加強行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的思考

常征

國家在2018年出臺了關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見，意見中提出爭取在三到五年內(nèi)基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。但現(xiàn)實中，大部分行政事業(yè)單位在預(yù)算績效管理過程中仍存在一些有待改進的突出問題，迫切需要完善預(yù)算績效管理體系，以適應(yīng)新時期全面深化改革的要求。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的概念及作用

績效一般是指效率和效能。對于行政事業(yè)單位來講，預(yù)算績效管理是指行政事業(yè)單位在部門預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督和決算的過程中，充分運用績效的理念和方法，最終實現(xiàn)高效運用財政資金、提高公共服務(wù)供給質(zhì)量等工作目標的管理體系。具體包括預(yù)算績效的目標制定、執(zhí)行、評價、結(jié)果運用四個方面，這四個方面互相聯(lián)系、彼此強化。例如：只有制定目標，執(zhí)行才有方向性，而執(zhí)行的結(jié)果需要進行評價才能知道優(yōu)劣，評價的結(jié)果又直接影響了下一次目標的制定。現(xiàn)階段，大部分行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理尚處于起步階段，缺乏管理經(jīng)驗，但都面臨著以下幾個方面的壓力，迫切需要提高預(yù)算績效管理水平。第一，從法律層面來講，全面推進預(yù)算績效管理是建立現(xiàn)代財政制度的一項重要內(nèi)容，是深化預(yù)算管理制度改革的現(xiàn)實需要，是行政事業(yè)單位嚴格落實新《預(yù)算法》規(guī)定的必要措施。新《預(yù)算法》明確規(guī)定，各級政府和部門單位要對預(yù)算支出情況開展績效評價，有關(guān)支出的績效評價結(jié)果要列入下一年度編制預(yù)算時的主要參考內(nèi)容之一。各級審計機關(guān)在開展部門預(yù)算執(zhí)行審計項目時，都要將預(yù)算績效管理情況作為重要審計事項編入審計實施方案，這在一定程度上會倒逼行政事業(yè)單位加快樹立“花錢必問效、無效必問責(zé)”的思想。第二，從經(jīng)濟方面來講，是緩解財政資金緊張，進一步提高單位內(nèi)部資源配置效果的需要。近幾年，我國經(jīng)濟下行壓力持續(xù)加大、減稅降費優(yōu)惠政策不斷出臺，導(dǎo)致各級政府財政收入緊張，從而對行政事業(yè)單位的一般性支出預(yù)算逐年壓減。為緩解財政撥款收入減少、剛性支出需求增長的矛盾，各行政事業(yè)單位必須對預(yù)算資金進行精細化管理，優(yōu)化配置內(nèi)部資源，才能避免損失浪費，確保單位各項業(yè)務(wù)正常開展。第三，從政治方面來講，是加快政府轉(zhuǎn)型，提高公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的質(zhì)量和水平的需要。為滿足加快建立服務(wù)政府、法治政府、廉潔政府、節(jié)約政府的需要，加強預(yù)算績效管理是行之有效的手段之一，只有預(yù)算績效目標緊緊圍繞部門單位職能制定，每一分財政資金花的其所、用的實效，才能真正讓老百姓得到更優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，進而提高政府的公信力，實現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理待改進的問題

1.管理意識薄弱的現(xiàn)狀待改變。當(dāng)前，大多數(shù)行政事業(yè)單位對預(yù)算績效管理的認識較為落后，“重資金申請、輕資金使用”的粗放型管理觀念普遍存在，認為能向財政部門申請來資金才是最主要的，而預(yù)算績效管理就是讓會計每年給同級財政部門例行報送一些賬面數(shù)據(jù)，甚至認為進行績效管理在一定程度上束縛了業(yè)務(wù)工作的開展，觀念的落后導(dǎo)致預(yù)算績效管理工作最終流于形式。因此，在行政事業(yè)單位全面樹立預(yù)算績效管理的思想任重而道遠。

