展潛能，導致產業資本脫嵌于產業，資本未能有效轉化其優勢為最終價值。

最后，產業扶貧始終面臨風險制約。受情境和特質影響，組織具有規避或追求風險意愿的風險偏好[23]，這種偏好決定了主體的風險行為傾向。扶貧產業常伴有需求飽和、滯銷、跌價等市場波動風險，容易造成虧損而無法完成指標。市場風險和產業扶貧沖突，衍生出市場和政府的兩幅面相，市場習慣生產風險，由于產業具有脆弱性，政府偏好通過逃離或控制市場來躲避風險，貧困戶則傾向于“不投資、不參與則無風險”，這并不利于長期增收。持續脫貧并非要“沒有市場風險”的產業，而是要“抗擊市場風險”的產業。這要求通過市場合作的力量來提升自我能力，打造具有韌性的穩健產業，否則將走向潰敗。

三、案例引入：L村產業扶貧的實踐

1.案例的選取

廣東省梅州市L村是國家精準扶貧的重要戰場，選取L村的產業扶貧實踐作為典型案例，主要基于以下考量：其一，L村貧困率高，是國務院扶貧辦的定點觀測點。L村隸屬梅州市五華縣，全村共283戶1221人，建檔立卡貧困戶43戶167人，貧困發生率高達13.7%。其二，L村屬于典型的“山村”，遠離市場，脫貧難度高。由于L村交通出行不便，生活用水供應困難，基礎設施滯后，衛生“臟亂差”，生產條件差，集體經濟薄弱。2015年，村集體經濟收入僅3000元，貧困戶人均可支配收入僅為3317元。其三，L村空心化嚴重，村民生產主動性低，脫貧壓力大。大多數青壯年在外打工，老弱病殘成為留守者，患病率高，經濟手段單一，主要依靠水稻種植。其四，L村產業扶貧從開展幫扶到收成分紅的歷程比較完整，所需要考慮的問題與本文的理論模型具有適配性。

2.產業扶貧實踐歷程

按照廣東省委、省政府扶貧工作部署，原廣東省S局定點幫扶L村。2016年4月25日，S局派遣扶貧隊進駐梅州市L村，駐村第一書記帶領扶貧隊挑起重任，制定了《幫扶L村三年規劃和年度重點計劃實施方案》，累計投入資金1000萬元。

步入泥濘顛簸的L村時，扶貧隊便意識到要在短時間內脫貧實屬不易，須保證文件上的脫貧指標一項項達標。經考察后，扶貧隊決定在L村發展特色產業。隨后，扶貧隊聯合L村振興順合作社，通過土地流轉，盤活了背嶺撂荒的20畝土地。期間，村民有兩大憂慮：一是擔心扶貧隊損害土地，二是擔心土地最終被強制占用。村民們表示哪怕家里土地荒廢也不愿意租用給政府，爭執常常上演。為消除村民疑慮，扶貧隊和鄉鎮干部宣傳扶貧政策，和村民協商土地租金，與少部分有意愿的村民達成協議后，便開始修整道路、整改房屋以及改善基礎設施。

在產業選擇和決策階段，扶貧隊和村民意見不一。經過一番商討，扶貧隊請來專家考察，同時，經過成本收益計算，決定引進“黃金百香果”產業。隨后，扶貧隊便將決定傳達給村長后，直接召開村民大會告知村民。村民們在此之前并沒有百香果的種植經驗，認為L村不適合種植百香果。貧困戶的想法與扶貧隊更是有出入，貧困戶李大哥對百香果不感興趣，致力于養牛，希望政府能給予資助。貧困戶李嫂則認為百香果種植沒有她種花生和柚子賣得好，怕種了虧本。出于種種風險考慮，村民們對百香果產業并不看好，但考慮到自身無需出錢，便保持沉默，但并不愿將精力投入到這一產業中。

