機制設計理論視角下同級監督運行機制的完善路徑

摘要：機制設計理論作為社會行為分析工具，為研究完善同級監督運行機制提供了一種理論視角。針對同級監督實踐中存在的監督意愿不強、監督范圍受限、監督制度不完善等困境，可從監督主體、監督環境兩個方面進行內因、外因的全面分析，并通過運用機制設計理論，提出改進參與者組織關系、優化監督外部環境、完善監督內部環境的方案。

關鍵詞：機制設計理論；同級監督；運行機制；完善路徑

中圖分類號：D63文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）01-0122-05

基金項目：湖南省委黨校（行政學院）系統2020年度社會科學規劃課題（2020DX048）。

作者簡介：李霞，中共衡陽市委黨校法律教研室講師。

同級監督即紀委對同級黨委和黨委委員的監督，是黨內監督的重要方式。隨著全面從嚴治黨的深入推進，同級監督在黨和國家監督體系中的地位日益重要。《中國共產黨黨內監督條例》明確規定，“加強對同級黨委特別是常委會委員、黨的工作部門和直接領導的黨組織、黨的領導干部履行職責、行使權力情況的監督”，從黨內基本法規的高度，為紀委更好地履行監督責任提供了重要依據。由于領導體制機制環境等多方面原因，盡管已有相關制度授權和政策支持，但紀委在監督同級黨委和黨委委員的實踐中面臨監督軟化的困境。黨的十九屆四中全會提出破解同級監督難題，是對新時代黨和國家監督體系發展問題的重要回應。文章通過對H市Z區的同級監督實踐進行運行機制的實例分析，運用機制設計理論分析同級監督運行機制的構成要素、影響監督效力的主客觀原因，探尋其完善路徑。

一、機制設計理論視角下的同級監督運行機制分析框架

機制設計理論最早產生在經濟領域，隨后拓展到行政管理、制度設計、法律實施等管理學、法學、社會學領域。機制設計理論實質上是一種分析問題的理論框架，主要是指在信息不對稱的條件下，如何設計一套制度或規則，實現合作或競爭行為中各利益相關方之間的信任，從而保障機制設計目標的實現。

同級監督運行機制是指為實現同級監督的目標，基于權力監督的內在運行規律，以現實條件為基礎，設計同級監督參與者權利義務關系、監督行為規范、監督流程等在內的一整套實施方案。其目的，是通過合理地設計同級監督參與者之間的關系和行為規范，確保同級監督運行機制發揮最大效力。基于機制設計理論分析同級監督運行機制的效果，有兩個方面的分析視角。

1.從參與者角度

“機制存在的目的是使各參與者在存在約束的環境中都能獲得相對滿意的收益，這就要求圍繞目標分析該機制有哪些參與者以及其在機制運行中的地位。”[1]同級監督運行機制的參與者包括權力的支配主體、權力的執行主體、監督的實施主體。權力的支配主體主要是指各級黨委（黨組）領導班子。權力的執行主體包括同級黨委（黨組）、黨的工作部門和各級黨的領導干部。權力的支配主體和執行主體是同級監督的監督對象。同級監督的實施主體既包括同級黨委（黨組），也包括同級紀委。機制運行過程中，參與者的思想、行為、交流方式都會影響同級監督機制的實施結果，宏觀上包括社會環境和組織結構等，微觀上包括參與者本身的職位、責任、權力、利益和情感等。

2.從環境角度

機制的運行環境也是影響其運行效果的重要因素。具體而言，包括外部環境和內部環境。同級監督機制運行的外部環境是指同級監督的外部條件，主要指權力運行的民主化、法治化程度；其內部環境是指針對同級監督參與者的激勵約束機制。一方面根據同級監督的目標，通過各種激勵措施激發參與者，使其主動產生接受監督、實施監督的積極性；另一方面規定約束措施，確保監督行為符合機制運行的目的。

二、H市Z區同級監督制度的實例分析

2015年初，H市Z區被確定為湖南省“加強紀委對同級黨委特別是常委會成員監督”工作試點單位。幾年來，Z區為了提升同級監督效力，共出臺了《關于落實黨風廉政建設黨委主體責任和紀委監督責任的實施辦法》《關于加強紀委對同級黨委及常委會成員監督辦法（試行）》等15個相關文件，在建立制度、理順機制、強化保障等方面進行了一系列的嘗試。試點工作形成了一些有益的工作經驗，也發現了制度落實的現實困境。