2.預(yù)算績效管理體系待健全。一是預(yù)算績效目標編制的規(guī)范性需提高。首先，預(yù)算績效目標既包括整體支出績效目標又包括項目支出績效目標，既包括年度績效目標又包括中長期績效目標。因此，單由財務(wù)部門來編制預(yù)算績效目標不能涵蓋單位履職所要達到的總體產(chǎn)出和效果，也不能制定出單位的中長期績效目標。其次，績效目標的管理對象包括部門單位可支配的全部預(yù)算資金，因此績效目標的編制應(yīng)由資金申請部門來編制，層層審核匯總后報送同級財政部門，但在現(xiàn)實工作中，預(yù)算編制不完整、代報代編下屬單位預(yù)算、以虛假內(nèi)容申報預(yù)算等問題在部分行政事業(yè)單位依舊存在，最終會導(dǎo)致績效目標偏離客觀實際或執(zhí)行率差。再其次，績效目標編制不細化、不量化的問題普遍存在。對績效目標籠統(tǒng)、模糊的不可衡量的定性描述，既不利于目標的執(zhí)行，也不利于進行績效評價。二是預(yù)算績效執(zhí)行監(jiān)督效力低。嚴格按照既定的績效目標開展工作是預(yù)算績效管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。但是，部分行政事業(yè)單位在實際執(zhí)行預(yù)算績效管理過程中，由于缺乏監(jiān)管力度和動態(tài)監(jiān)控制度，導(dǎo)致了預(yù)算年度內(nèi)追加預(yù)算比例較大、大范圍更改資金用途、預(yù)算資金使用效率低、績效目標未實現(xiàn)等問題出現(xiàn)。例如，有些行政事業(yè)單位存在部門決算收支情況與財政部門批復(fù)預(yù)算收支情況存在較大差異的情形，這就是預(yù)算編制與執(zhí)行脫節(jié)、預(yù)算執(zhí)行率低的表現(xiàn)。三是績效評價工作指標體系不健全，評價工作難開展。與企業(yè)相比，行政事業(yè)單位不是以追求利潤最大化為工作績效目標，其績效評價指標的內(nèi)涵更加豐富也更難制定，當(dāng)前，針對行政事業(yè)單位的績效評價指標體系尚未建立，各地評價標準也不統(tǒng)一。因此，大部分行政事業(yè)單位對績效評價工作開展情況滯后于國家法律法規(guī)或部門規(guī)章的要求。首先，能夠認真開展部門整體績效自評、政策和項目績效自評工作的行政事業(yè)單位不多，為了應(yīng)付各項檢查臨時編制的績效自評報告的情況比較常見。其次，科學(xué)精準的評價難度較高，而市級以下第三方力量又相對薄弱，難以滿足基層行政事業(yè)單位全過程績效評價的需求。

3.預(yù)算績效評價結(jié)果的運用待強化。第一，績效評價結(jié)果反饋機制不健全。如果績效評價結(jié)果的好壞不能及時反饋給行政事業(yè)單位，其自身存在的績效問題就無法引起重視，更不會進行整改，導(dǎo)致部分問題會一直存在，績效管理工作得不到有效改進。第二，績效管理激勵約束機制未普遍建立。為了鼓勵行政事業(yè)單位做好預(yù)算績效管理工作，也為了能夠及時對低效益項目的資金投入進行調(diào)整或停止撥付，一些省級政府陸續(xù)出臺了具體辦法將績效評價結(jié)果與預(yù)算資金安排掛鉤，但在市縣兩級未普遍推行。第三，預(yù)算績效問責(zé)機制待健全。花錢必問效、無效必問責(zé)的原則早已提出，但如何問責(zé)、向誰問責(zé)、不同的情形應(yīng)付何種責(zé)任沒有具體細則，起不到壓實責(zé)任的效果。