百香果產業的推進牽動著扶貧隊的心，但是其過程并不順利，“果園發展成村里的大產業，讓貧困戶自力更生”的設想與現實存在偏差。在產業建設初期，扶貧隊費盡心思才找到了能擔任果園經理重任的年輕人——村干部的侄子陳大哥，此前他在廣州從事快遞工作。回村探親時扶貧隊反復勸說他擔任果園經理，并為其解決家庭經濟困難，考慮發展前景且能照顧家人，陳大哥便辭職回村擔任果園經理。隨后，百香果產業便開始投入運行，果園種植需要招募種植和照料的人手。起初，陳大哥招納了幾個貧困戶，對于體力活貧困戶顯得非常懶惰，因此他認為貧困戶素質低，難以掌握技術，但礙于本村人情面又無法指責，隨后便雇傭外來務工人員日常照料果園。百香果成長時期，主要面臨施肥、灌溉和蟲害問題。在施肥方面，化肥池的氣味過重讓村民抱怨十足，但扶貧隊很難解決這個問題。在灌溉方面，由扶貧隊全額出資，購買和修建了滴灌設施。在蟲害方面，扶貧隊帶著技術員進村，提供初期種植流程和技術的簡單培訓，參加培訓的人卻寥寥無幾。期間，果園未引進市場專業化力量，更未能激發貧困戶積極性，僅依靠扶貧隊推進。

到了產業的收成和盈利分紅期，扶貧隊統一包攬銷售，貧困戶領得分紅。2018年底，該百香果基地產出第一批黃金百香果，總收成量約為2萬斤。在果實成熟后，以100元/天的薪資條件招聘外來工人進行采摘，托運和保鮮費用暫時由扶貧隊先出資墊付。由于村里唯一的合作社只負責雞和牛羊銷售，概不負責百香果的銷售，為了確保百香果能夠高價售出，扶貧隊和果園經理開始四處聯系廠家以及在網絡社交平臺尋找銷售渠道，還嘗試在電商平臺建立起“L特產小店”，但作用局限。最終，扶貧隊與廠商達成協議以統一價格收購百香果，幫扶單位也提供了購買幫助，終于高價將百香果售賣出去。

盡管經歷了重重困難，但是從收入情況較好。2018年底3個月時間內，L村以15-20元/斤的價錢賣出近2萬斤百香果，收獲20余萬元。所得收入用于產業再發展、果園經理工資和貧困戶分紅。全村43戶貧困戶全部脫貧出列，脫貧比100%，貧困戶人均可支配收入達到9667元，增幅200%。值得高興的是產業增收達到了脫貧指標，但是貧困戶對“人均到手并不算多的錢”不太滿意，更擔心這筆錢是否每年都能保證下發。第一書記也憂慮：百香果產業規模依然很小，且還未形成長效穩定的銷路，貧困戶主要依賴分紅脫貧，扶貧隊離開后L村是否會返貧？2019年下半年，完成一輪扶貧工作后，扶貧隊主動留在村里（隊員X申請留下成為下一屆駐村書記），繼續探索產業持續之路。隨后，扶貧隊開始繪就產業發展與扶貧扶技扶志并行的新藍圖。

3.政府主導型產業扶貧之“效”與“困”

從L村的扶貧產業實踐可以得知，L村的產業扶貧屬于政府主導型產業，相較市場而言，其具有以下特征：一是政策指導性。L村的產業扶貧是在中央政府的脫貧意圖和政策指引下開展的，政府依據相關政策完善L村的基礎設施，提供社會保障兜底，為貧困戶提供再就業機會，對產業進行專項資金安排、資金優惠和資源配置。二是官員自主性。對口幫扶單位承擔落實政策、執行上令和扶貧推進等多項任務。扶貧隊根據自身對地方貧困狀況的理解、分析和研判，按照規劃進行產業選擇和幫扶，很少考慮市場條件。三是行政資源嵌入性。貧困村的原生資源不足，扶貧隊、資源和項目均由行政系統主導嵌入L村，產業扶貧的資源主要通過行政渠道和行政手段來調配和落實，并建立起相應責任制。四是基層組織渙散性。L村的組織建設十分渙散，扶貧隊與村集體、村組織和貧困戶等多元主體難以平等互動和對話，后續缺乏有效管理和支撐資源的組織。

開展幫扶以來，L村的基建設施、醫療養老、文化建設等方面不斷完善，黃金百香果產業為L村脫貧注入了新鮮血液，一定程度實現了治貧目標。我國貧困地區發展面臨資源不足、獨木難支的先天性難題，而在L村產業扶貧實踐中政府主體牽頭進入貧困村，經過百香果種植帶來遠超于僅依靠貧困村自身力量發展的資源。正如L村在百香果收成后，年集體收入由幫扶前的0.3萬元達到現在的15萬元，村人均可支配收入由幫扶前的7847元提高到現在的12270元。