1.同級監督機制運行的困境

（1）監督參與者方面的困境。一是監督意愿不強。在調研座談中，有黨委書記提出同級紀委過多干預決策會影響黨委書記的權威性，而同級紀委書記也表明不敢較真碰硬地真正監督黨委書記。就黨委班子整體而言，黨委班子成員主動接受監督的意愿不強，而紀委主動監督班子成員的積極性也不高。二是監督能力不夠。同級監督涉及社會治理的各個領域，要求紀檢干部對所監督領域有較強的專業認識。在工程招投標、公共資源分配、金融投資等腐敗案件的高發領域，部分紀檢干部不了解具體的制度、政策、流程，即使出現在決策現場，也只是擺樣子、走過場、搞形式。

（2）監督范圍方面的困境。機制設計理論在各領域都要解決信息不對稱的問題。在權力監督領域，權力運行不公開造成監督困難的現狀一直存在。同級監督面臨監督權難以介入權力運行關鍵領域、重要環節的問題。從監督流程上看，對權力的決策階段監督多，決策實施階段監督少；從監督的覆蓋面上看，對領導干部的8小時工作時間以外的日常情況難以掌握，但多種違紀違法行為又多發生在8小時以外的社交圈、生活圈。

（3）制度建設方面的困境。黨的十八大以來，黨中央制定和修訂了《中國共產黨巡視工作條例》（2015）、《中國共產黨黨內監督條例》（2016）、《中國共產黨紀律處分條例》（2018）等一系列黨內鐵規。同級監督的制度依據在黨章、相關黨內法規制度以及黨的有關決定、決議中均有體現。例如，2015年頒布的《中國共產黨地方委員會工作條例》第二十七條規定，黨的地方委員會“應當自覺接受上級黨委領導和工作監督，并接受上級和同級紀律檢查機關監督”。黨章第四十六條對紀委監督同級黨委和黨委委員也作了具體規定，概況性地授予了紀委對同級黨委的監督權。但同級監督真正要在實踐中發揮作用，需要詳細的制度安排。就全國范圍而言，部分市縣級地方特別是各試點地區相繼出臺了一些規定，但總體制度設計比較原則化，缺乏具體的監督程序規定、行為規范規定。雖然，Z區的區黨委、區紀委也出臺了相關規定，但在區紀委干部座談會上，仍普遍反映在具體的監督實踐中，存在沒有制度依據，或制度規定多于原則，難以操作等問題。例如，“三重一大”事項是重要的監督內容，即重大事項決策、重要干部任免、重要項目安排、大額資金的使用。但由于各個工作部門工作職責不同，掌握的公共資源不同，對事項決策、資金支出等方面的同級監督，并沒有細化的規定。紀委書記作為班子成員，在出席黨委會時還能掌握一些情況，各工作部門的派駐紀檢組則面臨監督沒有具體制度依據的尷尬，導致重要崗位、關鍵環節無人監督，成為腐敗的高風險領域。

2.同級監督機制運行失效的原因分析

同級監督機制運行效果與同級監督機制的運行主體、運行環境、運行流程設計相關。在機制設計理論的分析框架下，可以從三個角度具體分析H市Z區同級監督運行機制存在的問題，尋找機制運行失效的可能原因。