三、加強行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的建議

1.牢固樹立績效管理的意識。要做好績效管理工作，行政事業(yè)單位主要負責(zé)人首先要樹立預(yù)算績效管理的意識，只有一把手認識到了預(yù)算績效管理工作的重要性，才能使績效管理工作的開展有了堅實后盾。其次要做好預(yù)算績效管理工作，還需要對相關(guān)工作人員加強培訓(xùn)，單位領(lǐng)導(dǎo)層要帶頭學(xué)習(xí)、研究預(yù)算績效管理工作知識，采取專家授課、外出培訓(xùn)等多種方式切實增強全體工作人員的績效理念，在單位中形成“各項工作講績效，各種考評看績效”、“節(jié)約資金為榮、浪費資金為恥”的氛圍。

2.建立健全預(yù)算績效管理體系。一是合理科學(xué)制定績效目標。通俗來講，績效目標就是以最少的預(yù)算資金取得最多的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。因此，行政事業(yè)單位在制定整體績效目標時，應(yīng)當(dāng)摸清單位收支總體規(guī)模、預(yù)算定額標準、人員和資產(chǎn)基數(shù)等情況，理順各內(nèi)設(shè)部門職責(zé)。然后，圍繞本單位中長期發(fā)展規(guī)劃及年度計劃，細化目標任務(wù)，各預(yù)算資金使用部門根據(jù)分配的任務(wù)分析、討論后制定出本部門的年度產(chǎn)出、效益等績效目標，由預(yù)算管理部門匯總后提交同級財政部門審核。在制定項目績效目標時，項目支出較大的行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立完整、規(guī)范、高效的項目庫，結(jié)合年度預(yù)算資金安排，從項目庫中選取合適的項目實施，項目一但確定，項目績效目標也就一并確定了。二是做好日常績效監(jiān)控。行政事業(yè)單位可設(shè)立專門的績效監(jiān)督機構(gòu)，建立預(yù)算績效指標考核體系，對預(yù)算執(zhí)行情況實行動態(tài)監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)超預(yù)算使用資金、無預(yù)算列支費用、超進度支付合同價款、重點項目建設(shè)進度緩慢、項目資金閑置等問題及時預(yù)警，并提出整改意見，監(jiān)督部門糾正偏差或錯誤，保證績效目標的實現(xiàn)。此外，績效監(jiān)督機構(gòu)還應(yīng)可以借助內(nèi)審機構(gòu)的力量，形成績效和內(nèi)控的監(jiān)督合力，促使單位全方位提升管理水平。三是提升績效自評水平。雖然績效評價工作專業(yè)性較強，行政事業(yè)單位也不能完全依賴第三方來實施績效自評工作。首先，在選取中介機構(gòu)時，應(yīng)選取行業(yè)內(nèi)口碑較好的公司，而不應(yīng)以費用為選取的首要條件;其次中介機構(gòu)在設(shè)計指標體系、實施現(xiàn)場評價等環(huán)節(jié)要全程跟蹤監(jiān)督;再其次在委托合同上要注明追責(zé)條款，讓中介機構(gòu)承諾保證評價結(jié)果的真實性。

3.充分運用預(yù)算績效評價結(jié)果。第一，各級政府要盡快建立健全績效評價結(jié)果反饋、績效管理激勵約束、預(yù)算績效問責(zé)等機制，促進行政事業(yè)單位進一步提高績效管理水平，修正績效管理中存在的問題，形成績效管理有目標、有執(zhí)行、有評價、有監(jiān)督的閉環(huán)。第二，行政事業(yè)單位內(nèi)部要加大信息公開力度，及時將績效評價報告及自評復(fù)核結(jié)果向職工公開，并與單位內(nèi)部獎懲機制掛鉤，倒逼各部門科室重視績效管理，想方設(shè)法提升各項工作的績效水平，有利于單位提供更高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

四、結(jié)語

目前行政事業(yè)單位在預(yù)算績效管理意識、管理體系、結(jié)果運用等幾個方面尚存在較多問題亟待解決，實現(xiàn)全面實施績效管理的目標任重而道遠。行政事業(yè)單位一定要加強績效管理意識，認真研究相關(guān)理論政策，不斷地改進和優(yōu)化單位的預(yù)算績效管理體系，促進本單位提高公共服務(wù)質(zhì)量，順利完成政府部門職能轉(zhuǎn)變?nèi)蝿?wù)。

（作者單位：山東高唐縣審計局）