然而，在能否達到“終結貧困”目標這一問題上，答案顯然是否定的，L村產業扶貧遭遇兩大現實之困：其一，在政策杠桿下，產業扶貧面臨一大困境是“政產不分”，失去自主性。產業扶貧需要政府主導，這是產業扶貧自身的政策性決定的，政府為了最快將政策落實，幫助貧困戶脫貧，多選擇“短平快”的產業。短即周期短，產業價值鏈短，依靠最基礎的勞動。平即風險小，扶貧隊帶有鮮明的績效目標性，規避市場競價風險。快即見效快，扶貧隊扶貧周期為三年，在制定產業發展計劃時傾向制定自身負責的時間段，忽視未來隱患。因此，產業淪為政績工程，政府擔負起產權界定的角色，產業產權的模糊必然滋生“等靠要”。其二，產業是具體的，理應是市場邏輯走向，但市場性弱化導致產業呈現“非可持續性”。其主要表現為市場力量難以進入產業過程：一是產業缺乏參與度。村委會、村干部、貧困戶和市場主體在強勢的政府面前是軟弱無力的，村委和村干部變成了政府傳達政令的“代理人”，果園經理趨于“理性經濟人”，貧困戶扮演“被動接受者”。二是市場競爭力弱。L村百香果產業規模小，經營水平低，市場競爭力弱，所容納的員工和收入增量有限。三是銷售渠道單一。政府包攬了銷售終端，以取代通過市場渠道打造品牌讓百香果自產自銷。因此，市場機制匱乏，產業后生力量孱弱，至于扶貧隊離開后產業何去何從無人知曉。

縱觀政府主導型產業扶貧歷程，違背了產業“參與”扶貧和“能力”扶貧的美好初衷。政府單打獨斗，運作上并沒有充分引進市場機制，資源注入無法與貧困村和貧困戶銜接，難以激活貧困主體的內生動力和維持后續發展力。顯然，這種情況跳出國家制度范疇之外，呈現治貧的真空。L村短期脫貧現象并非孤例，進一步對L村產業扶貧制約因素深度分析，對我國推進扶貧事業具有實踐意義。

四、L村政府主導型產業扶貧的制約因素分析

深究產業扶貧困境背后的本質原因，會發現產業扶貧始終處于“政府—市場”關系的張力中，蘊含“政府—市場”雙重邏輯的深刻矛盾。在兩者張力下，產業偏離了扶貧的根本目標，如若貧困戶內生力量無法挖掘，產業將難以為繼。

1.目標失靈：壓力問責體制下短期行為偏離產業長期發展目標

貧困村的扶貧產業是政府主導的項目，是在中國壓力型體制下完成的“扶貧績效”目標，項目推進依靠行政問責實現。在壓力型體制下，以國家之名，以行政指令，將扶貧單位與貧困村進行對接，統籌扶貧隊、資源和績效考核。以廣東省為例，省級層面將扶貧考核任務落實到縣域或幫扶單位，扶貧考核的排名全省通報，這種排名過程的問責壓力是巨大的[24]。原廣東省S局對口幫扶L村，黨政負責人（駐村第一書記）成為扶貧第一負責人，百香果產業自上而下傳遞到L村的基層組織，形成職責清晰的責任體系，而考核不過關則會遭受“一票否決”或者“殃及單位”。扶貧隊坦言：“來這不享福，讓村子脫貧是我們責任，但有壓力不容易。不是天生懂扶貧，只能盡力做到最好，短時間肉眼看到項目落地，要搞能讓村子脫貧的項目（出客觀成績）。”（扶貧隊員，訪談編號：GML190708S23）由此，在這種問責明確和時間緊迫的壓力型體制下，為追求完成“精準考核”的各項評分指標，扶貧隊往往做出的是短期的考慮，只要百香果能在限定時間內落地，銷售出去獲取利潤，在精準考核中不會出問題，即是脫貧，他們并沒有能力關心太多市場的問題。產業扶貧在于建立一個可持續的產業，但是扶貧隊具有“短平快”的產業項目選擇傾向。這種短期性組織形式違背了產業長期發展的內在規律，其短期行為取向的特征決定了在項目完成后，將會缺乏資金和資源的持續投入以及后續的維護和管理，只能“暫時脫貧”，給產業后續發展帶來極大挑戰。可見，壓力型體制下短期考核和產業長期發展目標沖突，很多情況下扶貧隊會做出一系列短視行為，造成目標失靈。