（1）運行主體方面的原因。作為同級監督的參與者，無論是黨委成員，還是同級紀檢干部，從本質上都具有社會人、經濟人的雙重屬性，從而影響其行為選擇。作為黨員領導干部，其社會屬性使得他們有自覺遵守黨紀國法的意愿；作為經濟人，他們都有追求自己利益最大化的動機。從運行主體方面尋找機制運行失效的原因有兩個：一是監督主體獨立性不夠。“在機制設計、執行、完成的整個過程中，參與者本身的職位、責任、權力、利益、情感對其行為有著決定性的作用。”[2]同級監督的重要監督主體紀委書記接受同級黨委和上級紀律檢查委員會的雙重領導。其在上級紀委的領導下，身負監督同級黨委班子的重任，同時也是同級黨委班子成員之一，與黨委書記之間存在領導與被領導關系。雖然紀委書記的提名任免權在上級紀委，但同級黨委書記可以影響同級紀委其他領導干部的選拔任用。因此，同級紀委作為監督主體，從職位、權力、利益、情感上都無法保持與被監督對象的獨立性，從而產生不敢監督、不愿監督的問題。二是監督主體與被監督對象信息資源不對稱。一方面，調研中普遍反映的紀檢力量不夠、能力不足的問題，其根源是監督主體信息資源缺乏。隨著社會的發展，社會治理分工細化是必然趨勢。我國紀檢監察體制改革就是監督權專業化的表現。但是，“分工之后，每一個人只是掌握局部的知識，形成‘隔行如隔山的局面，……信息的分散也意味著欺騙行為更不容易被發現”[3]。近年來，紀檢工作人員的人數、學歷、能力都在提高，但一個人所學有限，加之紀檢工作人員無法觀察到權力運行的具體過程，所以難以進行有效監督。另一方面，權力運行者在擁有信息壟斷的條件下，更容易認為其濫用權力行為不會被發現，從而更易受到利益的誘惑，提高了違紀違法的道德風險。

（2）運行環境方面的原因。第一，從外部環境看，權力運行機制的法治化、民主化程度一定程度上制約了同級監督效力的發揮。其中，最為突出的是權力運行不透明。從近幾年Z區查處的案件可知，工程項目、土地審批、公共基礎設施建設與規劃等領域是腐敗案件的重災區。其根源就在于權力運行不公開，為權力的暗箱操作提供了機會。紀檢工作人員只有收到舉報信息，才能發現這些隱蔽的權力交易。第二，從內部環境看，缺乏系統有效的激勵約束機制。首先，職業保障機制未建立。從個人職業發展考慮，除了紀委書記的個人升遷不受同級黨委影響外，其余一般紀檢干部，甚至紀委委員，個人職業發展的決定權都在同級黨委。當出現損害自身利益的危險時，有監督者難免產生顧慮，甚至出現與被監督者形成利益共同體，一起規避監督風險等情況。其次，程序性約束機制不健全。公職人員的職業特點決定其職業行為很難量化考核。比如，以提高破案率作為考核激勵的指標，可能造成紀檢工作人員的不當監督行為；以減少違紀違法率作為考核激勵的指標，又可能造成紀檢工作人員消極立案、人為掩蓋案件等狀況。更何況，再多的物質激勵都不會超越公權力本身可以帶來的利益。因此，對公權力最有效的控制是規范程序約束，以確保權力在陽光下運行。

三、機制設計理論視角下同級監督運行機制的完善路徑

“在一個管理系統中，最好的運行狀態是這樣的：機制能夠引導每個參與者各司其職，做好自己的角色，共同為組織目標的實現貢獻自己的智慧和力量。”[4]根據機制設計理論，無論是外部因素還是內部制度都會影響參與者行為。就外部因素而言，我國監督體系是建立在決策權、執行權、監督權進行功能性分權的理論邏輯之上，即在黨統一領導下，決策權、執行權與監督權形成系統化的權力結構，三種權力的運行機制之間相互制約又彼此協調。因此，同級監督有效運行的前提，是權力結構能夠系統合理地進行功能性分權。就內部制度而言，要有激勵和約束制度，引導參與者主動、規范地進行監督、接受監督。

1.完善雙重領導體制，改善參與者的組織關系

（1）強化同級黨委的領導責任。這是權力監督體系穩定運行的基礎。增強紀委在同級監督中的權威性，不能簡單地將監督權獨立出來，相反，要強化同級黨委對監督工作的領導，以黨委的權威性提高同級監督效力。只有強化黨的領導，才能真正約束公權力，協調監督資源，增強監督力量，確保權力運行的有序性。因此，要構建黨委統一領導的監督工作機制，細化黨委的主體責任。通過健全議事決策機制、部門協作機制、考核問責機制，發揮黨委總攬全局、協調各方的作用。