2.決策失衡：市場不確定性下的“理性計算”與“經驗計算”沖突

在面臨市場的“不確定風險”時，政府對產業類型的決策選擇出于“理性計算”，貧困村依靠“經驗計算”，導致決策失衡。一方面，在政績導向下，扶貧隊渴望出成果和可視化的政績。考慮到“黃金百香果價值高、適合城里人消費、種植過程不用太多農藥和除草劑、肥料由牛羊糞發酵形成”等理性因素（扶貧隊員，訪談編號：GML190712S17），經過“成本、收益和政績回報”的理性計算后，扶貧隊決定種植“黃金百香果”。另一方面，貧困村基礎薄弱，市場風險成為貧困戶拒絕百香果產業的擋箭牌。L村的貧困戶側重“是否種過、投入多久能收益、是否虧本”的經驗計算，更愿意以家庭為單位小面積種植花生和玉米等農作物。李嫂表示：“我以前都種花生和柚子的，到市上賣了掙錢，這個百香果又沒種過沒經驗，不會種，不敢種，怕種了沒得掙，他們不同意也沒辦法，開會時發了一棵果苗就隨便種家門口咯。”（貧困戶，訪談編號：GML190712S17）村里大多數貧困戶和李嫂的態度一致，堅持選擇種植玉米、花生、柚子等小農作物，而扶貧隊認為貧困戶們的想法不具有脫貧現實性，這逐漸演變成無法調和的分歧。在決策中，扶貧隊將其與貧困戶的矛盾歸咎于貧困戶知識水平不足，而貧困村為了獲得政府資源形成了“表面同意”，這種失衡決策情境下，扶貧隊并未真正獲得村民和貧困戶的理解和支持。

然而，無論是扶貧隊的“理性計算”還是貧困戶的“經驗計算”，都不約而同忽略了市場。一方面，扶貧隊的“理性計算”將增收和扶貧兩者分離開來。扶貧隊在生產型農業產業化上習慣于“關起門來談發展”，雖然規劃中有市場的概念，但卻將市場理解為一種增收概念而非實質操作。扶貧隊選擇沒有經驗的百香果產業，主要是基于專家評估市場收益大和扶貧隊政績見效快的“理性計算”，這種理性計算僅僅將“市場”理解為數字增收，而產業扶貧的實質內蘊于“產業與市場、貧困戶的關系調整”。然而，面臨產業選擇、貧困戶對土地的擔憂、果園經理管護能力有限、市場銷路不足等問題時，扶貧隊仍遵循一貫的行政邏輯來應對。另一方面，貧困戶“經驗計算”的小農意識很強，市場意識薄弱，安于現狀。L村貧困戶處于家庭負擔重、患重大疾病及素質低等貧困狀態，其抗風險能力極弱，擔憂投入成本虧損反而拉大貧富差距。同時，從與貧困戶的談話中得知，由于扶貧任職周期影響，過去幾年L村曾經歷過“人走產業衰”的折騰，根據過往經驗，他們便不再信任甚至是反感此次駐村的扶貧隊，即使扶貧隊多次宣傳百香果的市場收益很大，貧困戶們也不會投入成本到百香果種植中以及迎接市場風險，而是堅守傳統經驗的農作物種植。這兩種“計算”對市場的忽略帶來的結果是，產業將容易“從良好的愿望出發，在不良的境遇中收尾”。

3.資本脫嵌：行政資本充分下沉與社會資本難以彌合

扶貧的行政資本下沉到貧困村形成“給予”與“被給予”的不平等關系，使貧困戶參與的應然性被異化為被動的實然性。L村內源發展力未能撬動的背后是“行政資本充分下沉難以彌合社會資本”的窘境，資本未能實現優勢和價值轉化。具體來說，行政資本與社會資本在“基層組織、人力資本、訴求解決、資源利用”上無法彌合，導致資本脫嵌于產業。其一，行政系統難以吸納基層組織。貧困村基層組織是連接貧困戶與扶貧隊必不可少的紐帶，但事實上，除了在“精準識別貧困戶”上發揮作用，L村村組織式微，黨組織渙散，村委會容易淪為扶貧隊的直接“代理人”，被視為“控制—依附”關系而非合作關系。村委會自治能力弱恰巧體現了政府采取合作態度的重要性，應引導村委會參與協商獻策、提供本土經驗、反映貧困戶真實需求和動員貧困戶。其二，行政力量替代人力資源。從L村貧困戶致貧原因來看，其主要有因病致貧、因家中孩子過多致貧、因突發天災人禍致貧三種。因病和孩子多致貧，家中必定留有人員看護病人或孩子，滯留人員可以轉化為產業勞動力。但滯留人員并不愿意參與進種植中來，其原因在于風險的過度集中化。陳大姐說：“主要沒有牽頭人合伙種，村里面混得好的那些也沒什么人看好這個產業，要是能有大戶一起，可以試下。”（貧困戶，訪談編號：GML190709S18）事實上這是貧困戶能“被扶志”的一大跨越，也表明由村干部和致富帶頭人合作，集中村集體組織和村里人力資源這類社會資本具有較大意義。其三，產業訴求嚴重依賴行政手段解決。當百香果產業面臨難題時，只等待扶貧隊提供解決方案，果園經理也習慣將市場合作者看作算計的對手，扶貧隊和果園經理變成“孤家寡人”。百香果產業便只能停留在小規模、短鏈條和低附加值的狀態，產業在市場汪洋大海中茫然無措。其四，行政資源供給擠壓社會原生動力。縱然政府兜底實現了貧困戶“體制性”無憂，產業分紅逐漸消除了貧困恐懼。然而，政府的“施舍”和“體制性保障”并不能代替貧困戶的能力收益，讓一個階層“有成就感”的富裕只靠“給予”和“體制保障”是難以實現的，解決底層脫貧必須依靠穩定的職業培訓和市場合作來提升其技能，使產業務農成為貧困戶的職業。在這種情況下，行政資本無法與社會資本相互彌合，使得資本無法優化轉化其價值優勢，資本也就逐漸脫嵌于扶貧產業。

4.風險逃避：市場逐利的“不公”與政府權力的“機會主義”

逐利的市場排斥弱質的扶貧產業，而地方政府使用權力的自主空間較大，往往采取機會主義策略來逃避市場風險。市場以“優勝劣汰”的叢林法則運行，不能實現分配公平。扶貧產業在市場競爭中相對劣勢，沒有能力贏得市場。政府是幫助貧困村實現社會公平的責任主體，同時，在政治考核下，幫扶單位和扶貧隊更看重產業效率和可視化、可量化的結果。在結構性壓迫下，扶貧隊憑借行政權力的“機會主義”策略來逃避市場的“不公平”風險。在信息不對稱和庇護關系情境里，這種非常規的機會主義行為并不會被中央政府發現，因而不具有過高的追責風險。

百香果產業面臨的最現實問題是銷路。事實上，經濟系統中有多類介于買方和賣方之間的中間商[25]。“中間代理商”本應隨著市場化深入和農產品市場體系擴大，通過村莊代理收購農產品[26]。在銷售中，中間商的關系對銷售效果影響是巨大的，政府對市場的營銷公關作用和引進市場力量具有天然優勢。然而，聯結扶貧產業和市場之間的中介組織和社會化服務體系不健全，各級政府和涉農部門的銷售服務不到位，扶貧隊深知這種引進需要更大成本，難以解決急切的經濟任務。為了高效實現貧困村人均脫貧的目標，L村采用了隱性的機會主義策略。在L村百香果產業的“農產品—代理商—對銷廠商”市場鏈中，市場特征表現極弱，扶貧隊充當了唯一的代理商角色。扶貧隊與指定的對接“廠商”達成契約關系收購百香果。一方面，扶貧隊憑借自身資源稟賦選擇那些與自己有特殊社會關系的對接廠商，這類廠商可能未來“有求于人”。另一方面，幫扶單位幫助銷出百香果，形成投機交易。可見，政府權力的“機會主義”策略直接避開了競爭風險，但是這種策略只能解決暫時的終端銷售難題，并非長遠之計。表面上看，這種模式相對于弱市場、無市場的貧困村而言最“高效”，但實際上政府權力裹挾了產業。當這個流程形成慣性并走向極致，扶貧產業將會淪為“類官僚機構”。扶貧隊和幫扶單位運用行政力量包攬產業投入、運營和銷售一系列過程，這一流程形成一套被設計好的規章準則。在這種行政權力誘導交易的情景下，市場機制欠缺，扶貧產業機械地傳達政策、處理部門間任務和追蹤工作，逐漸走向“內卷化”。從長遠來看，這對脫貧發展是極不利的，增加了產業未來的成本，無法保證百香果產業持續穩健發展，最終被市場徹底拋棄。