（2）精準定位紀委的同級監督目標。目標是任何組織機制存在的基礎。作為監督的大目標，無論黨委還是紀委，都以監督權力運行、營造風清氣正的政治環境為目標。但同級監督在整個監督體系中，是與上級監督、下級監督并列的一種監督方式。其優勢是縮短了監督權與決策權、執行權的距離，解決了上級監督太遠、下級監督太難的問題，確保了權力監督的全程化、持續性、經常性。而其劣勢在于與上級監督相比，缺乏一定的強制力，監督手段受制約；與下級監督相比，受紀檢干部人數所限，監督的領域有限。如果寄希望于同級監督具有上級監督的強制力、下級監督的廣泛性，就要各級紀委人財物完全獨立于地方，這對紀檢干部的人數提出了不現實的任務。因此，針對同級監督的特點，應定位其目標是實現權力監督的關口前移，監督方式側重于參與式監督，主要是監督執紀“四種形態”的運用，通過參加同級黨委（黨組）會議，接受各種決策的備案、報告，進行日常紀律檢查，與領導干部進行提醒談話等方式，開展監督。

2.健全權力清單制度，營造良好的外部環境

公權力被濫用的根源之一，就是權力運行的信息不對稱，如此降低了權力主體濫用權力的風險成本，增加了監督的難度。應對信息不對稱的最好方法就是建立健全權力清單制度，明晰決策權、執行權、監督權的權力邊界，將權力明明白白地關進制度的籠子。政府權力清單制度在實踐中已經探索多年，就提升同級監督效力方面而言，可從三個方面進一步改善。

（1）提升權力清單的法律效力。科學、合理、有效的權力清單是開展同級監督的基本依據。實踐中，各地方權力清單從權力范圍的確立到權力清單的執行都有一定的隨意性，直接影響了權力的權威性和有效性。權力清單細化了法律授予的公權力，應賦予其地方法規的效力。

（2）明確權力清單重點。從對象上講，權力清單重點在于公開黨委成員尤其是常委會成員的權力，使其權力和責任明確具體。從具體內容上講，重點在于進一步規范落實“三重一大”決策制度，加強對決策的風險管控和監督管理，將其職責、權力進行細化。

（3）建立健全配套的監督制度。在規范完善責任清單內容的基礎上，建立對應的監督體系，明確具體的監督流程，細化監督責任，做到有權必有責、用權受監督。

3.健全激勵約束制度，優化監督的內部環境

（1）建立多元化的激勵機制。根據馬斯洛的需求理論，人有五個層次的需求，因此，激勵機制要考慮被激勵對象在不同階段的不同需求，設計相匹配的階段性激勵措施。應構建滿足個人生存需求、職業成長需求、社會尊重需求、價值實現需求的多元化激勵體系。例如，對于年輕的紀檢干部，要提供教育培訓機會，滿足其追求個人成長的需求；對于經驗豐富的資深干部，要得到重要崗位的任用或職務提升等。

（2）建立限制監督參與者自利行為的約束機制。公權力的行使過程中，“不同的價值之間沖突在所難免，即使是出于善意或公心的目的以及具體訴求，相互之間也有抵牾之處，需要適當的權衡和調整”[5]。監督權的行使也必然存在公利與私利的沖突。為確保同級監督參與者的行為始終符合監督機制的目標，有必要建立約束機制，引導參與者避免因追求私利而不當行使公權力。一是建立程序制約機制，確定監督的范圍、強度、方式、時限、程序。二是健全個人利益報告機制。監督參與者都是公權力的行使者，其個人的合法權益應該得到法律的保護，但是要避免對公權力的行使產生影響。健全公職人員個人事項報告制度、財產公開制度、回避制度、離職審查制度等，可以有效防范個人利益與公共利益的沖突。三是完善問責機制，強化監督參與者的監督意識。首先，明確問責范圍，科學、公正、合理地確定責任人，做到用權受監督、有錯必追責。其次，規范問責程序，增強問責的可操作性。最后，擴大問責范圍。應突破出現嚴重后果才問責的局限，進一步建立完善對領導用人失察、道德失信、為官不為等問題的問責制度。

參考文獻：

[1][2][4]陳安，等.管理機制設計理論及其應用[M].北京：科學出版社，2019.

[3]張維迎.博弈與社會[M].北京：北京大學出版社，2013.

[5]亨利·羅伯特.羅伯特議事規則：第11版[M].上海：格致出版社，2015.

責任編輯：鐘雪