五、結論與展望

2020年脫貧攻堅尾聲臨近，產業扶貧依靠政府經驗和智慧來達成的成效可觀。然而，我們理應從產業扶貧困境中汲取經驗和反思不足。產業扶貧是一個從政府主導向市場化轉型，再到實現產業化持續發展的過程，最終目的是激活貧困地區貧困人口的內生動力，變“輸血”為“造血”。反觀現實情境，政府投入巨資的產業扶貧項目運行偏離了國家美好愿景，陷入難以為繼的怪圈[27-30]。由此引發“為何產業扶貧偏離美好初衷，難以為繼？”的追問。為解開這個疑惑，“產業扶貧面臨的困境是什么？其困境背后的制約因素又究竟是什么？”的學術困惑需要得到清晰解答。本文以廣東省梅州市L村為案例，基于理論框架的構建和案例分析發現：產業扶貧深處于“政府—市場”的張力之間，政府主導型產業扶貧面臨“政產不分”和“難以持續”兩大現實困境。在雙重邏輯張力中，政府主導型的產業扶貧發展受制于目標失靈、決策失衡、資本脫嵌和風險逃避等四大因素，使產業脫離貧困主體，難以為繼。如何解決這一困境，確保產業持續發展，是擺在面前迫切需要破解的難題。

產業扶貧何以解困？政府主導型的扶貧產業應逐漸向市場化轉型，強勢利導市場發揮作用。一方面，市場主體擁有專業知識技能和敏銳市場嗅覺。與政府和農戶經驗相比，市場主體擁有現代化的市場信息、經營手段、管理技術和交易渠道，往往與產品研發、物流儲藏、電子商務等環節聯系更加緊密，對產業再生產、規模、產業鏈、產銷對接有獨特作用，但市場主體和貧困地區難以建立聯系。政府力量應通過動員和財政專項統籌來解決貧困村的先天性市場缺陷，做好貧困村產業發展與企業等市場主體的聯絡工作，這是聯接市場資源、培育市場力量、構造市場機制的過程。另一方面，產業轉型如果完全由市場操控，那么也將可能帶來貧困村的分化和衰落。產業扶貧的深刻意義還在于在國家戰略和政府施政推動下，貧困村的自組織結構和治理調整。扶貧隊需要在構建與貧困村基層組織合作網絡的基礎上實現資源整合、分擔風險和多方共贏，如把貧困村的組織力量、人力資本、優勢資源與市場有效組合形成優勢，開創多方共贏的“小龍頭企業+合作社+能人+貧困戶/農戶”等聯合合作形式。

產業扶貧何以為繼？扶貧要扶長遠，產業的“幫扶”走向產業的“自主”方為持續發展之正道。換言之，產業扶貧是“能力”扶貧，扶的不僅是“貧”，更是心、志、希望。一方面，產業扶貧的目的是“不再貧困”，針對具有勞動能力的貧困戶須遵循市場發展的自主性邏輯。產業的成長對貧困戶提出要求：遵循市場規律、服從市場規則、認可產業分工、勝任產業技能、分享對等利益。因此，政府需要與市場合作增加培訓投入，采取職校技術培訓、技術員下鄉、企業技術傳輸等方式來對貧困戶進行產業技術培訓和幫助學習必要的產業發展和市場規律知識，最重要的是要構建市場與貧困戶間的“利益聯結”機制，通過產業發展讓貧困戶成為真正的市場參與者。另一方面，政府在架起市場與貧困戶聯接的幫扶橋梁后，扶貧功能應逐漸退出微觀環節而讓位于市場，依靠市場處理產業和貧困主體的關系。在保證市場主體盈利的基礎上，積極承擔社會責任為貧困戶提供就業崗位。

本文的研究發現對理解產業扶貧的困境本質具有一定普遍意義和啟示。與以往研究不同，本文構建的分析框架將政府、市場和貧困戶聯立起來置于“政府—市場”的雙重邏輯關系中進行分析，并尋求其核心的制約因素，從本質上看清政府主導型產業扶貧困境背后真正的原因。故此，本案例揭示的問題和理論分析不僅適用于L村個案，也可從更加普遍意義上來分析其他產業扶貧實踐。當然，作為嘗試性分析框架也存在一些局限。由于時間限制，本文僅通過產業扶貧三年的歷程呈現總體的案例，未來將持續長時間關注產業扶貧的后續發展情況，以進一步深究產業扶貧的困境邏輯和治理策略，但核心依然是如何更好地解決政府和市場關系的本質問題。此外，本文采取的是典型案例分析法，有待通過進一步的比較研究加以檢驗，從而更好地修補和完善分析框架。

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實習編輯：龐子玥